CC BY
52
ЧТ
ОБСУЖДАЕМ ЗАКОНОПРОЕКТ
ТЕМА НОМЕРА
Зарубежный и отечественный опыт акцизной политики
в алкогольном секторе экономики
О.Д.Парагульгов, В.А.Цыганков, О.Мизюк
Некоммерческая организация «Национальный союз участников алкогольного рынка» (НО «СУАР»)
Оптимизация налогообложения, в особенности регулирование ставок акциза и их соотношений для различных групп подакцизной продукции в секторе алкогольных напитков, — актуальная проблема всех стран, где их производство и потребление традиционно являются экономической и социально-культурной составляющей. Ознакомление с практикой налогообложения в различных странах (сотрудниками НО «СУАР» ведется постоянный мониторинг зарубежных средств информации по алкогольной тематике) подтверждает, что акцизная политика — многоплановый по своим последствиям и взаимосвязям процесс и что адекватной она может быть только при комплексном подходе.
Акцизная политика затрагивает прежде всего различные стороны экономики (целесообразность для бюджета, производителя, потребителя) и существенно влияет на структуру производства и потребления различных видов алкогольной продукции, социальную ситуацию и здравоохранительные проблемы. При этом она зависит от национальных особенностей работы в данной сфере, обеспеченности национального рынка сырьем и готовой продукцией, таможенной политики, классификации и группирования продукции в акцизных целях, акцизной политики стран-соседей, правил ВТО и целого ряда международных соглашений.
Наиболее упрощенным и все еще практикуемым подходом во многих странах является использование системы налогообложения в алкогольном секторе в качестве средства латания дыр в бюджете или инструмента борьбы со злоупотреблением алкоголем. В различных регионах мира практика неоднократно показывала, что политика, направленная на снижение душевого потребления путем высокого налогообложения, не действует на злоупотребляющих и провоцирует нелегальное производство и оборот с большими, порой катастрофическими, социальными и финансовыми потерями. Примеров экономи-
чески необоснованного повышения акциза, в итоге убыточного для бюджета, достаточно.
Экономическая целесообразность пополнения бюджета за счет повышения акциза должна подтверждаться соответствующим анализом и расчетами, без которых внесение изменений может приводить к таким косвенным последствиям, как подрыв экономики целой отрасли малого бизнеса, например гостинично-туристического.
Так, в США губернатор штата Мичиган выступил с предложением повысить наценки на спиртные напитки с 65 до 75 %. В связи с этим 14 июня 2004 г. губернатору штата от имени гостиничного бизнеса было направлено письмо, в котором были показаны последствия этой меры: 1700 работников мичиганской гостинич-но-туристической сети, где продажи алкогольных напитков составляют 25 % от общих продаж, потеряют свои рабочие места и в поисках новых вакансий будут усугублять проблемы, связанные с государственными ресурсами, а государство потеряет 10 млн долл. налоговых поступлений от гостиничного бизнеса.
В качестве примера экономического анализа можно привести расчет влияния повышения или снижения акциза на 1 % на все виды алкогольных напитков, сделанный г-ном R.Gidenhag, главным экономистом Шведского НИИ торговли, и представленный на конференции «Европейская конфедерация производителей спиртных напитков» (CEPS) 11 марта 2003 г.
Влияние повышения налогов на уровень учтенного и неучтенного потребления
Если цена повышается на 1 %, то: снижается учтенное потребление крепких спиртных
напитков на 0,3 - 1,0 %
вина на 0,7 - 1,6 %
пива на 0,23 - 1,7 %
неучтенное потребление всех видов алкогольных напитков повышается на 0,25 - 0,5 %
При повышении налогов на учтенные алко-
гольные напитки и соответственно цен
учтенное потребление падает
потребление в нелегальном секторе растет
индивидуальный провоз
из других стран растет
результат нулевой
Если за счет снижения налога на учтенное
потребление цена уменьшается на 1 %, то:
учтенное потребление растет на 0,96 %
индивидуальный провоз
уменьшается на 1,9 %
нелегальное потребление
уменьшается на 0,5 %
Показательно, что этот анализ был сделан специалистом из Швеции, являющейся, наряду с Финляндией и Норвегией, страной традиционно высокого налогообложения. Эти европейские страны, в силу географических и климатических условий наиболее близкие России по стереотипу потребления алкогольных напитков, всегда отличал приоритет здравоохранительных и социальных задач. На протяжении почти всего ХХ столетия производство, оборот и потребление в них жестко регулировались в рамках государственных монополий, заложенных как основа охраны здоровья населения и уменьшения отрицательных последствий злоупотребления. В Финляндии, например, вся законодательная система, начиная фактически с сухого закона (1919-1932 гг.) и далее на протяжении действия Закона об алкогольных напитках (1932-1968 гг.), в рамках которого производство, торговля, ценообразование, экспорт и импорт находились в ведении государственной монополии, вплоть до ее отмены (за исключением розницы) в 1994 г., нацелена на ограничение потребления, предупреждение злоупотребления, воспитание средиземноморского стереотипа потребления. Эта стержневая задача в законодательстве Финляндии была проработана достаточно детально: система мер ограничения и контроля индивидуального потребления (лимит на единовременную продажу в одни руки, возрастные ограничения, продажа по сертификату, выдаваемому госмонополией, покупка только в определенном монопольном магазине и т.д.), пятилетнее планирование, ограничение инвестиций в производство, обеспечение прозрачности данных о доходах от производства и дистрибуции различных участников алкогольного рынка, обязанность каждого предприятия согласовывать свои действия по распоряжению продукцией с А1 ко — государ-
ственным предприятием, возглавляющим монополию, назначение руководства предприятий с санкции Министерства здравоохранения и социальных дел, которому А1ко подчинялось. Расходы по контролю и надзору за соблюдением предписаний госмонополии покрывались за счет ежегодного налога с участников алкогольного рынка, размер которого зависел от типа алкогольной продукции и прогрессивно изменялся в соответствии с объемами ее производства и единовременного хранения (складирования).
На протяжении последнего десятилетия эти страны служат примером того, насколько алкогольная политика, включая акцизную, внутри страны обусловливается меняющимися международными реалиями.
Так, вступление Швеции и Финляндии в Евросоюз сделало монополии несовместимыми с принципами единого экономического пространства ЕС, и в 1994 г. эти страны были вынуждены пойти на частичную отмену своих монополий — на производство и оптовую торговлю. Прогнозируется, что в течение примерно 10 лет прекратит свое существование сохраняющаяся государственная монополия на розничную продажу алкогольной продукции в Швеции (5у$1етЬо1аде1), Норвегии ^¡птопоро1еО и Финляндии (А1ко).
На скандинавском рынке акциз колеблется от 1.06 евро в Дании до 5.01 евро в Норвегии за 1 л вина крепостью 12 об. %. Поэтому потребители пересекают границу для покупки вина или покупают поддельные вина, чтобы не платить высокие налоги. Вступление в ЕС стран Балтии ускоряет отмирание монополий. Возросшая конкуренция со стороны балтийских соседей, особенно для монополии Финляндии, делает монополию на розничную продажу неэффективной с точки зрения стратегической задачи обеспечения контроля над потреблением, так как в создавшихся условиях контроль затруднен, а монополия становится экономически невыгодной. Правительство Финляндии в настоящее время ежедневно теряет 800 000 евро налоговых поступлений от продажи алкогольных напитков из-за снижения с 1 марта с.г. акцизов на одну треть — меры, принятой правительством в преддверии вступления 1 мая 2004 г. стран Балтии в ЕС. За прошедшие после присоединения четыре месяца поступления в бюджет сократились на 12 % по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Прави-
тельство Финляндии стояло перед трудным выбором: необходимо было рассчитать, будут ли убытки меньше при снижении акциза (которые рассчитывали частично компенсировать увеличением продаж) в условиях открытого доступа дешевого алкоголя из Эстонии после 1 мая 2004 г. По неблагоприятному для Правительства Финляндии стечению обстоятельств вступление Эстонии в ЕС совпало с истечением срока исключительного права Финляндии ограничивать индивидуальный провоз из других стран для своих граждан. Поэтому, если раньше финнам разрешалось провозить для личного потребления не более 1 л спиртных напитков, 2 л вина и 16 л пива, то сейчас эта квота отменена. При ценах на алкогольные напитки в Эстонии, составляющих 30 % финских, финны часто сочетают проведение уикенда в Таллинне с закупкой спиртного. В результате 20 % алкогольных напитков, потребленных финнами в прошлом году, были куплены в Эстонии, и считается, что эта цифра в этом году была бы гораздо больше, если бы не было снижения акциза. Однако из-за доступности дешевого алкоголя резко возросли издержки злоупотреблений (травмы, нарушения общественного порядка, преступность), что поставило под сомнение целесообразность снижения акциза.
В сложившихся международных условиях приходится идти на снижение ставок акциза даже этим странам-цитаделям монополий и высоких ставок акциза. В Швеции также приняты меры по выравниванию налоговых систем с ЕС, которые вступили в силу в мае с.г. В Норвегии за последние два года на 21 % снижен акциз на крепкие спиртные напитки, в Дании в октябре 2003 г. — на 45 %.
Если оставшаяся монополия будет размываться в Финляндии, вслед за ней то же самое произойдет в Швеции и Норвегии, хотя процесс и не будет быстрым. Принимая во внимание доходы государства от монопольной розничной продажи, можно предположить, что свои позиции монополии легко не сдадут. Правящие политические партии Норвегии и Швеции выступают за сохранение монополии, а опрос общественного мнения в Норвегии показал, что 53 % опрошенных — за сохранение продаж вина, спиртных напитков и крепкого пива в ведении V¡nmonopolet. Имеют место опасения, что приватизация приведет к сокращению ассортимента, обеспечиваемого в настоящее время монополией, многие поставщики могут пострадать из-за
ужесточения конкуренции. Даже частные розничные торговцы, которые, казалось бы, должны быть заинтересованы в отмене монополии, боятся ответственности за продажу алкоголя, чреватую отрицательными последствиями злоупотреблений. Приоритет задач здравоохранения стал такой неотъемлемой частью менталитета, что представители розницы готовы заниматься дистрибуцией только вина и пива, но не крепких спиртных напитков, чтобы не быть обвиненными в несостоятельности контролировать распространение алкоголизма.
На европейском континенте с проблемами, близкими к скандинавским, сталкивается Великобритания, где также более высокие ставки акциза по сравнению с остальными странами-членами Европейского Союза. Экономический анализ планируемых правительством мер по изменению ставок акциза в Великобритании взял на себя бизнес, действующий через различные ассоциации участников алкогольного рынка. Так, Ассоциация производителей вин и крепких спиртных напитков Великобритании и Северной Ирландии (ШБА) отслеживает, как изменились поступления в бюджет и реализация в секторе напитков, акцизы на которые остались в истекшем году на прежнем уровне, и в категории напитков, где акцизы были повышены. В декабре каждого года Ассоциация представляет в правительство предложения по бюджету на предстоящий год с приложением экономического анализа акцизной политики истекшего года и обоснованием своих предложений на предстоящий срок.
Например, увеличение акциза на тихие вина в 2003 г. в соответствии с инфляцией резко снизило их легальные продажи и увеличило объем незаконной пограничной торговли (преимущественно с Францией, где акциз практически нулевой). Только существенное снижение акциза на тихие вина может компенсировать ущерб, наносимый доходам государства и производителей возросшим объемом нелегальной торговли.
Ассоциацией обосновано, что извлечение доходов из какого-либо сектора алкогольных напитков за счет повышения акциза имеет свой экономический рассчитываемый порог, выше которого оно убыточно для бюджета и разрушительно для отрасли. К такому «потолку» приблизились акцизы на крепкие спиртные напитки — возможности пополнения за счет них бюджета исчерпаны. В общем объеме потребляемых алкогольных напитков они со-
Ч|ОБСУЖДАЕМ ЗАКОНОПРОЕКТ
ТЕМА НОМЕРА
ставляют 20 % и дают 28 % акцизных поступлений, тогда как сидр составляет 6 % и дает 2 % акцизов, вина — 21 и 27 % и пиво — 51 и 43 % соответственно. Дальнейшее повышение ставок акциза нанесет серьезный урон отрасли.
Действующая в настоящее время налоговая политика Европейского Союза в отношении этилового спирта и алкогольных напитков, закрепленная в директивах 92/83/ЕЕС и 92/84/ЕЕС, представляет интерес в плане опыта согласования единых рамочных правил Союза с национальными различиями стран-участниц в условиях общего экономического пространства и отмены фискальных границ. Законодательному оформлению и введению настоящей системы предшествовали согласования, проводившиеся на протяжении 8 лет. Система совершенствуется на основе анализа результатов анкетированных опросов стран-участниц и регулярного рассмотрения в соответствующих органах Союза ее адекватности в меняющихся условиях.
При установлении минимальных ставок акциза надо было учитывать сложность и политическую деликатность многих аспектов этой сферы, включая как глобальные задачи ЕС, так и национальные особенности. Поэтому в размерах минимальных ставок акциза на разные категории продукции заложен своего рода политический компромисс.
Минимальные ставки на пиво были установлены на относительно низком уровне ввиду конкуренции между пивом и вином, на которое ставка нулевая. Ставки на крепкие спиртные напитки и в большей степени на промежуточные продукты, которые содержат спирт, полученный перегонкой, были установлены на гораздо более высоком уровне за градус, что можно было бы понимать как отсутствие или незначительную конкуренцию между этими
Категория продукта
(см. Директиву 92/83/ЕЕС) Минимальная ставка акциза
согласно Директиве
Вина и продукты, полученные
спиртовым брожением, кроме пива 0 евро за 1 гл продукта
Пиво 0,748 евро за градус Плато в 1 гл
или 1,87 евро за 1 гл абсолютного спирта
Промежуточные продукты
(крепленые вина, ликерные вина) 45 евро за 1 гл продукта Этиловый спирт и крепкие
спиртные напитки 550 евро за 1 гл абсолютного спирта
Примечание. Страны-члены, применяющие ставки акцизов не выше 1000 евро, могут не снижать свои национальные ставки; страны, применяющие ставки выше 1000 евро, могут не уменьшать их ниже этого порога.
напитками, с одной стороны, и пивом с вином, с другой.
Директива 92/84/ЕЕС не предписывает странам-участницам устанавливать свои национальные ставки за градус спирта в различных категориях продукции на сопоставимом уровне. Страны-участницы имеют право свободно устанавливать ставки акцизов, которые должны быть не ниже минимальных ставок, принятых для всех стран ЕС.
Однако они должны соблюдать договоренности в рамках ЕС, согласно которым налогообложение внутри страны не должно быть дискриминационным по отношению к продукции других стран-членов или обеспечивать косвенную защиту национальных продуктов. Поэтому там, где страна-участница не может считаться производителем вина, а является преимущественно производителем и потребителем пива, она не может облагать налогом вино таким образом, чтобы создать более благоприятные условия для пива, его ближайшего конкурента. Следовательно, все страны-члены, не производящие вина, вынуждены устанавливать налоги на вино и пиво на сопоставимом уровне, исходя из содержания спирта и, таким образом, ограничены в известной мере в свободе устанавливать ставки акциза.
В данной ситуации имеет место зависимость акциза от структуры производства и потребления. В свою очередь структура производства и потребления, с одной стороны, складывается традиционно, а с другой - ее можно сдвигать в пользу той или иной категории напитка в результате изменения акциза. Производители крепких спиртных напитков считают действующую систему минимальных ставок акциза несправедливой по отношению к крепким напиткам (так как все спиртные напитки в какой-то мере конкурируют между собой) и выступают за снижение минимальных ставок на крепкие напитки. С их точки зрения, акциз может влиять на маркетинговый сегмент различных категорий алкогольных напитков из-за конкуренции цен.
Введение акциза на вина продолжает оставаться противоречивым и политически болезненным вопросом. Некоторые из стран ЕС, не производящих винодельческую продукцию, готовы к любым изменениям минимальных акцизных ставок на любые категории алкогольных напитков, при условии введения позитивного минимального акциза на вино.
Страны - производители вин продолжают оставаться в оппозиции к
введению акциза на вино. Их аргументация следующая: нулевая ставка служит вспомогательной мерой обеспечения сбалансированного единого ви-ноградо-винодельческого рынка, одной из задач политики ЕС в этом секторе; снижение потребления, которое может вызвать введение налога, нарушит этот баланс. Для компенсации снижения потребления потребуются дополнительные меры вмешательства, в частности, в форме дорогостоящих (оплачиваемых из бюджета ЕС) дистилляций избытка вин на спирт; в большинстве стран с производителей вина никогда не взимался акциз, оно является составной частью их культуры; страны-участницы, где на вина нулевой акциз, обеспечивают 85 % потребления вина в ЕС, и возможные проблемы рынка связаны только с 15 %; введение акциза на вина нисколько не повлияет на решение проблем рынка внутри Сообщества, вызываемых большими расхождениями в уровнях налога между странами-участницами; введение акциза повлечет увеличение административного бремени сотен тысяч мелких производителей в диспропорциональном соотношении к доходам, предусматриваемым этой мерой.
Контраргументы — привилегией нулевого акциза пользуются высококачественные и импортируемые вина, рынок которых расширяется, и у них нет проблем с маркетингом. Более того, фундаментальные структурные проблемы являются следствием изменения стереотипов потребления в винодельческих странах: душевое потребление вина в Испании, Франции, Италии и Португалии заметно снижается, хотя и остается относительно высоким по сравнению со странами, не производящими вина. Это снижение частично компенсируется увеличением его потребления в странах с высокими ставками акциза на вино с традиционно преобладающим потреблением пива. В настоящее время вопрос остается открытым.
Также остается нерешенным вопрос о внесении поправок в минимальные ставки на уровне инфляции в рамках ЕС. Согласно данным Евростата по темпам изменения гармонизированного индекса цен на потребительские товары, с 1 января 1993 г. по 31 декабря 2002 г. темп инфляции в целом по Евросоюзу составил 24,04%. Пересмотр минимальных ставок в соответствии с уровнем инфляции потребовал бы увеличения ставок акциза на пиво в семи странах, на промежуточные продукты — в семи и на крепкие — в трех.
Большинство стран выступает за повышение минимальных ставок на уровне инфляции, но некоторые ставят условием введение ставки на вино, чтобы не увеличивать разрыв между винами и другими алкогольными напитками, хотя пересмотр минимальных ставок только восстановит ситуацию на 1 января 1993 г. Итак, увеличение ставок акциза с учетом инфляции не дает, по определению, увеличения их реальной стоимости. С другой стороны, отказ от поддержания минимальных ставок на уровне инфляции приведет к съеданию их реальной стоимости. Поэтому выравнивание ставок служит условием поддержания уровня ставок, согласованному в 1992 г. в качестве минимального требования для обеспечения функционирования внутреннего рынка без фискальных границ (на табачные изделия и минеральное топливо ставки были выравнены).
Если изменить действующий минимальный уровень акцизов так сложно, то возникает другой важный вопрос: оправдывает ли себя действующая система мониторинга подакцизных товаров (передвижение в режиме отсроченного платежа между лицензированными акцизными складами, гарантии, сопроводительные документы и пр.) таких как пиво и вино, если абсолютный уровень акциза на них ниже НДС, установленного по крайней мере в 10 из 15, а сейчас в 20 из 25 стран-участниц?
Сложившееся в рамках ЕС большое разнообразие ставок акцизов, отражающее особенности национальной политики стран-участниц, породило определенные проблемы. Активизировались легальные покупки с целью индивидуального провоза через границу, увеличились сделки с фальсификатом, что прежде всего отразилось на странах с высокими акцизными ставками, исказило конкурентную обстановку, привело к отклонениям в торговле. Разница в ставках акциза и отмена границ повлияли на контрафактную деятельность. Это привело к созданию в 1997 г. Высшей группы по фальсификатам в области подакцизных товаров, состоящей из представителей стран-членов и Комиссии ЕС. Группе было поручено выявить характер и масштабы контрафакта, изъяны в системе регулирования и контроля и рекомендовать решения и/или усовершенствования. Согласно заключениям Группы, потери в собираемости алкогольных акцизов стран Европейского Союза в 1996 г. составили 1,5 млрд евро, т. е. около 8 % всех акцизных поступлений
от алкогольных напитков. Для сравнения — в табачном секторе потери в этом же году составили 3,3 млрд евро, или 7,5 % всех поступлений табачных акцизов.
Алкогольный контрафакт концентрируется внутри некоторых стран Сообщества. Это — крупномасштабные операции, нацеленные на страны-участницы с высокими ставками акцизов. Могут быстро делаться громадные деньги благодаря очень высокому налоговому бремени относительно стоимости товаров и в некоторых случаях существенной разницы в ставках акциза и НДС между странами.
Проводились специальные исследования, результаты которых отражены в докладе рабочей группы по изучению нарушений в этой сфере. В полученных ответах на анкеты было выявлено: Ирландия, Великобритания, Франция отмечают увеличение случаев обмана за счет изменения ранее заявленного направления движения товара в режиме с отсроченной уплатой акциза в страны с относительно высокими ставками налога; Финляндия констатирует увеличение контрабанды из третьих стран; Швеция — увеличение перегонки в домашних условиях и рост объемов конфискации алкогольных напитков, ввезенных в страну нелегально из других стран-участниц; страны-члены с относительно низкими ставками (такие как Португалия) сообщают об увеличении случаев ухода от уплаты акцизов; участились сигналы от отдельных компаний алкогольного сектора о перемещениях продукции, когда компаниям вменяется уплата акциза за товары, еще не прибывшие в место назначения.
Такое положение дел не позволяет ни торгующей, ни покупающей стороне полноценно пользоваться преимуществами внутреннего рынка.
В ряде стран сайты Интернета создаются специально для выигрыша на разнице в ставках акциза между странами. Продукты посылаются по почте клиентам в других странах-членах и контролировать такие сделки трудно в условиях свободного движения товаров. В соответствии с принципами внутреннего рынка частные лица имеют право покупать товары с оплатой акциза в странах-членах Союза по своему выбору и перевозить их в другую страну-участницу без повторной уплаты акциза, при условии, что товар предназначается для личного и семейного потребления (см. ст. 8 Директивы 92/12/ЕЕС). Для проверки, действительно ли товар предназначается для личных нужд, установлен ряд критери-
ев (ст.9 Директивы 92/12/ЕЕС), один из которых количественный.
Масштабы таких закупок имеют тенденцию к росту, начиная с 1992 г., особенно в странах с более высокими акцизами. Использование права провоза товаров с оплатой акциза без дополнительной его оплаты у себя в стране вполне легитимно и в духе фундаментального права на свободу граждан Союза на внутреннем рынке. Проверка, является ли провоз коммерческим или для личных нужд, требует физического контроля путешественников. То, как этот контроль пассажиров ведется, вызывает их недовольство и воспринимается как посягательство на право свободного передвижения в пределах внутреннего рынка. Отсюда многочисленные жалобы в Комиссию ЕС на страны, где контроль проводится.
В докладе рабочей группы отмечается, что помимо крупномасштабных нарушений, осуществляемых организованными преступными группировками, большой процент составляют менее значительные отклонения от действующих правил, обусловливаемые разницей в ставках акциза.
Страны-участницы с относительно низкими ставками акциза на алкогольную продукцию, как правило, не слишком озабочены этой проблемой и не имеют точных данных о масштабах таких закупок. Страны с высокими ставками акциза, напротив, ведут мониторинг и отслеживают потери. В Великобритании, например, составляется ежегодный свод данных о пассажирах и их грузах в разных портах и аэропортах страны, на основании которого подсчитываются убытки от неполного поступления в бюджет (акциза и НДС) из-за провоза через Ла-Манш напитков всех типов с оплаченными акцизами и НДС. За 1992 по 1999 гг. они увеличились с 70 до 285 млн фунтов стерлингов.
Итак, очевидно, что отмена фискальных границ в 1993 г. и сохраняющаяся разница в уровнях ставок акциза на алкогольные напитки, хотя и выгодная иногда для потребителя, породили проблемы функционирования внутреннего рынка. Как индивидуальные операторы рынка, так и организации, представляющие производителей, постоянно жалуются на искажение условий конкуренции и нарушения правил торговли из-за этих различий. Большинство стран-участниц единодушны в том, что ставки надо выравнивать, но за счет подтягивания к высоким или снижения до более низких — тема, по которой не могут пока
Ч|ОБСУЖДАЕМ ЗАКОНОПРОЕКТ
ТЕМА НОМЕРА
прийти к согласию (хотя Дания и Финляндия уже произвели снижение).
Директивой Совета ЕС 92/84/ЕЕС были установлены перспективные ставки, предложенные в качестве эталонных, к которым страны ЕС должны стремиться приблизить свои национальные ставки.
Комиссия ЕС сочла целесообразным рассмотреть вопросы, касающиеся классификации алкогольных продуктов в каждой из категорий, определенных в Директиве 92/83/ЕЕС, в частности: различные подходы в странах-участницах к налогам на тихие и игристые вина; классификация продуктов в акцизных целях; адаптация кодов таможенной номенклатуры, используемых для определения категорий продуктов.
В настоящее время Директивами 92/83/ЕЕС и 92/84/ЕЕС странам-участницам предоставляется свобода устанавливать ставки налога на тихие и игристые вина.
Различия в налогах на тихие и игристые вина объясняются исторически сложившимся отнесением последних к категории продуктов «люкс», однако это становится все менее оправданным, так как оба напитка все чаще потребляются по одним и тем же случаям.
Определенные трудности имеют место при классификации алкогольных напитков в акцизных целях. Это трудности двоякого рода: правильность установления размера акцизной ставки в зависимости от спиртуозности в качестве основного (единственного) критерия дифференциации; сложность установления взаимосвязи между классификацией алкогольной продукции в акцизных целях и кодами таможенной номенклатуры внешнеэкономической деятельности (коды ТН ВЭД).
При определении различных категорий алкогольных напитков Директива 92/83/ЕЕС постоянно ссылается на коды действующей таможенной номенклатуры. В случае изменений классификации операторы рынка вынуж-
дены использовать другие коды таможенной номенклатуры для тех же продуктов при движении товаров между странами-членами ЕС и между ЕС и третьими странами.
Классификация алкогольных напитков по категориям, предусмотренная Директивой 92/83/ЕЕС, предполагает соответствие этих категорий кодам ТН ВЭД. Поэтому вопрос таможенной классификации продукта предваряет решение его акцизной нагрузки.
Как представители торговли, так и административных органов обращают внимание и жалуются в соответствующие службы Комиссии на расхождения в классификациях и, как следствие, различное налогообложение одного и того же продукта в различных странах-участницах.
Большинство проблем связано с различием между продуктами таможенной классификации 2206 (включая другие сброженные напитки) и 2208 (включая спиртные напитки). В соответствии с Гармонизированной системой пояснительных примечаний к разделу 2206 разрешается добавлять спирт, полученный в результате перегонки, к «другим сброженным напиткам» без уточнения нормы такого добавления. Страны-участницы трактуют это очень по-разному, и один и тот же продукт может быть отнесен к «другим сброженным напиткам» или «промежуточным напиткам» одними странами-участницами, тогда как другие относят его к «крепким спиртным».
В рамках действующего законодательства ЕС (Директива 92/83/ЕЕС), предусматривающего ссылку на коды таможенной номенклатуры как на основу классификации алкогольных напитков, решение проблемы расхождений в классификации можно найти в более унифицированной трактовке таможенных правил классификации этих продуктов в таможенной номенклатуре.
Для решения своих таможенных целей операторы рынка могут получать у таможенных властей Binding Tariff Information (BTI) информацию, касающуюся классификации продуктов, импортируемых или экспортируемых из третьих стран. Однако обращаться к этой базе данных можно по отдельным конкретным случаям и получать некоторое руководство для торговли и властей, но она не дает общих правил классификации продуктов.
Для разработки более четких общих правил классификации в таможенной номенклатуре была создана рабочая группа из представителей таможенных органов и служб Комиссии ЕС ряда
стран-членов. Прежде всего, будет сделана попытка четче разграничить продукты по кодам 2206 и 2208. Это не может дать скоро желаемых результатов. Поправки в таможенной номенклатуре не будут иметь последствий для акцизных задач из-за ст. 26 Директивы 92/83/ЕЕС. Кроме того, классификация таможенной номенклатуры не имеет и не должна принимать в расчет последствия ее изменений для классификации в акцизных целях.
Комиссия ЕС считает, что более радикальное решение вопроса — сделать классификацию алкогольных напитков для акцизных целей менее зависимой от классификации таможенной номенклатуры.
В качестве примера возможных подходов заслуживает внимания степень дифференциации акцизных ставок, действующая в Японии. Согласно Liquor Tax Law, в группе крепких спиртных напитков, например, установлено 16 акцизных ставок соответственно для 16 категорий продукции.
Логика такого подхода следующая: спиртуозность не может быть единственным (главным) критерием при дифференциации ставок акциза для крепких спиртных напитков, так как должны учитываться три объективных показателя: стоимость сырья для производства напитка, спиртуозность, стоимость последистилляционных технологических обработок.
Действительно, некоторые разновидности японского спиртного напитка shochu имеют невысокую спиртуозность, производятся из дешевого сырья и, как правило, выпускаются без дополнительных обработок после дистилляции. Спиртные напитки spirits производятся из дешевого сырья, имеют высокую спиртуозность и более высокую стоимость последистилляцион-ных операций. Виски и бренди готовятся из дорогого сырья, имеют высокую спиртуозность и дорогостоящую последистилляционную доработку (выдержку в деревянных емкостях). Представляется нелогичным облагать одним и тем же акцизом все эти три основные категории напитков, если они имеют одинаковую спиртуозность.
При установлении категорий в Японии исходили также из того, что категоризация должна быть логичной, понятной потребителю и отвечать основным требованиям: горизонтальное равенство и нейтральность; предупреждение протекционистских последствий; простота.
Принцип «нейтральности» в классификации «по-японски» реализуется за счет установления приблизительно
Спирт этиловый и крепкие
спиртные напитки 1398,1 евро за 1 гл
абсолютного алкоголя
Тихие вина 18,7 евро за 1 гл продукта
Игристые вина 33 евро за 1 гл продукта
Пиво 1,496 евро за градус Плато
в 1 гл готового продукта
Промежуточные
продукты 93,5 евро за 1 гл продукта
одинакового соотношения акциз/розничная цена для различных категорий продукции. Проанализировав 20 самых продаваемых брэндов одного объема и крепости, установили, что акцизная нагрузка у них очень разная, а соотношение акциз/розничная цена почти одинаковое — 20 %, т. е. покупатель в стоимости продукта оплачивает 20%-ный налог. Если для этих категорий установить акциз по содержанию спирта, то получится совсем другая картина.
Соотношение акциз/розничная цена — более совершенный критерий для оценки влияния акцизов на конкурентные условия между продуктами и на нейтральность. Для стабильного и здорового состояния экономики чрезвычайно важно, чтобы система налогообложения не отражалась на потребительских ориентациях (принцип нейтральности) и бизнесе. Акцизный налог тогда коммерчески нейтрален, когда он уравнивает соотношение акциз/розничная цена.
Кроме того, категоризация «по-японски» увязывается с социально установленными рамками; учитывает уровень потребления напитка; согласуется с целями проводимой непротекционистской политики.
В Российской Федерации ставки акциза на 2005 г. установлены Федеральным законом от 28 июля 2004 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации». Ставка акциза на водочную продукцию увеличена со 135 до 146 руб. (8,1 %), на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта до 9 % — с 70 до 76 руб. (8,6 %), свыше 9 и до 25 % — со 100 до 108 руб. (8 %), на крепленые вина — с 52 до 95 руб. (82,7 %). Следует отметить, что НО «СУАР» предлагал Правительству и Государственной Думе не увеличивать ставки акциза на водку, а на остальные спиртные напитки и крепленые вина индексировать на уровне ожидаемой инфляции.
На вина шампанские и игристые ставка сохранена на уровне 2003 и 2004 гг. — 10 руб. 50 коп. В эту группу в целях борьбы с фальсификациями включены вина газированные и шипучие. Не повышен также акциз на так называемую группу вин натуральных (некрепленых). Эти решения в основном соответствуют позиции, которую НО «СУАР» предлагал и отстаивал.
Комитет также принял поправки, выводящие из акцизных складов вина натуральные, шампанские и игристые. Эта мера была предложена НО «СУАР» в 2003 г., была многократно
обсуждена и поддержана участниками алкогольного рынка на различных совещаниях (как отечественными производителями, так и импортерами) с участием ответственных представителей законодательной и исполнительной власти.
Вместе с тем Комитет по бюджету и налогам ко второму чтению проекта указанного федерального закона предлагал установить акциз на вина натуральные в размере 1 руб. за 1 л, против правительственного варианта — 2 руб. 40 коп. НО «СУАР» предлагало сохранить его в размере 2 руб. 20 коп.
Решение Комитета по акцизу на натуральные вина в размере 1 руб. не нашло поддержки Правительства, которое на пленарном заседании Государственной Думы представлял заместитель министра финансов Российской Федерации С.Д.Шаталов.
Правительственная позиция мотивировалась тем, что в структуре потребления импортные вина составляют около 50 %, из остального количества вина примерно одна треть производится из отечественных виноматериа-лов, а две трети — из импортных, в основном молдавских. Соответственно, снижение акциза на натуральные вина создаст дополнительные стимулы для импорта натуральных вин, и прежде всего виноматериалов, что не будет способствовать развитию отечественного виноделия. В первую очередь это коснется импорта из Молдовы, где нет таможенных пошлин и других регуляторов, с помощью которых можно было бы влиять на объем импорта.
Рассмотрим эту позицию. Отечественного сырья для производства даже в перспективе российским производителям хватит только примерно на 20%. Остальное — импорт. Снижение акциза на натуральные вина повысит прибыли импортеров, подстегнет рост импорта и даст импортерам возможность снижать цены. В той же степени это коснется и отечественных вин и будет стимулировать производство вин натуральных российскими производителями как из отечественных, так и из импортных виноматериалов, которые, кстати, акцизами не облагаются. В конечном счете это будет стимулировать снижение цен на вина натуральные, росту их производства и соответствующему изменению в лучшую сторону соотношения вина, пива и другой алкогольной продукции в структуре потребления.
Однако с учетом того, что сегодня установлена специфическая ставка акциза на натуральные вина и доля ак-
циза в дешевой продукции более весома, чем в дорогой, снижение акциза на них в еще большей мере подстегнет импорт фальсификатов под видом натуральных вин. Поэтому снижение акциза на натуральные вина необходимо предварить принятием эффективных мер по борьбе с их фальсификацией. С этой точки зрения опасения С.Д.Шаталова вполне, на наш взгляд, оправданны.
Акцизный налог относится к группе косвенных налогов. При этом ставка акциза экономически не связана ни со стоимостью или потребительскими свойствами продукции, включая ее качество, ни с эффективностью производства подакцизной продукции. Ее величина, составляющая, в частности, основную долю — около 50 % - в оптовой отпускной цене ликероводочной продукции, оказывает решающее влияние на цену продукции, рентабельность производства и уровень легальности алкогольного рынка. Это влияние усиливается тем, что акциз, наряду с оптовой ценой предприятия, включается в налогооблагаемую базу при начислении налога на добавленную стоимость. При этом повышение ставки акциза автоматически ведет к увеличению НДС, даже при неизменной ставке НДС.
Так, например, ставка акциза на водочную продукцию за семь лет с 1997 г. в нашей стране повышена почти в 3 раза. Между тем в XIX в. при введении акцизной системы в России за 20 лет они были повышены всего лишь в 2 раза. Видимо, потому, что тогда лучше, чем сейчас, понимали, что, как сказано в Налоговом кодексе РФ, «налоги и сборы должны иметь экономическое обоснование и не могут быть произвольными».
Акцизная политика, проводимая в алкогольной отрасли за последние годы, перестала отвечать этим требованиям Налогового кодекса Российской Федерации. Наоборот, она укрепляет экономические основы нелегального производства и оборота алкогольной продукции в стране, сохраняющихся последние 5 лет на уровне 3540 %. Вот почему сегодня необходимо, как предлагало НО «СУАР», установить мораторий на повышение ставок акциза на водку.
Акцизная политика — весомая составляющая часть мер государственного регулирования алкогольного рынка и должна рассматриваться в контексте с концепцией государственного регулирования и саморегулирования со стороны участников алкогольного рынка.
