CC BY
1322
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
УДК 332.1(045)
зарубежный и отечественный опыт государственной поддержки развития территорий*
е.л. плисецкий,
доктор педагогических наук, профессор, заведующий кафедрой региональной экономики и экономической географии E-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В условиях федеративного построения государства и значительных пространственных различий в экономике и уровне жизни населения РФ особое значение приобретает региональная политика, направленная на поддержку социально-экономического развития территорий. Но недостаточная эффективность этой поддержки объясняет актуальность изучения зарубежного опыта реализации региональной политики, который может быть использован при решении соответствующих проблем в РФ.
Цель работы - рассмотреть существующие в разных странах подходы к осуществлению региональной политики, связанные в том числе с выбором приоритетов и поддержкой регионального развития с позиций возможного их применения в России.
В основу исследования положены методы сравнительного анализа и систематизации.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что многие подходы и инструменты региональной политики, используемые за рубежом, уже нашли применение в отечественной практике управления региональным развитием. Тем не менее до настоящего времени не удалось решить ряд существенных для экономики РФ проблем:
* Статья подготовлена по результатам НИР, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансовому университету по теме «Направления совершенствования государственной поддержки приоритетных направлений социально-экономического развития регионов России», 2014 г
- не сокращаются накопившиеся за десятилетия территориальные диспропорции национального хозяйства;
- не выработана понятная экономическая политика в отношении удаленных северных и восточных территорий страны, испытывающих острый дефицит трудовых ресурсов;
- не выстроена четкая и взаимоувязанная система стратегического и территориального планирования, которая позволила бы согласовывать интересы государства и регионов, и т.д. В решении всех этих проблем в рамках целенаправленной региональной политики следует шире опираться на зарубежный опыт.
Материал публикации адресован специалистам в области управления развитием территорий, а также может быть использован в учебном процессе при изучении дисциплины «Региональная экономика».
Ключевые слова: территория, регион, государственная региональная политика, приоритеты регионального развития, экономический механизм региональной политики, типология регионов как объектов региональной политики
В последние годы в РФ все больше внимания стало уделяться вопросам совершенствования территориального устройства страны и управления региональным развитием. Речь идет о совершенс-
твовании экономического механизма региональной политики, включая межбюджетные отношения, разработку прогнозов, планов и программ социально-экономического развития регионов (субъектов Российской Федерации) и муниципальных образований, государственно-частное партнерство в сфере инвестиционной деятельности, использование различных инструментов повышения эффективности региональной экономики. В стране принят ряд законов, нацеленных на решение актуальных проблем развития территорий1. Правительством Российской Федерации утверждена государственная программа «Региональная политика и федеративные отношения»2 (далее - Программа), направленная на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни граждан. Программа призвана сформировать условия, позволяющие каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойного уровня жизни населения, комплексного развития и повышения конкурентоспособности региональной экономики.
Вместе с тем сложившаяся практика и используемые методы управления территориями далеко не всегда (и не в полной мере) учитывают значительные различия в природных условиях, в расселении населения, в уровне социально-экономического развития отдельных регионов, не позволяют всесторонне оценить и эффективно реализовать их ресурсный потенциал, обосновать приоритеты регионального развития [1]. Поэтому определенный интерес представляют анализ зарубежного опыта управления территориями и выводы о возможности его использования в отечественной практике, конечно же, с учетом российской специфики.
Зарубежный опыт региональной политики. Региональная политика (государственное регулирование регионального развития) - это деятельность
1 Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (ред. от 04.03.2013); Федеральный закон от 03.12.2011 № 392-Ф3 «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Федеральный закон Российской Федерации от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
2 Об утверждении государственной программы «Региональ-
ная политика и федеративные отношения»: постановление
Правительства РФ от 15.04.2014 № 307.
органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием страны в территориальном (региональном) аспекте. Она нацелена на выстраивание отношений между государством и его составными частями -регионами, а также между регионами.
С помощью региональной политики государство обеспечивает свое участие в регулировании рыночных процессов. Во многих странах с рыночной экономикой накоплен значительный опыт решения региональных проблем с использованием мер различного характера - законодательных, административных, экономических, осуществляемых как на государственном уровне, так и местными органами власти.
Начиная с 1960-1970-х гг. региональная политика в промышленно развитых странах окончательно оформляется как целостная система мер, используемых государством для совершенствования территориальных пропорций и стимулирования развития региональной экономики в условиях функционирования рынка. При этом обоснование приоритетов регионального развития остается важной составной частью принимаемых решений.
Какие же конкретно экономические инструменты используются при осуществлении региональной политики? При всем многообразии их можно условно объединить в три группы:
- планирование и прогнозирование;
- бюджетно-налоговая система;
- различные экономические регуляторы.
Выбор и действие этих инструментов во многом определяются политическим и экономическим укладом различных государств, уровнем развития их экономики, особенностями пространственной организации хозяйства и характером решаемых на региональном уровне социально-экономических проблем. Вместе с тем при всех существующих различиях можно выделить типичные черты в подходах разных стран к регулированию развития территорий, что позволяет использовать зарубежный опыт при разработке стратегии и механизма региональной политики в России.
Франция. Наибольший интерес представляет близкая отечественной практике разработка прогнозов, планов и программ регионального развития, сложившаяся во Франции. В планах и программах, разрабатываемых в этой стране с конца 1940-х гг., выдвигались те или иные приоритетные цели регионального развития:
- обустройство атлантического «фасада» государства;
- возрождение и обновление старых промышленных центров;
- стимулирование развития малых и средних городов;
- улучшение коммунального обслуживания в сельской местности и др.
Однако в отличие от применявшегося в бывшем СССР директивного планирования (обязательного для исполнения), разрабатываемые во Франции пятилетние планы национальной экономики носят индикативный (рекомендательный) характер3. Для планирования национальной экономики в стране образовано 22 экономико-планировочных района, границы которых весьма близки к рубежам исторических провинций. В каждом из них учреждены специальные органы (департаментные и междепар-таментные комитеты), призванные осуществлять подготовку программ регионального развития и контроль за их реализацией4. В свою очередь экономико-планировочные районы объединены в семь крупных экономических районов: Парижский, Северный (Нор-Па-де-Кале), Восточный, Лионский (Центр - Восток), Западный, Юго-Западный и Средиземноморский.
Одной из первых приоритетных региональных проблем, решавшихся при активной поддержке государства, стала децентрализация парижской промышленной агломерации, в которой были сконцентрированы примерно 1/5 экономически активного населения и промышленного потенциала страны, свыше 2/3 научных работников, половина
3 Основной формой регионального планирования в настоящее время служит система пятилетних плановых контрактов «государство - регион». Разработка планового контракта - это условие получения государственной финансовой поддержки при параллельном финансировании со стороны других его участников. Выделяемые средства распределяются примерно в следующей пропорции: государство - 45%, регионы - 42%, департаменты и города - 13%. Определение объектов финансирования происходит по согласованию со всеми участниками контрактов.
4 В июне 2014 г президент Франции Франсуа Олланд представил проект реформирования регионального деления Франции, включающего в себя слияние части регионов и сокращение их общего числа с 22 до 14 (без учета заморских владений). Задачей реформы было названо сокращение расходов и экономия 10 млрд евро в течение 5-10 лет. Предполагается, что закон о реформировании территориального деления страны будет принят до конца 2014 г. Законопроект на начальном этапе не определяет ни названия для объединяемых регионов, ни региональные столицы.
инженерного персонала и т.д. С этой целью использовалась система экономических стимулов, в том числе финансовых (займы, ссуды, льготы при приобретении загородных участков под промышленные предприятия и др.)5.
В настоящее время во Франции имеется Генеральный план территориального устройства на период до 2015 г. Основные государственные средства выделяются на развитие коммуникаций, образования, городского хозяйства, на повышение эффективности занятости населения. Особенностью французской региональной политики является ее ориентация на концепцию полюсов роста, в соответствии с которой правительство Франции сосредоточило усилия на развитии региональных столиц - полюсов (центров) роста6.
Также во Франции накоплен опыт целенаправленного проведения региональной инновационной политики. Ее проводниками выступают создаваемые на местах так называемые «платформы местной инициативы», которые за счет определения специфики региона или местного сообщества выбирают инструменты, позволяющие обеспечить более стабильное развитие территории. Большая автономия при выборе решения достигается благодаря местным фондам займов, разнообразию участников (проектировщиков, инвесторов, экспертов), разделению полномочий финансирующих органов и органов управления, а также самостоятельному определению типов поддерживаемых предприятий и их специализации7.
Для Франции, как и для Европы в целом, характерно межрегиональное и межмуниципальное партнерство в области инновационной политики.
5 Для сравнения: в московской агломерации сегодня сосредоточено свыше 1/10 всех занятых в экономике России, 1/5 основных фондов, создается 1/4 ВРП, реализуется 1/5 оборота розничной торговли и услуг населению. Процесс вывода непрофильных промышленных предприятий из столицы уже начался, многие производства были остановлены в период экономического кризиса 1990-х гг. Однако и в настоящее время проблема чрезмерной концентрации производства, населения и транспорта остается для города чрезвычайно актуальной. По уровню выбросов в атмосферу загрязняющих веществ, главным образом от транспортных средств (свыше 1 млн т ежегодно), Москва занимает одно из первых мест среди субъектов РФ.
6 Андрюшкевич О.А. Индикативное планирование в экономиках разного типа. URL: http://kapital-rus.ru/articles/ article/199716/.
7 Назаров И.О. Особенности региональной политики Франции // ЭГО: Экономика. Государство. Общество. Электронный
журнал. 2012. № 4.
При этом участники территориальных объединений согласовывают свою налоговую и социальную политику по отношению к инвесторам и вместе выбирают приоритетные направления развития инноваций.
Федеративная Республика Германия. Планирование территориального устройства в ФРГ осуществляется на разных уровнях - на федеральном уровне, на уровне земель, правительственных округов, агломераций. Региональное регулирование национальной экономики Германии началось в послевоенный период (конец 1940-х - 1950-е гг.), когда возникла необходимость оказания помощи территориям, наиболее пострадавшим в результате Второй мировой войны (реформы Л. Эрхарда, проводимые, в частности, на американские инвестиции). С этой целью была разработана государственная программа региональной помощи территориям, которая впоследствии была разделена на три самостоятельные программы.
Программа поддержки пограничных с ГДР областей. Эта программа носила скорее политический характер и была направлена на создание новой инфраструктуры за счет федерального бюджета и бюджетов земель.
Программа развития регионов. Данная программа была направлена на поддержку регионов, подлежащих восстановлению или оздоровлению (слаборазвитых ареалов с высоким уровнем безработицы, особенно сезонной).
Программа индустриализации основных центров экономического развития. Эта программа была разработана для регионов, расположенных преимущественно в сельской местности.
В последние годы в ФРГ приоритетное внимание уделяется разработке концепций и программ регионального развития, а также обоснованию мероприятий по стимулированию социально-экономического развития отдельных территорий, в частности, более отсталых в хозяйственном отношении восточных федеральных земель (бывшей ГДР) [7].
Используемая в Германии система экономических стимулов включает разного рода субсидии на капиталовложения, льготные займы, налоговые льготы, особенно для среднего и малого бизнеса и др. Причем на востоке страны эти льготы заметно выше предоставляемых в западных землях8.
8 Подобная практика дифференциации предоставляемых государством различного рода льгот вполне приемлема и в России, прежде всего в отношении регионов с суровыми природными условиями, расположенных на востоке и севере страны.
Италия. Региональная политика Италии во многом определяется сложившимися диспропорциями в социально-экономическом развитии севера и юга страны. На долю Севера приходится 3/5 территории и 2/3 населения государства, здесь сосредоточено 4/5 всего объема промышленного производства и создается 3/4 ВВП. Юг же исторически сохранил черты отсталого, преимущественно аграрного района. Он имеет худшие условия для хозяйственного роста, располагает меньшими финансовыми возможностями. На юг Италии приходится 2/3 всех безработных в стране, он превратился едва ли не в главный в Западной Европе очаг миграции населения9.
В результате основу региональной политики Италии составляют усилия по экономическому подъему южных территорий, включая Сицилию и Сардинию10. Начало региональной политики по отношению к итальянскому Югу было положено в 1950-е гг., когда была разработана Программа развития Юга и создана Касса помощи Югу (основной источник субсидирования намеченных проектов), а также стала применяться система различных льгот для привлечения в этот район государственного и частного капитала. Одновременно там началась аграрная реформа.
На первом этапе реализации программы приоритетное внимание уделялось созданию объектов инфраструктуры - шоссейных дорог, ЛЭП, газопроводов, систем водоснабжения и орошения. На втором этапе осуществлялась индустриализация Юга, создавались новые предприятия, прежде всего металлургической, нефтеперерабатывающей, нефтехимической и химической промышленности.
В 1980-1990-е гг. региональная политика на юге Италии стала приобретать некоторые новые черты. Было прекращено проведение чрезвычайных мер, завершила свою деятельность Касса помощи
9 В России аналогом южных провинций Италии по многим параметрам социально-экономического развития может служить экономическая зона Севера с характерными для нее неблагоприятными климатическими условиями, низким уровнем развития транспортной инфраструктуры, заметно меньшими, чем в Центральной России, инвестиционными ресурсами, что тормозит хозяйственное развитие. Уровень безработицы здесь также выше, чем в среднем по стране, а миграционный отток населения в другие регионы страны самый высокий.
10 Рябова С.Г., Долгова Е.В. Зарубежный опыт формирования и реализации региональной политики // Проблемы и механизмы устойчивого социально-экономического развития территории. Электронный научный журнал. 2012. № 1.
Югу. Наряду со средствами из государственного бюджета стал шире привлекаться частный капитал. Больше внимания стало уделяться развитию малого и среднего бизнеса.
Несмотря на предпринимаемые государством усилия, Юг по-прежнему уступает Северу как по масштабам производства, так и по объему потребления. Вместе с тем благодаря усилиям государства здесь возникла современная фабрично-заводская промышленность, увеличилось значение третичного сектора экономики, снизился удельный вес сельского хозяйства и одновременно выросла роль промышленности, создана разнообразная инфраструктура для рекреационных целей, сократился отток населения.
США. В отличие от европейских стран, где государственное регулирование регионального развития, как правило, распространяется на всю территорию, региональная политика в США носит адресный характер и направлена на решение локальных региональных проблем, зачастую охватывающих территорию несколько штатов11.
Классическим примером государственного регулирования хозяйственного развития проблемного региона стал проект комплексного освоения бассейна р. Теннесси на юго-востоке страны. Здесь в 1933 г. специальным законом была учреждена государственная корпорация Tennesse Valley Authority (Администрация долины Теннесси, далее - корпорация), ставшая самой крупной хозяйственной государственной организацией США.
За время существования корпорации на р. Теннесси и ее притоках было построено три десятка плотин, каскад ГЭС. Сегодня энергосистема корпорации, включающая также созданные в регионе тепловые и атомные электростанции, является крупнейшей в США и занимает 10-е место в мире. Развитие энергетики стимулировало привлечение в регион энергоемких отраслей и высокотехнологичных производств, способствовало ускоренному росту экономики и социальной сферы. Корпорация оказывает всемерное содействие развитию частного бизнеса. Ее влияние распространяется на экономику 12 штатов. В 1990-е гг. доходы корпорации составили несколько миллиардов долларов в год12.
11 Плисецкий Е.Л. Региональная экономика: учеб. пособие. М.: КноРус. 2013. 272 с.
12 Аналогичные проекты использования гидроэнергетического потенциала рек для хозяйственного развития регионов
страны были реализованы в бывшем СССР: сооружение в
Организационно-правовой основой региональной политики в США стал ряд законов, принятых еще в 1960-1970-е гг.:
- закон об общественных работах и экономическом развитии (1965 г.), определивший основные признаки выделения отсталых (слаборазвитых) и депрессивных регионов, а также порядок реализации стимулирующих программ;
- закон о создании Аппалачской региональной комиссии (1965 г.), обеспечивший программно-целевое развитие региона страны площадью более 300 тыс. км2 с населением свыше 20 млн чел., охватывающего территорию 13 штатов (частично совпадающую с ареалом деятельности корпорации);
- закон о межправительственном сотрудничестве (1968 г.), регламентирующий распределение полномочий по региональному регулированию между федеральными органами власти, штатами и органами местного самоуправления и др. В этот период расширилось вмешательство федерального правительства в сферу социально-экономического развития, возросла доля средств федерального бюджета, выделяемых в помощь штатам и местным органам власти. На современном этапе региональная политика в
США характеризуется усилением децентрализации в управлении экономикой и ограничением государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность. Одновременно все более активную роль в решении хозяйственных вопросов играют местные органы власти (округа, муниципалитеты), имеющие для этого реальные финансовые возмож-
ности13.
Канада. Особого внимания заслуживает опыт государственной региональной политики Канады в
1930-е гг. Днепровского каскада ГЭС (6 станций), в 19401960-е гг. - Волжско-Камского каскада (12 станций), в 19501980-е гг. - Ангаро-Енисейского каскада (5 ГЭС) и создание на его основе крупных территориально-промышленных комплексов, включающих энергоемкие производства цветной металлургии, целлюлозно-бумажной, химической промышленности и др.
13 В отличие от США в России финансово-бюджетная система выстроена таким образом, что большая часть собираемых налогов направляется в федеральный бюджет, а затем перераспределяется в регионы (и далее в муниципальные образования). При этом значительная часть субъектов РФ не в состоянии обеспечить за счет собираемых местных налогов сбалансированность своих бюджетов, т.е. соответствие расходных полномочий доходным полномочиям ни на уровне региона, ни на муниципальном уровне.
отношении освоения природных ресурсов Севера и поддержки проживающих здесь коренных народов, учитывая, что 2/3 территории России относится к экономической зоне Севера. Так, в 1960-е гг. в Канаде были приняты и реализованы специальные программы развития северных территорий (программы «Лицом к Северу», «Дорога к ресурсам» и др.). Здесь нашла свое воплощение концепция создания и развития северных городов как центров экономической активности всей прилегающей территории. Вложения федерального правительства в промышленную и социально-бытовую инфраструктуру таких городов иногда составляют до 75% общих вложений в освоение того или иного месторождения.
Экономическая политика, проводимая властями Канады и США в отношении северных территорий, приобрела форму протекционизма: она направлена на всемерную поддержку и повышение конкурентоспособности местных предпринимателей. Государство оказывает прямую финансовую помощь в реализации наиболее капиталоемких проектов на Севере (в дорожном строительстве, сооружении объектов энергетики и других коммуникаций, в создании горнопромышленных предприятий) или осуществляет поддержку предпринимательства косвенным путем, выделяя денежные средства на научно-исследовательские и проектные работы, а также на выполнение социальных, экологических и других программ14.
Несомненный интерес для практики стратегического планирования и прогнозирования размещения производительных сил России в условиях рыночной экономики представляет опыт региональной политики азиатских государств - Японии, Китая и Индии.
Япония. Государственное регулирование регионального развития в Японии непосредственным образом связано с индикативным планированием, в процессе которого большая роль отводится
14 Дальнейшее освоение природных богатств и особенно энергоресурсов Севера и арктического шельфа следует рассматривать как важное стратегическое направление развития российской экономики. Для решения задач социально-экономического развития северных территорий, создания транспортной и иной инфраструктуры, привлечения квалифицированных кадров необходимо сохранить государственный протекционизм предпринимательской деятельности на Севере, совершенствовать систему государственных гарантий и компенсаций с учетом специфики хозяйствования в суровых природно-кли-магических условиях и т.д. [9].
тесному взаимодействию государства и частного бизнеса [10]. Планы социально-экономического развития, регулярно принимавшиеся с 1950-х гг., представляют, по сути, государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные сектора экономики на выполнение общенациональных задач.
С принятием каждого нового плана усиливался его региональный аспект. Так, в Плане размещения промышленности (1961-1970 гг.) предусматривалось ограничение концентрации промышленности в агломерациях Токио-Иокогама, Нагоя-Иоккаити, Осака-Кобе и создание новых промышленных узлов в слаборазвитых регионах Хоккайдо и др. В плане 1967-1971 гг. приоритет был отдан ускоренному развитию инфраструктуры в более отсталых регионах. В последующих планах ставились задачи более рационального размещения производительных сил и населения по территории страны, а также рассредоточения административных функций государственных учреждений и т.д.
Для осуществления региональной политики в Японии используются различные методы: субсидии центрального правительства местным органам власти для строительства объектов производственной и социальной инфраструктуры (чаще всего автодорог и портовых сооружений), государственные займы в целях ускорения строительства важных индустриальных объектов, предоставление налоговых льгот компаниям, создающим производственные мощности в развивающихся регионах и др.
Отличительными чертами региональной политики Японии являются:
- во-первых, ярко выраженное законодательное начало в вопросах регионального развития и размещения производительных сил (ни в одной стране Запада не существует подобного комплекса законов, отражающих практически все стороны регионального планирования);
- во-вторых, отсутствие системы субсидирования частных инвестиций, широко распространенной в странах Западной Европы, США и Канаде;
- в-третьих, первостепенное внимание к вопросам развития инфраструктуры как стратегического направления японской индустриализации, связанного с увеличением экспорта;
- в-четвертых, включение в общегосударственные планы социально-экономического развития страны планов территориального развития,
способствующих регулированию региональных пропорций национальной экономики15. Китай. Для Китая с его огромной, как и у России, территорией и существенными различиями в природных, социально-экономических, этнокультурных и других условиях региональная политика всегда представляла особую ценность. Поэтому в составе Государственного совета (правительства) работают министерства и ведомства, занимающиеся проблемами регионального развития (Государственный плановый комитет, Государственный экономический комитет, Государственный комитет по делам национальностей и др.).
В целях региональной политики используется деление страны на три экономических зоны [4]:
- Восточную (приморскую) зону, наиболее развитую в экономическом и социальном отношении часть страны с крупной тяжелой и легкой промышленностью, интенсивным сельским хозяйством и густой транспортной сетью;
- Центральную зону;
- Западную зону, самую большую по территории, но и самую отсталую по уровню экономического развития, преимущественно аграрную16. Наряду с экономическими зонами в Китае еще
с конца 1950-х гг. стали выделять более дробные экономические регионы (макрорегионы). Всего их насчитывается шесть: Северо-Восточный, Северный, Восточный, Центрально-Южный, Северо-Западный и Юго-Западный17.
15 В России также совершенствуется законодательная база государственного управления региональным развитием. Принят новый Федеральный закон Российской Федерации от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который закладывает правовые основы прогнозирования, планирования, программирования и мониторинга социально-экономического развития страны, ее регионов (субъектов РФ) и муниципальных образований на средне- и долгосрочную перспективу.
16 Экономическое зонирование территории страны было характерно для бывшего СССР, где выделялись три макроэкономические зоны: Западная (европейская часть), Восточная (Сибирь и Дальний Восток) и Юго-Восточная (Казахстан и республики Средней Азии). Кроме того была выделена экономическая зона Севера (с подразделением на подзоны Ближнего и Дальнего Севера). Такое деление использовалось при прогнозировании развития и размещения производительных сил страны для выявления макроэкономических пропорций народного хозяйства. Выделение макроэкономических зон (Западной, Восточной и Севера) сохранилось и в современной России.
17 В Российской Федерации в качестве аналогов следует рассматривать современные федеральные округа.
Основные усилия властей КНР в области региональной политики направлены на разработку и реализацию конкретных региональных планов и программ (обычно в рамках национальных программ развития) в целях:
- обеспечения сбалансированного развития различных регионов страны;
- регулирования рождаемости (в стране разрешено иметь не более одного ребенка);
- более полного использования местных природных ресурсов;
- активизации местной инициативы и т.д. Одна из важных особенностей этой политики заключается в том, что она осуществляется поэтапно. Первый этап региональной политики совпал с экономическими реформами 1980-1990-х гг. На этом этапе приоритет был отдан Восточной экономической зоне. В результате эта территория с ее мощным промышленным и инфраструктурным потенциалом превратилась в своего рода локомотив, вытягивающий всю китайскую экономику на новые рубежи. Вместе с тем обозначился значительный отрыв ее от других зон. Вот почему с конца 1990-х гг. происходит переход ко второму этапу, ориентированному на ускоренное развитие Центральной зоны с использованием административных и экономических мер. В начале XXI в. наступает, видимо, и третий этап - время развития наиболее отстающей Западной зоны.
Неотъемлемой частью региональной политики Китая является создание административно-экономических образований со льготными режимами -специальных или свободных экономических зон (Шэньчжэнь, Чжухай и Шаньтоу в провинции Гуандун, Сямынь в провинции Фуцзянь, Хайнань в одноименной провинции и др.), которые во многом, если не в первую очередь, способствовали подъему Восточной экономической зоны, а в конечном счете -всей китайской экономики. Основная функция свободных экономических зон (СЭЗ) - всемерное привлечение и использование иностранного капитала, получающего в их пределах ряд льгот, прежде всего налоговых. Расположенные в СЭЗ предприятия освобождаются от уплаты таможенной пошлины за импорт производственного оборудования, сырья, запчастей, транспортных средств и т.д. Аналогичным образом освобождаются от уплаты таможенной пошлины производимые предприятиями экспортные товары, кроме тех, экспорт которых ограничен.
Индия. Среди развивающихся стран Индия обладает самым богатым опытом в области планирования и управления хозяйством [6]. Однако в отличие от Китая, где вплоть до 1990-х гг. решающую роль в регулировании экономического развития играл государственный сектор, в Индии наряду с государством в осуществлении региональной политики активно участвовал частный национальный и иностранный капитал.
Для Индии, как и для России, характерна значительная неравномерность социально-экономического развития отдельных территорий. Поэтому приоритетными направлениями региональной политики государства в последние десятилетия стали:
- развитие наиболее отсталых территорий в глубинных частях страны, где преобладает мелкотоварное сельскохозяйственное производство с сохранением пережитков феодализма;
- децентрализация крупнейших промышленно-портовых центров (Мумбаи, Колкаты, Ченнаи), в которых сконцентрировано около 70% промышленности страны;
- размещение промышленных предприятий вне метрополитенских ареалов;
- создание так называемых «коридоров роста» -транспортных магистралей из приморских в центральные регионы, к которым тяготеют многие промышленные новостройки и др. Основное звено в региональном развитии
Индии, которая является федеративным государством, - это штаты, созданные в 1950-е гг. главным образом по национально-этническому принципу (в настоящее время в стране выделяется 28 штатов и 7 союзных территорий).
С одной стороны, штаты обладают большими возможностями для самостоятельного экономического развития. В их компетенцию входят:
- проведение аграрных преобразований;
- использование земельных, водных и лесных ресурсов;
- развитие мелкой и средней промышленности. А с другой стороны, здесь проявляются местнические тенденции в деятельности региональных этнических элит, что в конечном итоге ведет к известной автаркии и наносит ущерб развитию всей страны и ее отдельных частей.
К общим недостаткам региональной политики в развивающихся странах относятся:
- отсутствие всесторонне разработанной стратегии регионального социально-экономического развития;
- низкое качество расчетов и обоснований региональных проектов и программ (слабая связь между отраслевым и региональным подходами и т.д.), дефицит государственных средств на их осуществление;
- отсутствие координации между ведомствами и организациями, отвечающими за региональную политику, а также между центральными и местными органами власти;
- слабо обученные кадры, сохранение пережитков патриархально-родового строя;
- слабая изученность национальной территории, неточность региональной статистики и т.п. Как уже отмечалось, экономический механизм региональной политики включает наряду с планированием и разработкой целевых программ регионального развития такие инструменты, как бюджетно-налоговая система и различные экономические регуляторы.
Использование бюджетно-налоговой системы в качестве экономического инструмента региональной политики предусматривает:
- финансирование из средств государственного бюджета различных региональных программ (целевые трансферты);
- перераспределение бюджетных средств между регионами;
- установление налоговых льгот для отдельных регионов и видов предпринимательской деятельности, а иногда и полное освобождение от них на определенный период и др.
В США, например, федеральные трансферты обеспечивают до 90% стоимости строительства автомобильных дорог, связывающих отдельные штаты. На еще слабо освоенных северных территориях Канады владельцы новых (в частности, горнодобывающих) предприятий целиком освобождаются от подоходного налога в течение первых трех лет и пользуются льготным налогообложением на имущество. В Китае при создании свободных экономических зон льготное налогообложение, освобождение от уплаты таможенных пошлин и другие льготы используются для привлечения иностранных инвестиций. В Германии и во Франции получила распространение практика перераспределения бюджетных средств от регионов с более высоким уровнем доходов (регионов-доноров) к более бедным (дотационным) территориям и т.д.
К другим экономическим регуляторам регионального развития, широко применяемым за рубежом, можно отнести:
- льготное кредитование и субсидирование фирм, создающих свои предприятия в проблемных регионах;
- предоставление безвозвратных ссуд на капитальное строительство или расширение действующих предприятий;
- финансовое покрытие расходов, связанных с подготовкой квалифицированных кадров;
- тарифное регулирование (снижение тарифов на транспорт, электроэнергию и т.п.);
- установление «северных надбавок» к заработной плате (например, на севере Канады) и др.
[5].
Помимо рыночных регуляторов государство использует и административные меры, например, запреты на размещение экологически вредных производств в городах и агломерациях с высокой концентрацией промышленности и населения.
Таким образом, анализ существующих в разных странах подходов к проведению региональной политики, позволяет сделать ряд выводов.
В условиях рыночной экономики государство продолжает активно участвовать в регулировании рыночных отношений, влиять на развитие частного бизнеса в регионах, содействовать решению территориальных социально-экономических проблем. Для этого оно использует экономические методы и меры административного воздействия.
При индикативном планировании и разработке целевых программ, как правило, определяются:
- приоритетные направления, связанные с изменением отраслевой и территориальной структуры хозяйства;
- региональные проблемы, требующие концентрации совместных усилий государства и региональных органов власти для их успешного решения, включая организационные вопросы и финансирование.
Для финансирования инвестиционных проектов в рамках реализации приоритетных направлений регионального развития наряду с выделением государственных средств широко привлекается частный капитал. Следовательно, одним из важных инструментов региональной политики выступает государственно-частное партнерство.
Многие из обозначенных подходов и инструментов региональной политики, используемые за рубежом, уже нашли применение в отечественной практике управления региональным развитием [3, 8]. Тем не менее до настоящего времени не удалось
решить ряд существенных для экономики России проблем, которые заключаются:
- в сокращении накопившихся за десятилетия территориальных диспропорций национального хозяйства;
- в выработке понятной экономической политики в отношении удаленных северных и восточных территорий страны, испытывающих острый дефицит трудовых ресурсов;
- в разработке четкой и взаимоувязанной системы стратегического и территориального планирования, которая позволила бы согласовывать интересы государства и регионов (соответствующий Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» № 172-ФЗ принят только 28.06.2014) и т.д.
Для решения всех этих проблем в рамках целенаправленной региональной политики следует шире опираться на зарубежный опыт.
Отечественная практика поддержки регионального развития. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года18 (далее - Концепция) подчеркивается, что государственная региональная политика должна быть направлена на обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ, сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни. При этом под сбалансированным территориальным развитием понимается создание условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и повышения конкурентоспособности экономики.
Наряду с государственной региональной политикой, осуществляемой на федеральном уровне, субъекты РФ разрабатывают и реализуют свою территориальную политику, направленную на мобилизацию внутренних ресурсов, повышение конкурентоспособности их экономики и обеспечение необходимых условий жизни населения. Цель такой политики - найти компромисс между интересами региона и функционирующих в нем муниципальных образований.
18 Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации
от 17.11.2008 № 1662-р.
Различия между региональной политикой государства и территориальной политикой субъектов РФ заключаются прежде всего в масштабах решаемых проблем и источниках финансирования. Следует, однако, отметить, что до сих пор отсутствует четкое распределение полномочий и функций по разработке и реализации государственной региональной политики между органами управления на федеральном и региональном уровнях. Действующее законодательство в сфере регионального развития регламентирует лишь отдельные стороны региональной политики, не раскрывая ее сути и порядка реализации19. До сих пор не принят федеральный закон о региональной политике в Российской Федерации, а действующий Указ Президента РФ от 03.06.1996 №184-ФЗ «Об общих принципах региональной политики в Российской Федерации» потерял актуальность и не решает в полной мере вопросов ее формирования и реализации.
Существующие методы и инструменты государственной поддержки развития территорий не дают ожидаемых результатов из-за того, что они применяются несистемно, без должного научного обоснования. Поддержка одних субъектов РФ осуществляется без учета интересов других регионов, что усугубляет территориальную дифференциацию их социально-экономического развития.
Решение сложных и разнообразных региональных проблем должно опираться на научное обоснование перспектив и приоритетов развития субъектов РФ, которое предполагает комплексный анализ их социально-экономического положения (региональную диагностику), выделение на этой основе различных типов территорий и прогнозирование (с учетом выделенных приоритетов) их дальнейшего развития [2]. Это позволяет при формировании региональной политики использовать для каждого из выявленных типов конкретный набор экономических регуляторов, учитывающих специфику предпосылок и условий их развития, а также характер экономических процессов на соответствующих территориях.
К критериям, которые могут быть положены в основу подобной классификации регионов, относятся:
- достигнутый уровень социально-экономического развития (он отражается в обобщающем показателе ВРП на душу населения);
19Доктрина регионального развития Российской Федерации: макет-проект: монография. М.: Научный эксперт. 2009. 256 с.
- особенности географического положения и природных условий;
- ресурсные предпосылки (включающие оценку природно-ресурсного, трудового потенциала, накопленных основных фондов);
- обеспеченность социальной и рыночной инфраструктурой;
- состояние окружающей среды и др.
Можно выделить по крайней мере пять групп регионов, которые целесообразно рассматривать в качестве особых объектов региональной поли-тики20.
Первая группа - благоприятные регионы. К
этой группе относятся территории, располагающие благоприятными природно-географическими и экономическими предпосылками для превращения в зоны ускоренного развития экономики постиндустриального типа, выполняющие в том числе функции активного включения России в мировой рынок (крупнейшие городские агломерации, особые экономические зоны, технополисы и т.п.). Примерами таких регионов и центров являются Москва и Московская область, Санкт-Петербург, Ленинградская, Нижегородская, Самарская области, Республика Татарстан, Пермский край, Свердловская, Омская, Новосибирская области и некоторые другие.
В отношении этих регионов государственная поддержка должна быть нацелена прежде всего на активизацию научно-образовательной и предпринимательской деятельности. Их следует рассматривать как «полюса роста» российской экономики, способные стать лидерами происходящих в ней структурных преобразований и инновационного развития. Привлекаемые в эти регионы инвестиции должны направляться преимущественно в научно-техническую и образовательную инфраструктуру и наукоемкие отрасли.
Вторая группа - опорные регионы. Данная группа включает так называемые «опорные регионы», к которым относятся старопромышленные и сырьевые районы страны. Старопромышленные районы характеризуются исторически сложившимся индустриальным развитием с преобладанием отраслей тяжелой промышленности, а сырьевые районы специализируются на добыче и первичной переработке природного сырья и имеют ярко выра-
20 Данная типология близка к классификации регионов, используемой Минрегионом России. См.: Типология социально-экономического развития субъектов РФ. URL: http://www. minregion.ru.
женную экспортную ориентацию. К их числу относятся: Республика Коми, Ярославская, Ростовская, Липецкая, Челябинская, Кемеровская, Иркутская, Сахалинская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Красноярский край, Республика Саха (Якутия) и др.
Старопромышленные регионы переживают в настоящий момент структурный кризис, причинами которого являются устаревшие технологии, низкая рыночная конкурентоспособность многих предприятий, дефицит квалифицированных кадров, дефицит средств на обновление производства и т.п. Это в свою очередь негативно сказывается на состоянии социальной сферы и уровне жизни населения.
Государственная региональная политика в опорных регионах должна всемерно содействовать модернизации производства, повышению его эффективности и конкурентоспособности, привлечению капитала в производственную сферу, прежде всего в отрасли обрабатывающей промышленности с высокими и ресурсосберегающими технологиями. Важной задачей также является экологическое оздоровление крупных промышленных центров и районов с высокой концентрацией вредных производств.
Третья группа - депрессивные регионы. Эту группу, в настоящее время самую многочисленную, представляют депрессивные регионы, в которых наблюдается глубокий экономический спад в профилирующих отраслях в течение последних 15-20 лет. Они заметно отстают по уровню социально-экономического развития от среднероссийских показателей и пока еще не в полной мере используют свои внутренние ресурсы (природные, трудовые, материальные) для преодоления такого отставания. Как правило, это регионы с отсталой материальной базой, слабо диверсифицированной экономикой, дефицитом трудовых ресурсов, высокой безработицей и низким уровнем жизни населения. К ним, в частности, относятся республики Северного Кавказа, республики Марий-Эл, Мордовия, Чувашия, Калмыкия, Алтай, Тыва, Бурятия, Псковская, Брянская, Тверская, Ивановская, Тамбовская, Ульяновская, Курганская, Магаданская области, Забайкальский и Камчатский края и др.
Региональная политика в отношении депрессивных территорий должна предусматривать комплекс мер государственной поддержки, в том числе финансовой, направленных на структурные преобразования в экономике, создание новых рабочих мест, опережающее развитие производственной
и социальной инфраструктур, стимулирование активности среднего и малого предпринимательства. Одновременно необходимо повысить заинтересованность местных органов власти в более полном и эффективном использовании собственного экономического потенциала, улучшении инвестиционного климата, росте частных инвестиций.
Четвертая группа - новые территории. В эту группу входят территории нового (преимущественно очагового) хозяйственного освоения, обладающие огромным природно-ресурсным потенциалом и расположенные главным образом на севере и востоке страны. Эти регионы находятся на значительном удалении от промышленных центров переработки сырья, характеризуются низкой плотностью населения и экстремальными природно-климатическими условиями, что ведет к существенному увеличению затрат на производство конечной продукции, капитальное строительство, перевозку грузов, социально-бытовое обслуживание. Развитие таких территорий особо нуждается во всесторонней государственной поддержке (о чем свидетельствует и зарубежный опыт Канады и США). Важнейшей формой ее реализации служат федеральные целевые программы.
Выделяют также особые регионы, для которых характерны сложная политическая ситуация, острые социально-экономические и экологические проблемы, разрушительные последствия техногенных катастроф и т.п. В отношении этих территорий требуются разработка и принятие специальных мер регулирования регионального развития, которые могут сочетать финансово-экономические инструменты с действиями административного характера.
Таким образом, анализ зарубежного и отечественного опыта осуществления государственной региональной политики показывает, что уже на этапе разработки документов стратегического планирования важно определить приоритеты социально-экономического развития отдельных территорий с учетом специфики природных условий, сложившейся демографической ситуации и накопленного экономического потенциала. Исходя из этого, должны предлагаться наиболее эффективные меры и механизмы государственной поддержки регионального развития.
Список литературы
1. Еремеева Л.Н., Плисецкий Е.Л. Региональная политика в современной России: особенности
формирования и реализации // Экономика. Налоги. Право. 2013. № 6. С. 4-11.
2. Иванова Н.В. Методика оценки пространственной дифференциации экономики регионов России // Экономика. Налоги. Право. 2013. № 6. С. 63-70.
3. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: Либроком. 2012. 368 с.
4. Максаковский В.П. Географическая картина мира. Кн. II: Региональная характеристика мира. М.: Дрофа. 2008. 480 с.
5. Мусаев Р.А., Решиев С.С. Характерные особенности региональной политики в развитых странах // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. № 48. С. 50-59.
6. Проблемы государственной политики регионального развития России: материалы Всероссийской научной конференции. Москва, 4 апреля 2008 г. М.: Научный эксперт. 2008. С. 818-830.
7. Региональная политика стран ЕС: монография. М.: ИМЭМО РАН. 2009. 230 с.
8. Региональное развитие и региональная политика России в переходный период: монография. М.: МГТУ им. Н.Э. Баумана. 2011. 317 с.
9. Селин В.С., Башмакова Е.П. Значение северных и арктических регионов в новых геоэкономических условиях развития России // Регион: экономика и социология. 2010. № 3. С. 23-39.
10. Тимонина И.П. Япония: региональная экономика и политика. М.: Институт Востоковедения РАН. 2002. 384 с.
Regional economics: theory and practice Region development strategy
ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)
FOREIGN AND DOMESTIC EXPERIENCE OF STATE SUPPORT OF DEVELOPMENT OF TERRITORIES
Evgenii L. PLISETSKII
Abstract
Importance In a federal State-building and significant spatial differences in the economy and the living standards of the population of Russia, the regional policy aimed at supporting socio-economic development of the territories is very important. But the lack of effectiveness of this support explains the relevance of studying international experience of regional policy, which can be used in addressing the relevant problems in Russia. Objectives The aim of this study is to examine the approaches existing in different countries to the implementation of regional policy, including the choice of priorities and support to regional development from the perspective of a possible application in Russia. Methods The study is based on the methods of a comparative analysis and systematization. Results The analysis suggests that many of the approaches and instruments of regional policy, used abroad, have found application in the management of regional development in Russia. However, to date, there is no solution to a number of significant problems of the Russian economy: no reduction of the accumulated
territorial imbalances of the national economy over decades; no clear economic policies with respect to remote northern and eastern areas of the country experiencing an acute shortage of manpower; no clear and consistent policy and spatial planning system that would reconcile the interests of the State and regions, etc. In addressing all these issues in the framework of targeted regional policy should increasingly rely on foreign experience.
Application The material of the article is addressed to professionals in the field of development management of territories and can also be used in the learning process when examining the subject of "Regional Economy".
Keywords: territory, region, State regional policy, priorities, regional development, economic mechanism, regional policy, typology, objects
References
1. Eremeeva L.N., Plisetskii E.L. Regional'naya politika v sovremennoi Rossii: osobennosti formirov-aniya i realizatsii [A regional policy in modern Russia:
the features of formation and realization]. Ekonomika. Nalogi. Pravo - Economy. Taxes. Law, 2013, no. 6, pp. 4-11.
2. Ivanova N.V. Metodika otsenki prostranstvennoi differentsiatsii ekonomiki regionov Rossii [A technique to assess the spatial differentiation of the economy of regions of Russia]. Ekonomika. Nalogi. Pravo - Economy. Taxes. Law, 2013, no. 6, pp. 63-70.
3. Leksin V.N., Shvetsov A.N. Gosudarstvo i re-giony. Teoriya i praktika gosudarstvennogo regulirov-aniya territorial'nogo razvitiya [The State and regions. Theory and practice of State regulation of the territorial development]. Moscow, Librokom Publ., 2012, 368 p.
4. Musaev R.A., Reshiev S.S. Kharakternye oso-bennosti regional'noi politiki v razvitykh stranakh [The characteristics of regional policy in the developed countries]. Natsional 'nye interesy: prioritety i bezopasnost' -National interests: priorities and security, 2011, no. 48, pp. 50-59.
5. Maksakovskii V.P. Geograficheskaya kartina mira. Kn. II: Regional'naya kharakteristika mira [A geographical picture of the world. Book 2: Regional characteristic of the world]. Moscow, Drofa Publ., 2008, 480 p.
6. [Problems of State policy of the regional development of Russia]. Problemy gosudarstvennoi politiki regional'nogo razvitiya Rossii: materialy Vserossiiskoi nauchnoi konferentsii, Moskva, 4 aprelya 2008 g [Proc. all-Russian Sci. Conf., Moscow, April 4, 2008]. Moscow, Nauchnyi ekspert Publ., 2008, pp. 818-830.
7. Regional'nayapolitika stran ES: monografiya [Regional policy of EU countries: a monograph].
Moscow, Institute ofWorld Economy and International Relations of RAS Publ., 2009, 230 p.
8. Regional'noe razvitie i regional'naya politika Rossii v perekhodnyi period: monografiya [Regional development and regional policy of Russia in the transition period: a monograph]. Moscow, Bauman Moscow State Technical University Publ., 2011, 317 p.
9. Selin V.S., Bashmakova E.P. Znachenie sev-ernykh i arkticheskikh regionov v novykh geoekonom-icheskikh usloviyakh razvitiya Rossii [The value of the northern and Arctic regions in new geo-economics conditions of the development of Russia]. Region: ekonomika i sotsiologiya - Region: economy and sociology, 2010, no. 3, pp. 23-39.
10. Timonina I.P. Yaponiya: regional'naya ekonomika ipolitika [Japan: the regional economy and policy]. Moscow, Institute of Oriental Studies of RAS Publ., 2002, 384 p.
Evgenii L. PLISETSKII
Financial University under Government of Russian Federation, Moscow, Russian Federation [email protected]
Acknowledgments
The article was prepared using the results of the research work carried out at the expense of the State budget within the framework of the State job to the Financial University for 2014 on "Directions of improvement of the State support of the priorities of socio-economic development of the regions of Russia".
