CC BY
71УДК 342.9 DOI 10.24411/2687-0185-2020-10034
ББК 67.401.06
© Т.А. Лахтина, В.П. Куцык, 2020 Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Татьяна Алексеевна Лахтина,
доцент кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я.Кикотя,
кандидат юридических наук E-mail: laxtin@yandex.ru Валерия Павловна Куцык, курсант Московского университета МВД России имени В.Я.Кикотя
Аннотация. Проблема коррупции в различных областях деятельности государственных служащих в настоящее время приобретает глобальный характер. Коррупция представляет собой серьезную угрозу политической системе страны, препятствует развитию института демократии и реализации конституционных прав граждан, вследствие чего развивается потеря доверия к власти. Коррупция отрицательно воздействует на экономику страны и финансовую систему, так как ее негативные последствия образуют нарушение рыночной конкуренции, происходит неэффективное использование бюджетных средств и возрастание имущественного неравенства. Рассматривая негативные последствия в социальной сфере, следует отметить, что коррупция способствует росту бедности, укреплению организованной преступности. Это явление сверхдинамичное, обусловленное недостаточным нормативно-правовым регулированием, как показывает практика. В системе государственной службы коррупция обусловлена детально не определенным статусом должностных лиц, она распространена в той деятельности органов государственной власти, где государственные служащие реализуют организационные, исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные, юрисдикционные, а также разрешительные полномочия.
Ключевые слова: коррупция, государственная служба, зарубежный опыт, противодействие коррупции, должностное лицо.
FOREIGN EXPERIENCE OF ADMINISTRATIVE LEGAL COUNTERACTION TO CORRUPTION IN THE PUBLIC SERVICE SYSTEM
Tatyana Alekseevna Lakhtina,
associate Professor of the Department of administrative law Moscow University of the Ministry of internal Affairs of Russia named after V. Y. Kikot,
candidate of legal sciences E-mail: laxtin@yandex.ru Valeria Pavlovna Kutsyk student of the Moscow University Ministry of internal Affairs of Russia named after V. Y. Kikot
Abstract. The problem of corruption in various areas of public service activities is now becoming global. Corruption is a serious threat to the country's political system, hinders the development of the institution of democracy and the implementation of the constitutional rights of citizens, resulting in a loss of confidence in the government. Corruption has a negative impact on the country's economy and financial system, as its negative consequences are a violation of market competition, inefficient use of budget funds and an increase in property inequality. Considering the negative consequences in the social sphere, it should be noted that corruption contributes to the growth of poverty and the strengthening of organized crime. This phenomenon is super-dynamic, due to insufficient legal regulation, as practice shows. In the public service system, corruption is caused by the status of officials that is not defined in detail, and it is common in the activities of public authorities where public servants exercise organizational, Executive, regulatory, Supervisory, jurisdictional, and permissive powers.
Keywords: corruption, public service, foreign experience, anti-corruption, official.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Лахтина Т.А., Куцык В.П. Зарубежный опыт административно-правового противодействия коррупции в системе государственной службы. Криминологический журнал. 2020;(2):67-71.
В административной деятельности государственных служащих коррупция развивается в том числе в результате недостаточной нормативно-правовой базы, так как не совсем возможно полно отрегулировать все источники ее появления. Как в Российской Федерации, так и за рубежом существуют несовершенные законодательные нормы, которые не представляют собой развернутую, всестороннюю регламентацию исполнительно-распорядительной деятельности государственных служащих, предоставляющих различные публичные услуги.
Данные проблемы являются предпосылками к совершенствованию административно-правового механизма противодействия коррупции в системе государственной службы.
Совершенствование административно-правового механизма противодействия коррупции осуществляется за счет модернизации и актуализации правовых норм, регулирующих деятельность государственных служащих. Оптимизация данного механизма осуществляется, в частности, разработкой модели антикоррупционного поведения государственных служащих.
Механизм административно-правового противодействия коррупции ведущих демократических государств нацелен на использование мер правового, экономического, воспитательного характера не только на удерживание, но и на установление основных коррупционных областей рисков и превенцию коррупционных правонарушений. Установлено, что коррупция причиняет материальный, моральный вред не только национальным интересам, но и всему международному сообществу.
Российская Федерация использует общепринятый в мире стандарт противодействия коррупции, однако, в настоящее время этот механизм работает не достаточно слаженно.
А.В. Фадеев утверждает, что «самый низкий уровень коррупции фиксируется в государствах ро-мано-германской и англосаксонской правовых семей, что, по всей вероятности, следует отнести на счет правосознания жителей этих стран» [9]. Правовая семья Дальнего Востока, к которой относится, в частности, Южная Корея, Япония, в области противодействия коррупции придерживается мнения, согласно которому бюрократический аппарат дол-
жен быть отстранен от частного бизнеса, при этом большую роль должен играть общественный контроль. Известно, что Южная Корея за прошедшие 20 лет занимала одну из «лидирующих» позиций коррумпированности. Для борьбы с данным явлением в Южной Корее ввели электронную программу «Open», сущность которой заключается в функционировании работы механизма, который обеспечивает электронную обработку обращений, при которой гражданин автоматически получает свой регистрационный номер и обретаете статус заявителя, после чего способен получать всю интересующую информацию через Интернет, без обращения к государственному служащему, за счет чего потенциально снижается объем «закрытой» информации.
В Сингапуре для государственных служащих был введен антипод принципу «презумпция невиновности» — «презумпция коррумпированности», в соответствии с которым государственный служащий заведомо виновен в правонарушении коррупционной направленности, пока он сам не докажет свою невиновность.
Общее развитие зарубежного законодательства в области административно-правового противодействия коррупции направлено также на повышение престижа государственного служащего путем повышения оплаты труда и расширения льгот, обеспечения высокой социальной оценки применения административно-правовых средств противодействия коррупции, ограничения участия в бизнесе, формирования национальных программ по противодействию данному явлению.
Европейские государства основываются на мерах, разработанных, в частности, Советом Европы. Состоящие в данной организации государства имплементируют данные нормы. В Евросоюзе издаются как общие, так и специальные нормы, касающиеся противодействию коррупции, например, Конвенция о борьбе с коррупцией 1997 г., к которой имеют отношение государственные служащие государств-членов Евросоюза. В 2004 году Совет министров Евросоюза по делам государственной службы и управления санкционировал «Основные положения системы служебной этики государственных служащих», которые являются общим нормативным основанием для создания своих кодексов этики
в сфере государственной и муниципальной службы.
Из европейских государств следует отметить Финляндию, так как она основывается на принципе «прозрачности», который осуществляется за счет открытого доступа к информации, общество имеет право на доступ к государственным документам, а система государственной службы обязуется превентивно оповещать общество. По мнению Семынина А.С.: «Ключом к успешности национальной государственной и муниципальной службы является система открытого доступа к информации»[9]. Но, следует отметить, что в Финляндии отдельного антикоррупционного законодательства нет, что является парадоксальным. Однако, Финляндия занимает 3 место среди наименее коррумпированных стран. Согласно Индексу восприятия коррупции, который составляется международной неправительственной организацией «Ransparency International», первое место занимает Дания, второе-Новая Зеландия, а на третьем- Финляндия.
Эстония занимает место среди первых 30 стран по своим показателям и также является наименее коррумпированной страной. Деятельность государственных и муниципальных служащих регулируется отдельными законодательными актами, например, Закон Эстонской Республики от 25.01.1995 года «О публичной службе», который дополняется Кодексом Этики. Это подход весьма значим для деятельности органов государственной службы, так как при дополнении закона формально определенными этическими норами к государственным служащим предъявляются специальные требования к их поведению.
Однако, нормативно-правовая база Российской Федерации не всегда отдает приоритет международным нормам, обычаям. Это объясняется множеством факторов, затрудняющих перенятие правовых норм из норм международного права.
Например, одним из факторов является расхождение в терминологии международных норм и норм национального законодательства. Так, в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. субъектом совершения коррупционных правонарушений является «государственное должностное лицо» и «публичное должностное лицо».
Однако, в п.1 примечаний к ст. 285 УК РФ существует понятие «должностное лицо», которое является по объему более узким, так как оно не включает в себя государственных служащих, которые не относятся к числу должностных лиц. Таким образом, УК РФ исключает круг субъектов коррупционных правонарушений и преступлений, хотя в соответствии с международно-правовыми нормами они должны быть включены в это понятие.
Также, в международно-правовых нормах и законодательных нормах Российской Федерации существуют различия в дифференциации ответственности. В нормах международного права дифференциация ответственности, как правило, заключается в разделении субъекта совершения правонарушения, в то время, как в законодательстве Российской Федерации дифференциация происходит преимущественно по размеру.
В Российской Федерации за последние годы была проведена масштабная разработка административно-правового механизма противодействия коррупции. Так, Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 г. N° 378 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 — 2020 годы" был утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2018-2020 годы, совершенствуется механизм контроля за расходами и обращения в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы, было осуществлено повышение качества предоставления отдельных государственных услуг, необходимо обратить внимание на появление портала госуслуг.
Таким образом, в настоящее время нет государств, где полностью отсутствовала бы коррупция. В условиях глобализации коррупция не является только национальной проблемой. Важной задачей каждого государства является ее искоренение, которое достигается, в частности, путем совершенствования законодательной базы, создания различных механизмов административно-правового противодействия коррупции. Создание таких административно-правовых механизмов основывается на заимствовании опыта у других государств, так как устранение коррупционных правонарушений и преступлений — общая задача для всего мира, которая
способствует эффективному функционированию государственных систем и институтов, развитию государства, нормализации и оптимизации общественных отношений. По своей сути организация противодействия коррупции путем создания административно-правовых механизмов в зарубежных государствах основывается на дополнительных обязанностях, возлагаемых на государственных служащих, которые заключаются в строгом соблюдении законодательных предписаний, этических норм. Развитие таких механизмов способствует достижению общезначимых целей. Зарубежный опыт, а именно, изучение административно-правовых механизмов противодействия коррупции в Финляндии и Эстонии, которые являются ведущими странами с минимальными показателями проявления коррупции, показал, что для достижения таких целей законодательство должно действовать совместно с формально закрепленными этическими нормами, для конкретизации поведения государственных служащих. Для достижения результата, деятельность государственных служащих должна соответствующе оплачиваться и сопровождаться предоставлением льгот для избегания коррупционных проявлений. Также, как показала практика, административно-правовой механизм противодействия коррупции должен быть «прозрачным», доступ к информации должен быть открыт для граждан. Имеет место быть и оптимизация кадровой работы, которая сопровождается надлежащей процедурой отбора кадров, отбором и их подготовкой к занимаемым публичным должностям. Для достижения эффективности в борьбе с коррупционными явлениями должен быть сужено поле субъективного усмотрения для государственных служащих при принятии решений. На основе изучения зарубежного опыта противодействия коррупции, можно сделать вывод о том, что административно-правовой механизм должен обладать основными принципами, которые повышают эффективность разрешения общезначимых проблем: 1) во-первых, принцип прозрачности и подотчетности; 2) принцип значимости общественного мнения; 3) в приоритете должна быть идея нетерпимости коррупции; 4) гласность средств массовой информации.
Литература
1. Александрова Л. З. Зарубежный опыт противодействия коррупции в органах государственной власти и органах местного самоуправления // Молодой ученый. — 2019. — №31. — С. 81-83. — иИ! https:// moluch.ru/archive/269/61856/ (дата обращения: 15.10.2019).
2. Андреева Л.А. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции в России и мире // Вопросы современной юриспруденции. № 11 (31): сб. ст. по материалам XXXI междунар. науч.-практ. конф. Новосибирск, 2013. С. 27-36.
3. Епифанов А.Е., Симон А.Л. Теоретические основы механизма противодействия коррупции в отечественном праве // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 5. Юриспруденция. 2013. № 4 (21). С. 124.
4. Каламкарян Р.А. Имплементация норм международного права в правовой системе Российской Федерации как административно-правовой процесс правоприменительной практики государства // Международное право и международные организации. 2011. № 3. С. 100-110.
5. Коновалов В.А. Генезис феномена «коррупция» в административно-правовой доктрине Российской Федерации // Вопросы российского и международного права. 2012. № 7-8. С. 42-57.
6. Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовое противодействие коррупции в системе государственной службы и в деятельности сотрудников полиции Российской Федерации и зарубежных государств // Полицейская деятельность. 2011. № 1. С. 10-16.
7. Купцова А.А., Рютов Д.Ю. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Интерактивная наука. 2017. № 12 (22). С. 100 — 102.
8. Остапчук Д.А. Синергетические аспекты обеспечения экономической безопасности государства // Экономика: вчера, сегодня,
завтра. 2012. N°. 5-6. С. 166-173.
9. Семынин А.С. Противодействие политической коррупции политико-правовыми средствами в государствах Евросоюза: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Казань, 2009. С. 12.
10. Фадеев А.В. Антикоррупционное законодательство России и зарубежных стран: криминологическое исследование: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2012. С. 12.
11. Яковлева Т.В. К вопросу соотношения понятий «злоупотребление правом» и «правонарушение» II Вопросы российского и международного права. 2011. Я 3. С. 52—69.
References
1. Aleksandrova L. Z. Zarubezhnyj opyt protivodejstviya korrupcii v organah gosudarstvennoj vlasti i organah mestnogo samoupravleniya II Molodoj uchenyj. — 2019. — Я31. — S. 81-83. — URL https:IImoluch.ruIarchiveI269I61856I (data obrashcheniya: 15.10.2019).
2. Andreeva L.A. Problemy pravovogo regulirovaniya protivodejstviya korrupcii v Rossii i mire II Voprosy sovremennoj yurisprudencii. Я 11 (31): sb. st. po materialam XXXI mezhdunar. nauch.-prakt. konf. Novosibirsk, 2013. S. 27-36.
3. Epifanov A.E., Simon A.L. Teoreticheskie osnovy mekhanizma protivodejstviya korrupcii v otechestvennom prave II Vestnik Volgogradskogo gosudarstvennogo universiteta. Ser. 5. Yurisprudenciya. 2013. Я 4 (21). S. 124.
4. Kalamkaryan R.A. Implementaciya norm
mezhdunarodnogo prava v pravovoj sisteme Rossijskoj Federacii kak administrativno-pravovoj process pravoprimenitel'noj praktiki gosudarstva // Mezhdunarodnoe pravo i mezhdunarodnye organizacii. 2011. № 3. S. 100-110.
5. Konovalov V.A. Genezis fenomena «korrupciya» v administrativno-pravovoj doktrine Rossijskoj Federacii // Voprosy rossijskogo i mezhdunarodnogo prava. 2012. № 7-8. S. 42-57.
6. Kostennikov M.V., Kurakin A.V. Administrativno-pravovoe protivodejstvie korrupcii v sisteme gosudarstvennoj sluzhby i v deyatel'nosti sotrudnikov policii Rossijskoj Federacii i zarubezhnyh gosudarstv // Policejskaya deyatel'nost'. 2011. № 1. S. 10-16.
7. Kupcova A.A., Ryutov D.YU. Zarubezhnyj opyt protivodejstviya korrupcii // Interaktivnaya nauka. 2017. № 12 (22). S. 100 — 102.
8. Ostapchuk D.A. Sinergeticheskie aspekty obespecheniya ekonomicheskoj bezopasnosti gosudarstva // Ekonomika: vchera, segodnya, zavtra. 2012. №. 5-6. S. 166-173.
9. Semynin A.S. Protivodejstvie politicheskoj korrupcii politiko-pravovymi sredstvami v gosudarstvah Evrosoyuza: avtoref. dis. ... kand. yur. nauk. Kazan', 2009. S. 12.
10. Fadeev A.V. Antikorrupcionnoe zakonodatel'stvo Rossii i zarubezhnyh stran: kriminologicheskoe issledovanie: avtoref. dis. ... kand. yur. nauk. M., 2012. S. 12.
11. Yakovleva T.V. K voprosu sootnosheniya ponyatij «zlo-upotreblenie pravom» i «pravonarushenie» // Voprosy rossijskogo i mezhdunarodnogo prava. 2011. № 3. S. 52—69.
