CC BY
783
ЭКОНОМИКА
Вестн. Ом. ун-та. 2012. № 3. С. 342-346.
УДК 336.11:332.1 Е.В. Иванова
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ РАСХОДАМИ БЮДЖЕТА И ВОЗМОЖНОСТЬ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ В ЦЕЛЯХ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ
Изучаются возможности использования опыта зарубежных стран по управлению бюджетными расходами. Приведена сравнительная характеристика программного и традиционного бюджетирования и определены первостепенные шаги по внедрению программного бюджетирования в России.
Ключевые слова: расходы бюджета, программный бюджет, эффективность использования бюджетных средств, аудит эффективности.
Вопросу управления бюджетными расходами всегда уделялось большое внимание. В России в рамках преобразования бюджетного процесса и повышения эффективности использования бюджетных расходов был разработан ряд мероприятий, одним из них является составление и внедрение с 2012 г. программного бюджета, поэтому целесообразным является изучение опыта развитых стран, которые уже внедрили данный инструмент управления бюджетными расходами, исследование всех достоинств и недостатков, а также проблем, которые могут возникнуть на разных этап внедрения программного бюджета.
Программой повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. предусмотрено развитие программно-целевых принципов деятельности органов исполнительной власти, в том числе - переход к формированию бюджетов в разрезе государственных (муниципальных) программ.
Соответственно, возрастает практическое значение анализа международного опыта программного бюджетирования и программного бюджета.
Впервые о закреплении этих понятий было объявлено в США в 1965 г. В дальнейшем аналогичные реформы были проведены в большинстве развитых, а также во многих «переходных» и развивающихся странах. Однако их результаты оказались неоднозначными.
В качестве основной причины таких различий, как правило, называют необходимость «встраивания» программного бюджета в систему управления общественными финансами и государственным управлением в целом, состояние и развитие которых в свою очередь зависит от множества фундаментальных, но трудно уловимых факторов - от политической системы до культурных традиций.
Современная практика программного бюджетирования связана с проведением бюджетных реформ конца 1980-1990-х гг., направленных на внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты. В их рамках переход к программному бюджету обосновывался необходимостью достижения двух взаимосвязанных, но не совпадающих целей: оптимизации управления на уровне ведомств (прежде всего, путем расширения их полномочий при планировании и использовании бюджетных средств с усилением ориентации на непосредственные результаты) и более четкого целеполагания и выбора приоритетов государственной политики. В первом случае программная структура была интегрирована в рамки ведомственной классификации расходов, во втором (Франция, Бразилия) - расходы ведомств привязывались к сформированной сверху совокупности программ.
© Е.В. Иванова, 2012
В результате в каждой стране, перешедшей к программному представлению бюджета, сформировалась своя особенная программная структура бюджета, подчиненная целям государственной политики и потребностям бюджетирования на конкретном историческом этапе развития.
Рассмотрим конкретные примеры различных подходов.
История бюджетирования, ориентированного на результаты, началась в США и связана с созданием в 1947 г. Первой комиссии Гувера. Целью Комиссии стала разработка мер, которые способствовали бы развитию экономики, повышению эффективности и качества услуг государства.
В рамках реформирования бюджетного процесса в США в 1965 г. было внедрено программное планирование и исполнение бюджета.
Относительно новым витком в развитии концепции бюджетирования стало внедрение с 1977 г. планирования бюджета от нуля. Его суть заключалась в том, что министерство или ведомство должно было предоставлять несколько вариантов одного и того же результата, причем затраты ни по одному из них не могли быть выше текущего значения. При этом обоснование расходов на следующий год производится не на базе предыдущих расходов, а посредством доказательства их необходимости. Такой подход к бюджетированию позволял определять целесообразность реализации программ и расходования государственных средств [1].
Программные расходы бюджета США представлены в одном из бюджетных документов, который называется «Аналитические перспективы». Данный документ содержит анализ бюджета, бюджетных доходов и расходов, заимствований и управлений государственным долгом, а также таблицы с детальным распределением расходов и бюджетных полномочий ведомств по функциям, подфункциям и программам, источникам финансирования и категориям расходов (дискреционные, т. е. расходы, финансируемые в соответствии с актами об ассигнованиях; мандатные, т. е. расходы, финансируемые в соответствии с иными бюджетными законами).
Бюджет формируется по 19 функциям (в том числе: национальная оборона, международные дела, наука, образование и др.). В рамках категорий выделяются направления расходов, которые в свою очередь распределяются по программам. Каждое ведомство имеет одну программу, которой соответствует одно ассигнование.
Программный бюджет США планируется на десятилетний период. Каждое агентство составляет бюджет, ориентированный на результат, в котором стратегические, долгосрочные и краткосрочные цели увяза-
ны с ожидаемыми расходами на их достижение.
С 2004 г. Бюджетное управление при Президенте проводит систематические процедуры оценки реализации программ по пятибалльной шкале: эффективная, уме-
ренно эффективная, адекватная, неэффективная и невозможность оценки результатов [2].
Наиболее интересным в данном вопросе является рассмотрение опыта бюджетного программирования во Франции.
Основой для внедрения программного метода во Франции стал конституционный закон о финансах, принятый в 2001 г. (ЬОЬК), который стал мощным рычагом продвижения бюджетных реформ. В соответствии с данным законом с 2006 г. все расходы во Франции планируются и исполняются на основе бюджетных программ, которые отражают основные направления государственной политики [3].
Во Франции закон о финансах от 2001 г. поставил бюджетный процесс на две прочные опоры: логику успеха государственного управления и ясность бюджетного процесса, позволяющего усилить парламентский контроль за привлечением и использованием государственных средств, также закон обеспечивает переход к трехлетнему программному бюджетированию и совершенствованию процедур парламентского и внутреннего бюджетирования.
Все эти преобразования свидетельствуют об изменении бюджетной культуры в целом: началась трансформация логики
бюджетного процесса (от расходования бюджетных средств к достижению конкретных результатов).
Была разработана новая - трехуровневая - структура бюджета, после чего он стал более «жестко привязан» к целям государственной политики [3]. Начиная с 2008 г. действует закон программирования общественных финансов, рассчитанный на три года. Этот закон включает директивное и индикативное планирование для использования на разных этапах подготовки программного бюджета.
Переход к программному бюджету во Франции сопровождался расширением полномочий исполнительных органов в отношении исполнения бюджетных средств. Министерства получили право перемещать фонды между мероприятиями в рамках программ. В новой бюджетной системе финансовые ресурсы стали свободно распределяться по программам, и их разделение по подпрограммам и типам расходов стало носить исключительно индикативный характер, за исключением ассигнований на оплату труда. Причем, часть ассигнований на оплату труда может использоваться на финансирование других расходов, тогда как ассигнования для финансирования других
целей не могут использоваться на финансирование расходов на оплату труда.
Такая глобализация привела к повышению гибкости управления, поскольку лица, которые несли ответственность за реализацию определенных программ, имели полномочия самостоятельно распределять ассигнования между подпрограммами и типами расходов.
Введение закона о финансах от 2001 г. предполагало, что управление бюджетом будет основательно обновлено с такими средствами, как годовые планы достижений и годовые доклады о достижениях, поскольку расходы должны быть оценены достижением целей, для которых они расходуются.
Главный замысел этого закона в том, чтобы сложить действия всех ведомств посредством государственных заданий.
Во французском бюджетном праве бюджетное задание - это совокупность программ, содействующих определенной государственной политике. Законом предусматривается выделение бюджетных средств по заданиям. Только правительство может создать новое задание и распределять средства между программами разных заданий.
Расходы делятся по программам, объединяющим статьи расходов, предназначенных для проведения действий или ряда связанных действий, относящихся к одному министерству, в отношении которых четко определены цели, имеющие общественную значимость, а также ожидаемые и подлежащие последующей оценке результаты. Программы объединены в совокупность программ, относящихся к единой государственной политике и к одной или нескольким службам одного или нескольких министерств.
Управление бюджетом в новых условиях предполагает руководство требованием «свобода и ответственность». Программы, принятые законом о финансах, находятся под ответственностью министров, в распоряжение которых выдаются кредиты. Чтобы выполнить программы, министры назначают лиц, ответственных за их исполнение.
Ответственный за текущий программный бюджет располагает частью кредитов
программы в пределах своей деятельности или своей области деятельности (регион, департамент). Он располагает также пакетом общих средств, которые дают ему некоторую гибкость управления, связанного с целями, оцененными показателями их достижения.
Принимая во внимание описанный опыт таких стран, как США и Франция, мы считаем, что в большей степени проработанным и изученным данный вопрос является во Франции. Учитывая опыт программного бюджетирования во Франции, в России следовало бы:
1. Создать законодательную основу для многолетнего бюджетного планирования и усиления контроля Федерального Собрания за бюджетным процессом.
2. Разработать и составить достаточное количество многолетних целевых программ.
3. Подобрать ответственных за программы и определить их обязанности.
4. Разработать новый порядок подготовки, принятия и исполнения закона о бюджете.
5. Составить расписание постепенного перехода к программному бюджету.
Исследование зарубежного опыта позволяет определить программное бюджетирование как методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.
Основная цель программного бюджетирования состоит в повышении социальноэкономической эффективности расходов. Ключевыми преимуществами программного подхода по сравнению с традиционным являются повышение фискальной устойчивости и эффективности деятельности отраслевых ведомств, более тесная связь бюджета со стратегическими целями. Сравнительная характеристика программного и традиционного бюджетирования приведена в таблице.
Сравнительная характеристика программного и традиционного бюджетирования
Показатели Затратное/традиционное бюджетирование Программное бюджетирование
Движение по бюджетной вертикали Снизу вверх Сверху вниз
Механизм расходования бюджетных средств Финансирование расходных полномочий распорядителей бюджетных средств (РБС) по нормативам Финансирование программ на основе анализа «затраты - выгода»
Формы контроля Внешний Внутренний Непосредственными РБС
Контролирующие органы Министерство финансов и др. Отраслевые ведомства Департаменты отраслевых ведомств
Объекты контроля Затраты - статьи затрат Затраты - укрупненные виды расходов Результаты деятельности ведомств и общий объем текущих расходов
В основе программного бюджетирования лежит программная классификация расходов, структура которой определяется целями и задачами социально-экономической политики. Основополагающими элементами системы обеспечения показателей эффективной реализации программ выступают: совокупность ключевых показателей
эффективности расходования бюджетных средств, механизмы оценки и аудита программ, система стимулов для распорядителей бюджетных средств.
Отправной точкой построения программного бюджета является установление тесной взаимосвязи между функциями государства и его стратегическими целями путем увязки полномочий каждого распорядителя бюджетных средств или центра расходов с государственной политикой в конкретном секторе. Подпрограммы и проекты, реализуемые в рамках программ, являются центрами затрат, для которых разрабатывается экономическая или предметная классификация расходов.
Программный бюджет, в отличие от традиционного, составляется на основе классификации расходов по типу услуг и целей, а не поступлений. Программная структура является способом описания расходов в контексте достижения поставленных целей. Стратегические цели государства выражаются в виде детализированных ключевых задач органов исполнительной власти.
Основной задачей программной классификации является повышение качества процесса планирования, бюджетирования, учета, отчетности и аудита. Программная классификация служит для целей информационно-аналитического обеспечения функционального и программного анализа, повышения социально-экономической эффективности государственных расходов, а также для установления уровней ответственности и управления всех уполномоченных распорядителей бюджетных средств.
Таким образом, внедрение программной классификации - неотъемлемая часть процесса перехода к программному бюджетированию, требующая одновременного реформирования принципов учета управления.
В настоящее время Бюджетный Кодекс РФ не содержит программной классификации, а она должна стать доминирующей, если предполагается повышать эффективность расходов на основе программного бюджета.
Нынешняя классификация излишне детализирована. При составлении и рассмотрении проекта бюджета акцент делается на распределение бюджетных средств по множеству мелких позиций, в то время как ожидаемые результаты расходов в соответствии с приоритетами государственной политики не обосновываются. Это также не
дает возможности определить изменения в приоритетах государственной политики. По сути, она позволяет лишь контролировать целевое расходование бюджетных средств, что, как показывает международная практика, неэффективно, сопряжено с большими издержками и ограничивает самостоятельность ведомств в выборе путей достижения поставленных перед ними целей [4]. Сопоставлять затраты с достигнутыми результатами крайне затруднительно ввиду сложности идентификации расходов на реализацию конкретных мероприятий. Расходы, группируемые по нынешней классификации, не поддаются какой-либо систематической оценке, что делает их недостаточно прозрачными, не стимулирует органы государственной власти и других получателей бюджетных средств к достижению конкретных результатов, не дает возможности проводить анализ их деятельности по предоставлению услуг в рамках возложенных на них задач и функций и комплексно оценивать государственную политику.
Очень важно понимать, что задача повышения эффективности бюджетных расходов напрямую связана и с проведением государственного финансового контроля. Без эффективного контроля не может быть эффективной реализации бюджетных ресурсов, потому что, по сути, это элемент обратной связи от управляющего объекта к управляемому субъекту, и принимать грамотные решения без этого невозможно.
В России «контроля порой очень много, он избыточен и неэффективен, страдает очень большим дублированием. Важно провести границу между функциями внешнего контроля и внутреннего, что в нашем законодательстве по-прежнему в полной мере не присутствует» [5].
На сегодняшний день в большинстве регионов России эффективно функционирует система внешнего финансового контроля, при этом очень слабо развита система внутреннего. Причина этого - отсутствие четкого разграничения полномочий между внешним и внутренним контролем, наличие значительных пробелов в законодательстве и, самое главное, отсутствие единой методологии и квалифицированных кадров для выполнения контрольно-ревизионных мероприятий в полном объеме.
С этой целью можно совершенствовать систему аудита эффективности бюджетных расходов, который представляет собой, по большей части, внутренний контроль за деятельностью главных распорядителей бюджетных средств.
Эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования бюджетных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результа-
тивности использования государственных средств.
К преимуществам аудита эффективности по сравнению с другими видами финансового контроля относят:
• комплексный анализ причин неэффективного использования бюджетных средств в разрезе их получателей;
• создание условий для борьбы с коррупцией в органах власти путем предоставления информации об использовании бюджетных средств;
• предоставление законодательным органам власти возможности оценить результативность принятия решений по регулированию бюджетного процесса;
• обеспечение органов исполнительной власти информацией и рекомендациями по повышению эффективности использования ресурсов.
Цель аудита эффективности состоит не в обосновании правильности расходования бюджетных средств, а в оценке результативности произведенных расходов на основе отчетных данных после осуществления финансирования программы. С его помощью выявляют и устраняют недостатки программы, мотивируют персонал, определяют наиболее эффективные варианты использования ресурсов, а также укрепляют доверие к программе.
По результатам аудита эффективности заинтересованные лица могут судить о том, насколько программа достигает заявленных целей и как расходуются выделенные ресурсы.
Таким образом, повышения эффективности использования бюджетных средств, по нашему мнению, можно добиться двумя способами. Во-первых, путем внедрения программного бюджета, а во-вторых, путем внедрения региональной системы внутреннего финансового контроля, которая позволит создать единое информационное пространство для всех органов исполнительной власти региона.
ЛИТЕРАТУРА
[1] Афанасьев М. П., Алехин Б. И. Программный бюджет: цели, классификация и принципы построения // Финансовый журнал Академии Бюджета и Казначейства. 2010. № 3. С. 5-18.
[2] Богачева О. В., Лавров А. М. Международный опыт программного бюджетирования // Финансы. 2010. № 12. С. 4-14.
[3] Крылов Г. З. О программном бюджете во Франции // Финансовый журнал Академии Бюджета и Казначейства. 2010. № 8. С. 68-71.
[4] Ильин В. В. Повышение эффективности бюджетных расходов // Финансы. 2011. № 1. С. 14-17.
[5] Саранцев В. Н. Место аудита эффективности в сфере использования бюджетных средств // Финансы. 2010. № 1. С. 8-11.
