CC BY
1711
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ
Е. М. ШМАТКОВА
В статье рассматривается государственное регулирование в рамках экономической истории, разъясняются такие понятия, как «государственное регулирование», «рыночная экономика», «государственный сектор»; обобщается зарубежный опыт государственного вмешательства в экономику. В процессе написания работы автор пришел к следующим выводам: экономическая неэффективность присуща не только рыночным механизмам, но и государственному вмешательству в экономику; существуют общие черты развития экономик различных стран, так как многие из них развивались параллельно и в одном мировом экономическом пространстве, но на разных этапах экономической истории необходимо учитывать специфику той или иной страны; на данном этапе исторического развития большинства стран государственное вмешательство не несет на себе основную нагрузку по поддержанию темпов экономического роста, так как экономика в состоянии сама себя регулировать; государство может считаться экономически эффективным только тогда, когда в стране сохраняется возможность для эффективного функционирования любого вида предпринимательства в рамках существующего хозяйственного законодательства.
Ключевые слова: государственное регулирование экономики, зарубежный опыт, государственный сектор, «провалы» рыночной экономики и государственного сектора.
Масштабы государственного регулирования зависят не только от объективных факторов, они определяются политическим процессом, общественным выбором. Но даже в либеральных странах влияние государства на экономику широко и не ограничивается компенсацией традиционных провалов рынка.
Следует отметить, что неэффективность присуща не только рыночным механизмам, но и государственному вмешательству в экономику. Расширение регулирующих функций государства и объема подконтрольных ему ресурсов выше определенного предела негативно сказывается на экономической ситуации. К числу подобных «провалов» государственного сектора относятся: неполная информированность государства о реальных процессах, происходящих в экономике (прежде всего, на микроуровне); искажающее воздействие государственного вмешательства в рыночные процессы; бюрократизация процесса принятия решений, ограниченный контроль над бюрократией и недостаточный уровень ответственности чиновников; ограничения, связанные с политическим процессом; неполный учет общественных приоритетов и др.
Расширение государственного регулирования экономики оправдано до тех пор, пока его издержки не превышают потери, возникающие вследствие «провалов» рынка. Размеры государственного сек-
тора должны соответствовать спросу на общественные блага, масштабам внешних эффектов, а также реальным возможностям государства по управлению находящимися в его распоряжении ресурсами. Необходимо четкое определение границ между государственным и рыночным секторами экономики.
Государственное регулирование экономики ставит своей главной целью соблюдение интересов государства, общества в целом, социально незащищенных слоев населения. Это необходимо для того, чтобы в условиях экономической свободы они не были подавлены, ущемлены устремлениями и интересами отдельных регионов, социальных групп, отраслей, монополий, предпринимателей, частных лиц.
Институт государства всегда выступал особым экономическим субъектом, так или иначе участвуя в экономической жизни общества.
В разных странах на определенных исторических этапах их развития существовали различные подходы к определению и оценке функционирования государства как института. Но, так как экономики многих стран развивались параллельно и в одном мировом экономическом пространстве, существуют общие черты развития, на разных этапах учитывающие специфику той или иной страны.
Так, например, экономика Франции, как и других промышленно развитых капиталистических
стран, основана на принципе свободного предпринимательства и торговли. В наше время Франция живет в условиях рыночного хозяйственного механизма, однако степень свободы ценообразования задается объективными экономическими законами, а также государственным регулированием. В принципе это характерно и для других европейских стран, особенно Германии, Бельгии и Великобритании. Следует отметить, что Франция является одной из немногих промышленно развитых капиталистических стран, где существовал довольно жесткий режим государственного регулирования цен, который частично сохранился до настоящего времени.
Интересно, что сформирован особый подход к отраслям-монополистам (газовая промышленность, электроэнергетика и транспорт) и отраслям, работающим в режиме рыночной конкуренции (национальный и коммерческие банки, страховые компании и т. д.). В первом случае государство устанавливает все экономические параметры деятельности отраслей-монополистов, в том числе объем инвестиций, оплату труда и цены на готовую продукцию. Во втором случае государство оказывает минимальное воздействие на экономические параметры деятельности этих отраслей, побуждая их к конкуренции с частным сектором.
В Великобритании после Второй мировой войны особое развитие получила политика «контролируемого роста цен», в соответствии с которой предприниматели получали право повышать цены, предупредив об этом государственные органы, которые могли отменить эти изменения. В дальнейшем эта политика переросла в полную либерализацию цен.
Интересен опыт «контрактов стабильности», которые с успехом применялись в развитых европейских странах на протяжении долгого времени. Их суть состояла в следующем: государство заключало с предприятиями соглашения, по которым эти предприятия имели право повышать цены на одни товары, одновременно снижая цены на другие. Основная цель заключалась в поддержании стабильности общего уровня цен.
В соответствии с «программными контрактами» государство способствовало такой эволюции цен, которая отвечала бы условиям международной конкуренции. Этот механизм распространялся на все товары и услуги, которые в соответствии с «контрактами стабильности» ранее подвергались контролю. В соответствии с ними предприятия предоставляли государству информацию о своих инвестиционных программах, финансовом положении, занятости, перспективе выхода на внешние рынки, а также информацию, связанную с формированием цен, технико-экономическую характеристику това-
ров, показатели производительности труда, методы финансового управления и т. д.
Контракты против повышения цен имели целью обеспечить высокую конкурентоспособность производимых товаров и замедлить темпы роста инфляционного развития экономики. При принятии предприятиями этих контрактов правительство принимало на себя обязанность не принимать меры, ведущие к росту издержек производства.
Следующим этапом в развитии экономики стран Западной и Восточной Европы, Японии и многих развивающихся стран стало законодательное определение общих принципов свободного ценообразования и основных условий, при которых они могут реально осуществляться. Первым и важнейшим условием является наличие свободы выбора товара или услуги и продавца. Должна быть обеспечена и достоверная информация о продаваемых товарах.
Либерализация цен не означает полного невмешательства государства в процесс ценообразования. Переход от политики прямого вмешательства на микроуровне к системе глобального регулирования для экономики означает лишь изменение формы вмешательства.
Кроме того, во всех странах с развитой экономикой на современном этапе существует разветвленная система общественного контроля за качеством товаров и ценами, под эгидой обществ потребителей работают частные институты по экспертизе различных товаров.
Это доказывает то, что на данном этапе экономика в состоянии сама себя регулировать, то есть государственное вмешательство не несет на себе основную нагрузку по поддержанию темпов экономического роста. По сути, в этом находит свое отражение неоклассическая модель, которая провозглашает невмешательство государства в экономику.
В целом, как показывает практика, ни в одной стране в чистом виде рынок не существует. Рыночная экономика стимулирует научно-технический прогресс, избавляет общество от товарного дефицита, но не может решить социально-экономические проблемы, особенно те, которые невозможно измерить в деньгах, а значит, и решать их на рыночной основе.
Так, в экономической политике Швеции, придерживающейся модели невмешательства государства в экономику, одна из главных целей - полная занятость - успешно достигается посредством различных правительственных программ.
Нельзя обойтись без активного вмешательства института государства и при решении других проблем, решить которые классический рынок не в со-
стоянии. Например, необходимость борьбы с инфляцией и монополизмом, неравномерность регионального развития; реализация крупных инвестиционных проектов, которые не дадут скорой прибыли и связаны с большим риском и другие.
Таким образом, вмешательство института государства все же необходимо для смягчения или нейтрализации присущих рыночной форме организации производства существенных недостатков. Именно государственное регулирование (корректировка) в соответствии с социально-приоритетными ценностями в сочетании с саморегуляцией рыночных отношений характерно для большинства современных государств.
Частная собственность, система рыночных цен, конкуренция, свобода предпринимательства и выбора - вот основные принципы, формирующие предпосылки для эффективного функционирования предприятий в условиях рыночной формы организации производства.
Неотъемлемой частью структуры современной экономики во всех странах наряду с разнообразными формами частной собственности, является государственная собственность - составная часть института государства с экономической точки зрения.
Итак, рассмотрим механизмы и границы влияния института государства и его составляющих в различных странах на протяжении нескольких этапов развития.
Исторически во многих странах государственный сектор включает объекты транспортной системы, сооружения энергоснабжения, которые, с одной стороны, весьма капиталоемки, а с другой стороны, услуги этих отраслей имеют характер коллективного пользования. Эффективное использование ресурсов в некоторых «естественных монополиях» может быть обеспечено государственной собственностью. Однако предприятия государственной собственности, как правило, не имеют высоких стимулов повышения эффективности. Государственный сектор «встроен» в рыночную экономику с другими целями: он способствует эффективному распределению ресурсов в целом в обществе [1].
Понятно, что высокий уровень образования и здоровья населения идут на пользу всему обществу, а не отдельной личности или отдельному бизнесу. Поэтому расходы на образование, здравоохранение во всех странах с развитой рыночной экономикой в значительной степени субсидируются государством. Это значит, что с макроэкономической точки зрения выгодно поддерживать низкие цены на такого рода услуги, обеспечивая высокую доступность этих услуг большей части населения и способствуя, таким образом, повышению эффективности эконо-
мики в целом. Следовательно, существуют экономические основания передачи части сферы здравоохранения и образования в государственное управление и финансирование.
Сейчас никто не будет отрицать тот факт, что государственное вмешательство порой необходимо, но вот масштабы и роль государственного сектора в экономике в отдельных странах различны. Такие государства, как США и Япония располагают небольшим государственным сектором, сконцентрированным в ключевых отраслях и производствах. Посредством созданных ключевых систем правового государственного регулирования осуществляется гибкая стимулирующая поддержка эффективного использования частной собственности и предпринимательства в сочетании с эффективным механизмом ответственности за использование этой поддержки. Именно эта система и обеспечивает в этих государствах приоритет общенациональных интересов. В Швеции другая система: там консолидированный государственный сектор использует примерно треть совокупных ресурсов страны, государственные расходы достигают 62 % валового национального продукта [2].
В целом эффективность экономики определяется эффективностью деятельности предприятий (фирм, компаний), которые в условиях современной системы хозяйствования непосредственно подвергаются воздействию рыночных механизмов, а также государственному регулированию.
Возможно прямое влияние государства на экономику путем государственных инвестиций, дотаций, создания и функционирования предприятий государственного сектора, однако, в основном для государственного регулирования предпринимательской деятельности используются косвенные методы, главным из которых является установление определенной налоговой системы.
Но тут встает справедливый вопрос: какая же должна быть степень государственного вмешательства, и какую роль играет институт государства и рынок в современной системе хозяйствования?
Ответ на этот вопрос можно получить исходя из признания «рыночно-нерыночной» двойственности современной организации общественного производства, то есть из концепции двухсекторного строения экономики. Как известно, экономика существует во имя полного удовлетворения всех потребностей всех членов общества. Как «спрос» всегда является частью «потребности», так и «рынок» всегда является частью «экономики». Рынок обеспечивает платежеспособную часть потребности («спросовую») ибо он не может быть убыточным,
так как по определению он может быть только до-ходоприносящим.
Для удовлетворения неплатежеспособной части социально-значимых потребностей государство организует нерыночную («квазирыночную») сферу производства. Нерыночный сектор смешанной экономики существует за счет рыночного сектора и не может превышать размеров его «консолидированного излишка» (т. е. суммы «излишка потребителя» и «излишка производителя»).
То есть должен существовать особый баланс: с одной стороны - между величиной расходов, необходимых для удовлетворения потребностей, обеспечиваемых исключительно рынком «так называемых «классических товаров»), и с другой стороны - между величиной расходов, необходимых для удовлетворения потребностей, обеспечиваемых исключительно государством (так называемых «общественных благ»).
Конкретная экономика конкретной страны имеет свои проблемы, но логика экономики едина, это: насколько увеличивается рыночный сектор, настолько (в пределах определившейся потребности) уменьшится государственный сектор; насколько эффективен финансовый потенциал рыночного сектора, настолько экономически «обеспечен» и государственный сектор.
Как показал мировой опыт последних трех десятилетий, а затем частично отразила и теория экономики госсектора, существуют и более тонкие факторы, определяющие конечную эффективность фирмы, чем сама по себе принадлежность ее к той или иной форме собственности. Это обнаружилось по мере накопления опыта управления фирмами на основе разных школ управления, в разных моделях экономики, в условиях ускорения технического прогресса и повышения качества экономического роста.
На наш взгляд, уникальный характер носит история взаимоотношений американского государства с рынком, со свободным предпринимательством. В Америке сложились по-своему идеальные условия для становления и развития капитализма, для формирования института государства, вырастающего и крепнущего вместе с укоренением в хозяйственной жизни экономических принципов. Иначе говоря, государство и рынок в США набирали силу одновременно, хотя при этом экономическая функция института государства в наибольшей мере проявилась лишь в первой половине XX в. Из всего многообразия факторов, определяющих природу и причины богатства Америки, выделим роль института государства и попытаемся выявить движущие силы
активной позиции государства в переломные периоды развития американского общества.
Еще в XIX в. в США экономические кризисы не несли угрозы значительных разрушений, и экономическая роль государства предопределялась общей логикой хозяйственного развития страны - укреплением промышленности, строительством ж/д, образованием крупных корпораций, а не «тушением» вспышек циклических кризисов. В этот период государство разными методами стимулировало развитие национальной экономики, предоставляло частному бизнесу свободу инициативы и целевую поддержку. К концу XIX в. бурный рост промышленных и банковских «гигантов» вынудил государство начать разрабатывать и внедрять антитрестовское законодательство, чтобы поддержать конкурентный механизм национальной экономики, обеспечить национальную экономическую безопасность.
Однако Великая депрессия заставила американцев задуматься не только об экономических проблемах, но и о судьбе нации и всего государства. Именно громадное социальное напряжение внутри страны, вызванное огромной безработицей, создало реальную угрозу национальной экономической безопасности. Государство в лице Ф. Рузвельта взяло на себя всю полноту ответственности за вывод страны из кризиса, становление и стабилизацию экономики и социального климата в американском обществе. Весь комплекс мер федеральных властей, получивший название «новый курс», не вписывался ни в теоретические постулаты «невидимой руки» рынка, ни даже в существовавшие законодательные акты. Реализация «нового курса» стала переломным этапом в осмыслении роли американского государства в экономике. Впервые в истории США при президенте Ф. Рузвельте был образован Совет по национальной экономической безопасности, который фактически координировал все мероприятия в рамках «нового курса».
Через 60 лет после избрания президентом США Ф. Рузвельта в Белый дом пришел Б. Клинтон, который тоже образовал Совет по национальной экономической безопасности. Свою задачу экономическая «команда» Клинтона видела в обеспечении повышения конкурентоспособности американских товаров и услуг на внутреннем и мировом рынках. И вновь речь шла о поддержании социальной стабильности в обществе [3].
Может показаться странным, как ведущая мировая держава обеспокоена своей экономической безопасностью, проявляя известную «неуверенность в завтрашнем дне». На самом деле, в XXI в. международная экономическая конкуренция во все большей степени становится важнейшим внутрен-
ним фактором развития всех стран, в т. ч. и США. Именно поэтому в таких условиях эффективность американского государства выражается в обеспечении национальной экономической безопасности.
Если же попытаться дать определение экономически эффективного государства, то в самом общем виде можно сказать, что это государство, которое отстаивает свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную экономическую безопасность в условиях неограниченной международной конкуренции. Количественное выражение такого определения равнозначно выявлению оптимума между открытостью национальной экономики и поддержкой своих производителей на внутреннем и внешнем рынках.
В этой связи новый ракурс получает рассмотрение экономической роли института государства в целом. Так как условия развития мирового хозяйства и американской экономики в конце второго тысячелетия существенно отличаются от подобных условий начала и даже середины XX в., то появляется возможность исследовать экономическую роль института государства не по степени вмешательства в рыночный механизм, а по степени участия в обеспечении внутренних и внешних условий функционирования национальной экономики. Иными словами, экономически эффективным государство может быть только тогда, когда эффективной является сама экономика. Но и при «плохом» государстве не может быть «хорошей» национальной экономики, развивающейся на основе рыночных принципов.
Опираясь на частную собственность во всех ее проявлениях, американская экономика постепенно расширяла свою базу, которая своей устойчивости она обязана многообразию форм собственности и организационных видов предпринимательства. Если в стране существование и развитие той или иной формы собственности определяются экономическими причинами, а не чисто административными ограничениями, то снимаются предпосылки для нелегального бизнеса, и любой предприниматель может рассчитывать при необходимости на защиту государства, которому он платит налоги.
Очевидно, с этой точки зрения государство может считаться экономически эффективным только тогда, когда в стране сохраняется возможность для эффективного функционирования любого вида предпринимательства в рамках существования хозяйственного законодательства.
В ряде стран с развитой рыночной экономикой в качестве одного из средств макрорегулирования применяются индикативные планы, которые неоднократно доказывали свою эффективность. Среди этих стран выделим Францию, ибо французская
система оказала стимулирующее влияние на развитие макрорегулирования в Великобритании и Германии.
Система индикативного планирования опирается на высокую долю госсобственности в народном хозяйстве.
Итак, уже в конце 40х гг. нашего века во Франции была разработана и начала реализовываться уникальная «демократическая система планирования», позволяющая органам госуправления регулировать хозяйственные пропорции таким образом, чтобы «государственная бюрократия не задавила эффективного функционирования рыночных субъектов». Планирование, утверждающееся «снизу», базировалось на принципах консультирования и согласования и включало в участие на равноправных началах представителей различных «группировок интересов»: госслужащих, предпринимателей, профсоюзов, союзов потребителей и др. Согласно рассматриваемой системе, план рождался в результате многоступенчатых итераций, и в консенсусе его реализации были заинтересованы все участники. Вместе с тем, плановые показатели не являлись директивными, а выступали, прежде всего, в качестве экономических индикаторов - носителей информации об ожидаемой экономической конъюнктуре [4].
Тем не менее, роль института государства в управлении экономикой во Франции до сих пор небезосновательно считается одной из наиболее существенных среди промышленно развитых стран мира. Индикативное планирование остается элементом государственного управления и регулирования французской экономики.
Теперь рассмотрим Китай - совершенно иную экономику, в которой неизменно силен институт государства. Итак, с конца 1970-ых Китай переориентировался от закрытой, центрально-плановой системы до экономики более ориентированной на рынок, которая является одной из крупнейших в мире -в 2010 г. Китай стал самым большим в мире экспортером. Реформы начались с коллективизированного сельского хозяйства и расширились путем постепенной либерализации цен, финансовой децентрализации, увеличения автономии для государственных предприятий, создания разнообразной банковской системы, развития фондовых рынков, быстрого роста частного сектора и повышения открытости к внешней торговле и инвестициям. Но в последние годы Китай возобновил свою поддержку государственных предприятий в секторах, которые он считает важным для «экономической безопасности», явно нацелившись на лидерство в глобальной конкуренции [5]. То есть пройден путь от закрытой, командно-административной системы управления эконо-
микой до смешанной системы, однако, переходить к подлинно рыночной экономике, лишь с некоторыми элементами государственного воздействия, руководство страны не торопится.
Что же касается развивающихся стран, то реальный прогресс в формировании рыночных институтов существенно изменил положение института государства в экономике. В конечном счете, это и было центральной задачей постсоциалистической трансформации (становление рыночных институтов в значительной мере, хотя и не полностью, является «зеркальным» отражением отказа государства от всевластия в экономике). Поэтому в своей основе (с точки зрения формальных «правил игры») восточноевропейские экономики к середине 90-х гг. стали рыночными системами. Государство как институт в лице законодательной и исполнительной власти создало необходимую базу фундаментальных юридических норм переходной и рыночной систем, состоящую из пяти основных элементов: определение и защита прав собственности; контрактные отношения; порядок начала и завершения хозяйственной деятельности; обеспечение конкурентной среды; специфические для переходного периода процедуры формирования рыночных институтов. Наличием рыночных «правил игры» объясняется, в частности, довольно высокая действенность макроэкономического регулирования со стороны государства, поддерживающего экономический рост на протяжении ряда лет. Вместе с тем перспективы подъема, связанные, как отмечалось, с деятельностью «нового» частного сектора и благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, подрываются многолетним кризисом в тяжелой промышленности и финансовой системе. Поэтому центр тяжести экономической политики в большинстве стран (кроме Чехии и Словакии) был перенесен на либерализацию и макроэкономическую стабилизацию.
Из всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
- с интенсификацией государственного вторжения в экономику, так или иначе, в конечном счете, связаны все наиболее важные социально-экономические и политические достижения нынешних лидеров мировой экономики;
- модернизация периферийных стран, их подтягивание к лидерам мировой экономики требует модернизацию самого института государства, реорганизацию и совершенствование его функций, рационализацию структур управления. А затяжка с
реформированием государственного устройства чревата серьезными потерями, что, в конечном счете, может привести к стагнации экономики. Когда дело касается переходных экономик, то их рыночная трансформация в решающей степени зависит от самого государства.
При всех различиях, обусловленных спецификой каждого отдельного государства с развивающейся системой, в основе их социально-экономической модернизации лежат идеи либерализма. Но в реальной жизни свобода не может быть безграничной, так как без четких правовых рамок и разумных ограничений, она не ведет к рынку демократии, подразумевающий порядок системы сдер-жек и противовесов, а к вседозволенности и хаосу, как это случилось в России в 90-е гг.
Литература
1. Нестерова А. Д. Государственное регулирование экономики. М., 2011.
2. Шамхалов Ф. И. Государство и экономика: Основы взаимодействия. М., 2009.
3. URL: http://www.gecont.ru
4. URL: http://rudocs.exdat.com
5. URL: http://www.o-kitae.ru
* * *
FOREIGN EXPERIENCE OF STATE REGULATION OF ECONOMY
Ye. M. Shmatkova
In article state regulation within economic history is considered, such concepts as "state regulation", "market economy", "public sector" are explained; foreign experience of the state intervention in economy is generalized. In the course of work writing the author came to the following conclusions: the economic inefficiency is inherent not only to market mechanisms, but also the state intervention in economy; there are common features of development of economy of the various countries as many of them developed in parallel and in one world economic space, but at different stages of economic history it is necessary to consider specifics of this or that country; at this stage of historical development of the majority of the countries the state intervention doesn't bear on itself the main loading on maintenance of rates of economic growth as the economy is able to regulate itself; the state can be considered economically effective only when in the country opportunity for effective functioning of any kind of business within the existing economic legislation remains.
Key words: state regulation of economy, foreign experience, public sector, "failures" of market economy and public sector.
