CC BY
1388
Зарубежный опыт
Удк 336.717
зарубежная практика налогообложения природных ресурсов
е. с. сафина,
ассистент кафедры финансов Е-mail: [email protected] Казанский государственный финансово-экономический институт
В статье исследован зарубежный опыт в области налогообложения природных ресурсов, в основу которого положена система налоговых и неналоговых платежей, ориентированных на изъятие ренты у пользователя природных ресурсов. Обосновывается необходимость реформирования сложившейся в настоящее время в России системы платежей за пользование природными ресурсами и разработки научно обоснованной методики определения рентной составляющей в доходахприродопользователей, подлежащей изъятию в бюджет государства.
Ключевые слова: рента, сверхприбыль, природные ресурсы, налог, арендная плата, зарубежный опыт, лицензирование, аукционная система, роялти, бонусы.
Каждая страна имеет свой набор природных ресурсов, подлежащих налогообложению. К ним могут относиться земля, вода, полезные ископаемые, объекты животного и растительного мира, включая лесные ресурсы. Это связано с различиями в экономико-географическом положении стран. Многие природные ископаемые являются исчерпаемыми и невозобновляемыми. Государство в лице его полномочных органов заинтересовано в том, чтобы природные ресурсы использовались не хищнически, а более равномерно и планомерно. В этих условиях их налогообложение должно способствовать регулированию рационального использования природных ресурсов, сокращению вредного воздействия на окружающую среду и проведению природоохранных мероприятий.
Как утверждает российский экономист С. Ю. Глазьев, экономическая наука и практика
большинства стран с развитой добывающей промышленностью и богатыми природными ресурсами доказали, что темпы экономического роста выше в тех странах, где за счет доходов от использования природных ресурсов устанавливаются низкие налоги на труд, на производство, освобождаются от налогов расходы предприятий на инвестиции. Поскольку природная рента определяется уникальными свойствами полезных ископаемых и не зависит от факторов производства, она должна принадлежать собственнику. А собственником сверхприбыли, источником которой служит природная рента, должно быть государство, как это установлено законодательством, регулирующим недропользование [1].
В зарубежных странах доходы от эксплуатации природных ресурсов, как правило, изымаются через систему платежей, ориентированных на изъятие ренты у пользователя природных ресурсов. Необходимость выполнения функции изъятия природной ренты требует создания специального налогового режима для добывающих отраслей. По мнению А. А. Минца, в большинстве стран используется несколько механизмов изъятия природной ренты, так как использование только одного вида налога или платежа не обеспечивает оптимального изъятия сверхприбыли (рис. 1).
К представленным в обобщенном виде на рис. 1 налоговым инструментам изъятия природной ренты можно отнести:
— налоги на прибыль, связанные с прогрессивным налогообложением прибыли нефтедобывающих компаний;
финансы и кредит
71
Инструменты изъятия природной ренты
г i г i т 1 г
Налоги на прибыль Налоги на доход (роялти) или добычу, акцизы Бонусы и плата за пользование месторо ждением (рента) Специальные инструменты, способствующие большему изъятию ренты
Рис. 1. Налоговые инструменты изъятия природной ренты в зарубежных странах
— налоги на доход (роялти) или добычу, зависящие от выручки и объемов реализации;
— акцизы, бонусы, представляющие собой платежи за получение и реализацию права на использование природных ресурсов;
— плата за пользование месторождением (рента), индивидуально устанавливаемая при выдаче лицензии.
К специальным инструментам, способствующим большему изъятию ренты, относятся индикаторы, применяемые для корректировки налоговых ставок, регулирования себестоимости и возмещения затрат, а также соглашения о разделе продукции [10].
Как правило, в добывающих странах налог на прибыль позволяет сохранить определенный уровень рентабельности и создает дополнительные стимулы для поддержания и развития добывающей отрасли. Однако налог на прибыль предполагает высокие требования к администрированию, тогда как роялти и акцизы, наоборот, просты в администрировании. Налоги на доход (роялти) или добычу, акцизы предусматривают относительно «раннее» получение дохода государством, но имеют свои недостатки (слабый учет прибыльности компании и пр.), а также предполагают снижение доли налога при росте прибыли компании. Бонусы и плата за
пользование месторождением (рента) близки к рыночной цене, однако не зависят от фактической прибыльности месторождения или объемов добычи. Специальные инструменты предполагают получение государством полной стоимости определенной части полезных ископаемых, увеличение доли изымаемой ренты при росте ее объема. Но как недостаток можно выделить то, что стоимость получаемых полезных ископаемых зависит от цен на них [7].
Как в зарубежных странах, так и в России налогообложение природных ресурсов представляет собой систему взимания платежей, облагающую деятельность хозяйствующих субъектов, непосредственно связанную с извлечением и использованием этих ресурсов. Рентные платежи являются основой формирования государственных доходов Норвегии, Венесуэлы, арабских стран, бюджетов ряда штатов и территорий США, Канады. До 95 % сверхприбыли при добыче нефти изымается в Англии, до 90 % — в арабских странах и в Норвегии. В структуре ресурсных платежей России налог на добычу полезных ископаемых имеет наибольший удельный вес — он составляет 56,7 %. В то время как земельный налог — 8,7 %, а доля остальных платежей за природные ресурсы незначительна. Очевидно, что в условиях нашей страны объективной необходимостью является совершенствование рентных платежей в сфере пользования природными ресурсами [4].
Интересную группировку платежей за пользование природными ресурсами, исчисляемых и уплачиваемых в зарубежных странах, предложили Б. Д. Клюкин и В. Г. Князев (рис. 2).
Следует отметить, что Б. Д. Клюкин выделяет налог на собственность. Обычно такая собственность представлена в виде месторождения полезного ископаемого и горного имущества в стоимостном выражении, определяемом в ценах, установленных в соответствии с законодательством или рыночными ценами ^
Рис. 2. Основные виды платежей за природные ресурсы в зарубежных странах по классификации Б. Д. Клюкина и В. Г. Князева
valorem tax). В его схеме есть и налог на единицу добытого полезного ископаемого (production tax), и подоходный налог (income tax), уплачиваемый в тех случаях, когда недропользователь получает прибыль и оказывает влияние на стоимость добываемого полезного ископаемого [5]. А экономист В. Г. Князев рассматривает платежи, предназначенные для перераспределения (изъятия) ренты и направленные на поддержание существующей системы управления природопользованием [6].
Во многих зарубежных государствах применяются комбинации различных налоговых платежей. Такая комбинация практически всегда индивидуальна для каждого государства и имеет свои положительные и отрицательные черты, связанные с конкретными налогами. Однако в любом случае система налогообложения, которая состоит из ряда платежей, направлена на достижение главной цели — пополнение бюджета государства. В таблице представлены налоговые платежи, которые применяются при налогообложении природных ресурсов в разных государствах.
Обобщая материал, представленный в таблице, можно отметить, что при налогообложении природных ресурсов применяются не только чисто ресурсные налоговые платежи, но и общие налоги, используемые во всех отраслях экономики (налог на прибыль, налог на добавленную стоимость). У каждой страны имеется своя специфика налогообложения природных ресурсов. Например, во
Франции и Германии системы налогообложения разведочной и добычной деятельности включают по три налога. По отзывам специалистов, французская система налогообложения в области недропользования считается одной из наиболее эффективных в мире. Она включает:
— налог на прибыль;
— налог на минеральные ресурсы, представляющий собой прогрессивный налог на годовой оборот компании, взимаемый центральным правительством;
— налог на добычную деятельность в пользу местных органов власти.
Следует отметить, что в последние годы в Великобритании, Дании, Норвегии, Нидерландах, как и в Германии, введены специальные налоги на добычу углеводородов. В США в области недропользования действуют три основных налога: налог на недвижимость (горные предприятия, оцениваемые по рыночной стоимости), налог на добытую продукцию и подоходный налог Платежи недропользователей в форме арендной платы включают как арендную плату за землю, так и плату за аренду участка недр. Платежом, зависящим от объемов извлекаемых предприятием полезных ископаемых (или их стоимости), является роялти. Роялти выплачивается независимо от прибыльности компаний, с самого начала производства, поэтому легко контролируется. Величина роялти в большинстве стран мира находится в пределах от 12,5 до 20 % стоимости добытой нефти [12].
Платежи за пользование природными ресурсами в ряде зарубежных стран
Наименование Франция Германия США Норвегия Латвия Украина
Налог на добычу полезных ископаемых - - - - + -
Налог на минеральные ресурсы + - - - - -
Налог на добычную деятельность + - - - - -
Налог на рудное поле - + - - - -
Налог на горные разработки - + - - - -
Плата за пользование недрами для добычи - + - - - -
углеводородов
Налог на недвижимость (горные предприятия, - - + - - -
оцениваемые по рыночной стоимости)
Налог на добытую продукцию - - + - - -
Подоходный налог - - + - - -
Арендная плата за недропользование - - + - - -
Роялти - - + - - -
Аукционное лицензирование - - - + - -
Сбор за геологоразведывательные работы - - - - - +
Сбор за специальное использование - - - - - +
природных ресурсов
Рентные платежи - - - - - +
Налог на землю за недропользование - - - - - +
Специальный отраслевой налог на прибыль - - - + - -
Налог на прибыль + - - - - -
Примечание: знак + означает, что подобный платеж применяется при налогообложении природных ресурсов в данном государстве
По мнению А. А. Дынкина, самая простая система налогообложения в области природных ресурсов применяется в странах Ближнего Востока. Там государственные компании, которые находятся в собственности либо монархии, либо диктаторов, либо демократических режимов, идут по пути увеличения активов этих собственников и отчислений на покрытие текущих нужд населения (образование, здравоохранение, опреснение воды, инфраструктура). Несмотря на то, что в Кувейте и особенно в Саудовской Аравии оптимальная цена нефтедобычи, там есть несжимаемые расходы на опреснение воды, которые связаны с тем демографическим бумом, который происходит в этих государствах, где 40 % населения — младше 20 лет. Ни одна из стран — членов ОПЕК не смогла использовать природную ренту для диверсификации своей экономики. Исключение составляет Бахрейн, который превратился в финансовый центр региона. Доходы этого княжества от финансовых операций уже превышают доходы от экспорта нефти [3].
Специфическое налогообложение существует в Канаде и Соединенных Штатах Америки, где собственниками недр являются и государство, и частные компании, но их использование регулируется государством. Там созданы стратегические резервы в Мексиканском заливе и на Аляске. Можно говорить о том, что США законсервировали определенную часть природной ренты, а та часть, которая используется, передана под контроль штатов. Налогообложение там весьма простое: это роялти и стандартный налог на прибыль корпорации. Особенностью американского налогообложения является исключительно жесткое экологическое законодательство, которое привело к тому, что рентные платежи не играют существенной роли в федеральном бюджете, а нефтяные компании придерживаются тех же правил поведения, что и другие фирмы других отраслей. Альтернативная стои-
Рис. 3. Объем государственного изъятия доходов от добычи нефти в зарубежных странах и России, %
мость капитала регулируется фондовым рынком, т. е., если нет одобрения фондовой биржи, то нефтяная компания вряд ли будет осуществлять инвестиции [9]. В некоторых государствах система налогообложения природных ресурсов связана с аукционным лицензированием. Государство получает свое долю на этапе продажи на аукционе того или иного нефтеносного участка. Такая система применяется в Малайзии, Нигерии и Дании.
На взгляд автора, наиболее оптимальное налогообложение природных ресурсов применяется в Норвегии, Великобритании, Венесуэле и Мексике. В этих странах изъятие ренты осуществляется смешанным методом — через налоги и с учетом аукционной системы продаж. В Норвегии на этапе освоения новых участков добычи были созданы очень мягкие условия по лицензированию для привлечения собственных и иностранных инвестиций. В этой стране был введен специальный отраслевой налог, который определил рентабельность нефтедобычи в 20 %, что несколько выше, чем в среднем по экономике с учетом рисков. В настоящее время в Норвегии и Великобритании нефтедобыча приносит примерно 75—80 % государственного дохода, компании получают соответственно 25—30 %. В Норвегии также существует специальный отраслевой налог на прибыль для этого сегмента экономики (нефтедобыча) — 50 %. Общий налог на прибыль там равен 28 %. То есть налогообложение нефтедобычи достигает 78 %. Интересно, что специальный налог на прибыль (50 %) применяется только к тем месторождениям, где капиталовложения уже окупились. Объемы государственного изъятия доходов от добычи нефти в различных странах представлены на рис. 3 [3].
В большинстве стран изъятия государством доходов от добычи нефти составляют более 80 % (например в ОАЭ, Индонезии, Малайзии, Нигерии, Анголе и Норвегии). Наименьшую долю имеют
США, Китай и Россия. Если во Франции и Великобритании поступления от налогообложения природных ресурсов составляют около 9—11 % бюджета, то в Канаде - 6-7 %, а в США -только 2,8 % [2].
В мировой практике налогообложения природных ресурсов ставки специальных (рентных) налогов напрямую зависят от рентабельности добычи или
связаны с уровнями производительности скважин, объемами добычи, этапами освоения. Применение гибких схем взимания специальных налогов особенно важно для освоения трудноизвлекаемых запасов. Горно-геологические условия разработки месторождений и качество запасов значительно различаются между объектами. При единой ставке компании, осваивающие лучшие месторождения, оказываются в более выгодных условиях, получая сверхприбыли. В то же время компании, разрабатывающие менее производительные месторождения, будут малоэффективными. Применение гибких ставок налога способствует развитию сектора независимых нефтяных компаний, поскольку такие компании занимаются преимущественно разработкой мелких и средних месторождений с трудноиз-влекаемыми запасами [8].
Существуют различные предположения о перспективах развития налогообложения природных ресурсов за рубежом. Основными направлениями данного развития считаются:
— унификация подходов к определению налогооблагаемой базы в рамках налоговой гармонизации;
— совершенствование механизма расчета природной ренты;
— сближение ставок налогов на одинаковые ресурсы в различных странах.
Рассматривая зарубежный опыт, необходимо отметить, что попытка привнести зарубежные механизмы изъятия ренты в российскую налоговую систему могут оказаться неудачной. Можно согласиться с Ю. М. Пашиным, который выделил две причины подобной нестыковки:
— налоговые инструменты, которые применяются в других странах (например, налог на сверхприбыль), имеют существенный недостаток при использовании в современных российских условиях — от их уплаты можно уклониться. Практика последнего десятилетия показывает, что российские предприятия умеют занижать свои налоговые обязательства путем искусственного завышения издержек или другими методами;
— зарубежные механизмы изъятия ренты в основном не предусматривают выделение рентной составляющей из общей прибыли предприятия. Объектом налогообложения является не природная рента, а совокупная прибыль или стоимость добытого сырья. Данное обстоятельство приводит к нежелательным последствиям. Во-первых, это отсутствие четких критериев установления величины налоговых ставок. Не понятно, при каком уровне налого-
обложения государство изымает природную ренту, оставляя в распоряжении предприятия нормальную прибыль. Во-вторых, величина платежей в рамках этих механизмов зависит не только от качественных характеристик используемых природных объектов, но и от эффективности функционирования компании, от качества работы персонала [11].
Отечественная практика налогообложения природных ресурсов, базируясь на зарубежном опыте, развивается по собственному пути и наряду с плюсами имеет немало отрицательных черт. Они не позволяют развиваться данной сфере налогообложения в направлении, позволяющем государству добиться эффективного использования ограниченных ресурсов.
Решение проблем налогообложения природных ресурсов требует концептуальной проработки. Поспешное внедрение зарубежного опыта в российскую практику может привести к многочисленным трудностям и нестыковкам. Вместе с тем, основываясь на зарубежном опыте, необходимо разработать научно обоснованную методику определения рентной составляющей в доходах хозяйствующего субъекта, подлежащую изъятию в бюджет. Поэтапные и планомерные действия Правительства РФ в этом направлении обязательно принесут значимые результаты.
Список литературы
1. Глазьев С. Ю. Оценки природной ренты и ее роль в экономике России. М.: ИНЭС. 2010.
2. ГрызловаЕ. В. Налог на добычу полезных ископаемых // Налоговый вестник. 2009. № 3.
3. Дынкин А. А. Природная рента: великий шанс или великая иллюзия // Вопросы экономики. 2009. № 3.
4. Золотарева И. К. Комментарий к главе 25.1 «Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов» Налогового кодекса РФ // Все о налогах. 2008. № 1.
5. Клюкин Б. Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки (Англия, Канада, США, Франция, ФРГ). М.: Городец. 2010.
6. Князев В. Г., ЧерникД. Г. Налоговые системы зарубежных стран: учеб. для вузов. М.: Закон и право. ЮНИТИ.
2009.
7. Минц А. А. Экономическая оценка естественных ресурсов. М.: Мысль. 1972.
8. Мамрукова О. И. Налоги и налогообложение. М.: Омега-Л.
2010.
9. Павлов А. Н. Совершенствование налогообложения рентных доходов в сфере природных ресурсов. М. 2009.
10. Пансков В. Г. Налоги и налогообложение в Российской Федерации. М.: МЦФЭР. 2009.
11. Пашин Ю. М. Теоретические основы комбинированного экономического механизма оценки природной ренты. М. 2009.
12. Толкушкин А. В. Энциклопедия российского и международного налогообложения. М.: Юристъ. 2010.
