CC BY
99
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2011. № 6
Е.В. Колганова
(аспирантка кафедры истории России XIX — начала XX в. исторического
факультета МГУ имени М.В. Ломоносова)*
ЗАРОЖДЕНИЕ СИСТЕМЫ ОХРАНЫ МАТЕРИНСТВА
И МЛАДЕНЧЕСТВА В РОССИИ В НАЧАЛЕ XX в.
В статье рассматривается зарождение в России системы охраны материнства и младенчества на примере деятельности Высочайше учрежденной междуведомственной Комиссии по пересмотру врачебно-санитарного законодательства и Всероссийского попечительства об охране материнства и младенчества. Автор приходит к выводу, что в их деятельности отразился процесс превращения охраны матери и ребенка в новую социальную функцию общества и государства, а также тенденция к объединению различных форм помощи матери и ребенку в единую общегосударственную систему.
Ключевые слова: борьба с детской смертностью, охрана материнства и младенчества, Высочайше учрежденная междуведомственная Комиссия по пересмотру врачебно-санитарного законодательства, Всероссийское попечительство об охране материнства и младенчества, социальная политика.
The article considers the beginning of mothering and infancy protection system in Russia by an example of the activity of Royal founded interdepartmental Commission of medical-sanitary legislation revision and All-Russian Popechi-tel'stvo of mothering and infancy protection. The author comes to the conclusion, that their activities reflected the process of transformation the mothering and infancy protection into a new social and state function and the tendency of unification of different forms of mother and child helping into a common state system.
Key words: infant mortality prevention, mothering and infancy protection, Royal founded interdepartmental Commission of medical-sanitary legislation revision, All-Russian Popechitel'stvo of mothering and infancy protection, social policy.
* * *
Борьба с детской смертностью была одним из важнейших вопросов общественной жизни России конца XIX — начала XX в. Отдельные попытки поднять проблему высокой детской смертности предпринимались еще с конца XVIII в., однако только во второй половине XIX в. она получает серьезную научную основу в связи с формированием педиатрии как самостоятельной научной дисциплины. С конца XIX в. состояние охраны материнства и младенчества стало предметом обеспокоенности не только врачей, но
* Колганова Екатерина Владимировна, тел. 8-905-761-67-76; e-mail: rina_kina@ rambler.ru
и широкой общественности. При этом особое внимание уделялось детям грудного возраста и первых лет жизни, среди которых наблюдались наиболее высокие показатели смертности.
В ходе обсуждения способов борьбы с детской смертностью подчеркивалась важность социальных причин этого явления: «Высокая цифра смертности детей в России есть результат тех глубоко неправильных экономических и социальных условий нашего отечества, которые ставят его в изолированное положение среди других государств. <...> Бедность и невежество — вот главные виновники большой смертности в России»1. Формируется представление о том, что жизнь и здоровье ребенка напрямую зависят от жизни и здоровья его матери и борьба с детской смертностью составляет единое целое с охраной материнства: «Что забота о ребенке должна начинаться с момента его зачатия, факт прочно установленный. И поэтому представляется понятным общепринятый для настоящего времени взгляд, что охрана ребенка должна начинаться с той, которая дает ему жизнь, т.е. с его матери. Из этого ясно, что охрана материнства и младенчества не отделима друг от друга...»2.
Поэтому наряду с формировавшейся на протяжении всего XIX в. системой родовспоможения как единственной мерой охраны матери и ее новорожденного ребенка появляются новые формы помощи матери и ребенку — ясли, консультации, так называемые «капли молока», система страхования материнства.
Охрана матери и ребенка начинает пониматься как сложное комплексное понятие, включающее в себя не только медицинскую, но и широкую социальную помощь: «Основным положением попечения является требование, чтобы мать и дети могли существовать в условиях, стоящих во всяком случае не ниже наименьших норм, установленных гигиеной, в широком смысле этого слова, причем здесь подразумевается не только физическая, но и духовная сторона развития и существования»3.
Материнство начинает рассматриваться как важная социальная функция женщины, дающей государству в лице своего ребенка нового гражданина, чья жизнь и здоровье являются главным условием экономического и культурного процветания страны: «Двадцатый век признал, что благо подрастающего поколения является основанием как общественного, так и государственного процвета-
1 Иванов В.М. «Капля молока» как средство борьбы с детской смертностью. Таганрог, 1909. С. 5.
2 Райц М.М. Как поставить дело призрения детей в России // Охрана материнства и младенчества. 1917. № 6. С. 501. См. также: Кроль П.Ю. В здоровье нации ее будущее. Киев, 1912. С. 11.
3 Сулима А.Ф. Общественное попечение о матерях и детях // Гигиена и санитарное дело. 1916. № 3—4. С. 147.
ния каждого народа, и утвердил за ребенком значение не только лично семейного, но и национального достояния»4. Материнство превращается в общественно полезный труд, требующий определенных условий для его выполнения: «...мы должны исполнение женщиной своей материнской функции признать такой же работой, какой признается труд всякого человека на любом поприще. ...Это труд, от которого в будущем зависит сила и мощь государства, и потому он, как и всякий труд, должен быть нормирован, должен пользоваться охраной со стороны государства»5.
В связи с этим все чаще поднимается вопрос о роли государства в охране матери и ребенка. Все большее распространение получает представление о том, что силами частной благотворительности решить эту задачу невозможно: «Попечение о младенцах постепенно из благотворительного дела превращается в долг государства и общественных организаций, и несомненно недалеко время, когда оно станет общенародным долгом»6. Звучат предложения о выработке соответствующего законодательства и о необходимости возложить эту задачу на государство и органы местного самоуправления7.
Все это способствовало формированию представления о том, что «сокращение младенческой смертности и охрана матерей являются одной из основных задач социальной политики»8 государства, и о необходимости создания единой общегосударственной системы охраны матери и ребенка.
Российским правительством в начале XX в. были предприняты попытки создания системы охраны материнства и младенчества в общегосударственном масштабе.
Одним из наиболее важных шагов в этом направлении стала работа Высочайше учрежденной междуведомственной Комиссии по пересмотру врачебно-санитарного законодательства, пытавшейся разработать законопроект по охране материнства, младенчества и детства.
Решение о создании комиссии было принято Советом министров 16 февраля 1912 г. Побудительным мотивом ее создания была названа необычайно высокая смертность населения России, вдвое и более превосходящая смертность в других европейских государ-
4 Райц ММ. Указ. соч. С. 497.
5 Гиндес Е.Я. Об охране материнства // Охрана материнства и младенчества. 1916. № 1. С. 58.
6 Сулима А.Ф. Указ. соч. С. 157.
7 Там же. С. 150. См. также: Румянцев Ф.Д. Ближайшие задачи по охране младенчества // «За жизнь детей!» Ко дню «Розового цветка» в Москве. М., 1913. С. 47; Александровский Н.С. Вопросы охраны материнства и младенчества на I Всероссийском съезде детских врачей в С.-Петербурге (декабрь 1912 г.) // Трудовая помощь. 1913. № 4. С. 414.
8 Кроль П.Ю. Указ. соч. С. 3.
ствах. В связи с этим на комиссию возлагались задачи по пересмотру врачебно-санитарного законодательства, устаревшего и не обеспечивающего сохранения народного здравия, а также по выработке предложений по организации врачебно-санитарной части империи9.
Комиссия сформировалась в июне 1912 г. и в соответствии с разнообразными задачами, поставленными перед ней, образовала в своем составе пять подкомиссий: 1) Санитарную, 2) Врачебную, 3) По медицинскому образованию, 4) Юридическую и 5) Организационную и финансовую.
При учреждении комиссии было отмечено, что высокая смертность населения России обусловлена двумя основными факторами: широким распространением заразных болезней и чрезвычайно высокой детской смертностью. Для борьбы с последней путем разработки соответствующих законопроектов при пятой подкомиссии 6 мая 1913 г. был образован особый Отдел борьбы с детской смертностью и охраны материнства. В соответствии с задачами, поставленными перед отделом, работа его шла по трем направлениям: 1) борьба с детской смертностью; 2) охрана материнства; 3) организация правильного родовспоможения. Для разработки каждого из направлений был образован подотдел10.
Определяя подходы к решению поставленной перед ними задачи, участники отдела отмечали, что помощь матери и ребенку со стороны государства является его обязанностью, и этот принцип должен быть положен в основу работы отдела: «Прежде предполагалось, что всякий из сердечных побуждений должен оказывать добро своему ближнему; такая же благотворительная роль возлагалась и на государство; затем эта работа перешла к земству... В последние годы назревает другая мысль, а именно, что на государстве лежит не только попечение в смысле участия, но и обязанность, как например, в борьбе с эпидемиями. Подобную перемену "участия" на "обязанность" надо поставить краеугольным камнем и при выработке законопроектов в настоящем Отделе»11.
9 Работа комиссии IV и V сессий и подкомиссий по пересмотру врачебно-санитарного законодательства. Часть II // РГИА. Ф. 1298. 1-е делопроизводство. Оп. 1. Д. 874-б. Л. 714.
10 Журнал № 1 организационного совещания по вопросу об образовании отдела по борьбе с детской смертностью и об охране материнства при Высочайше учрежденной междуведомственной Комиссии по пересмотру врачебно-санитар-ного законодательства // Высочайше учрежденная междуведомственная Комиссия по пересмотру врачебно-санитарного законодательства. [Материалы]. Т. IV. (4-я сессия). [СПб., 1914]. С. 2—3.
11 Журнал № 2 заседания Отдела борьбы с детской смертностью и охраны материнства Высочайше учрежденной междуведомственной комиссии по пересмотру врачебно-санитарного законодательства. 16 октября 1913 г. // Высочайше учрежденная междуведомственная Комиссия по пересмотру врачебно-санитарного законодательства. [Материалы]. Т. IV. (4-я сессия). С. 4.
Отделом были выработаны Положения к законопроекту по охране материнства, младенчества и детства.
Первая часть Положений содержала общие принципы охраны материнства и борьбы с детской смертностью, согласно которым последнее составляло обязанность государственных учреждений, а также земских и городских установлений. Последние, в случае недостатка средств, должны были пользоваться материальной помощью государства. Министерству внутренних дел надлежало ежегодно составлять список благотворительных обществ, пользующихся материальной поддержкой и содействием со стороны государства12.
В ходе обсуждения этих статей в общем заседании пятой подкомиссии возникли разногласия относительно того, чьей задачей является борьба с детской смертностью и охрана материнства — правительственной или общественной.
С одной стороны, было указано, что в ходе работы Комиссии борьба со смертностью всего населения, а также охрана народного здравия в целом возложены на местные общественные учреждения. Следовательно, охрану материнства и борьбу с детской смертностью следует также возложить на общественные установления. Если предложенные статьи предполагают лишь субсидирующую функцию государства, это не противоречит общему принципу. Однако если под этим подразумевается руководство и организация, то предложенные статьи идут вразрез с остальными выработанными законопроектами. Поэтому необходимо оставить в ст. 1 только общественные организации, тем более что последующие статьи Положений не возлагают на государство никаких обязанностей, кроме материальной помощи в случае возникшей необходимости.
С другой стороны, было высказано мнение, согласно которому забота о матерях и детях должна быть всецело возложена на государство и правительство. Аргументируя свою позицию, докладчики указывали, что у земств и городов уже в настоящее время ощущается острый недостаток средств, а после введения всех принятых комиссией законов их нехватка еще больше усилится. Поэтому столь серьезная новая обязанность окажется для них совершенно непосильной13. Указывалось, что разные финансовые возможности земств не позволят создать одинаковый уровень обеспечения
12 Положения к законопроекту по охране материнства, младенчества и детства // Высочайше учрежденная междуведомственная Комиссия по пересмотру врачебно-санитарного законодательства [Материалы]. Устав здравоохранения и учреждения, ведающие врачебно-санитарным делом. Проект. Т. XI. Пг., 1916. С. 109.
13 Общий журнал заседаний Подкомиссий и Комиссии, происходивших за время с 24 октября по 3 ноября 1913 г. № 9 // Высочайше учрежденная междуведомственная Комиссия по пересмотру врачебно-санитарного законодательства [Материалы]. Т. VI. [СПб., 1914]. С. 88—91.
населения соответствующими учреждениями14. Объясняли такое решение вопроса и соображениями принципиального характера: «...вопрос детской смертности не местный, а общегосударственный. Поэтому государство не может уступить в нем первое место общественным организациям. И роль государства должна быть не только субсидиарная, но и руководящая»15.
К изменению указанных статей рассмотренная дискуссия не привела, но показала формирование нового взгляда на роль государства в решении социальных проблем, при котором на него ложилась основная тяжесть организации и финансирования.
Вторая часть Положений содержала статьи по охране материнства. Она регулировала деятельность родовспомогательных учреждений, устанавливала максимальную продолжительность рабочего дня для женщин, работающих на фабриках, заводах и торгово-промышленных предприятиях, запрещая работать там беременным и родильницам в течение двух недель до родов и четырех недель после родов. За кормящими матерями, работающими на фабриках, заводах, торгово-промышленных предприятиях, на промыслах и плантациях, закреплялось право в течение 9 месяцев уходить с работы на один час для кормления своих детей. Причем час этот мог быть разделен на два получаса по соглашению с нанимателем. Жалованье за эту часовую отлучку не вычиталось. Кроме того, было сказано о необходимости расширить закон о страховании рабочих и распространить его на новые группы населения16.
В ходе выработки проекта предполагалось включить в него статьи, запрещающие труд женщин на производствах, применяющих ножные двигатели, а также мышьяк, фосфор, свинец и ртуть (для беременных безусловно, для остальных женщин — условно). Кроме того, предполагалось регламентировать труд малолетних, подростков и женщин на табачных плантациях и фабриках17.
Третья часть Положений содержала статьи по охране младенчества и детства. Учреждениями, ведающими этой охраной, признавались воспитательные дома, воспитательные приюты, временные и постоянные ясли, консультации с раздачей молока («Капля молока»), патронаж, колонии, детские клиники и больницы, школьные дачи и детские площадки. Причем двум видам этих учреждений — яслям и консультациям — были специально посвящены группы статей, в которых давалось их определение и обозначались принципы их организации18.
14 Общий журнал заседаний Подкомиссий и Комиссии... С. 92.
15 Там же.
16 Положения к законопроекту по охране материнства, младенчества и детства... С. 110—111.
17 Там же. С. 111.
18 Там же. С. 112—114.
Ясли были определены как «учреждения, предназначаемые для кормления, ухода и присмотра, в течение дня, за грудными и малолетними детьми, оставляемыми занятыми работой матерями»19. Они подразделялись на временные и постоянные.
Обязанность по устройству временных яслей в уездах была возложена на земские или заменяющие их установления. Число их должно быть таково, чтобы обеспечивать не менее 5% детского населения до пятилетнего возраста, причем одни из них, в качестве показательных, должны быть устроены при врачебном пункте.
Обязанность по устройству постоянных яслей в городах возлагалась на городские или заменяющие их установления. Здесь ясли должны были обеспечивать 2% детей данного города до пятилетнего возраста. При этом могли учитываться и частные ясли.
Кроме земств и городов обязанность по устройству и содержанию яслей возлагалась на фабрики, заводы, торгово-промышленные предприятия, промыслы и плантации, где заняты не менее 50 работниц. Эти ясли должны были содержать отделение для грудных детей старше 1 месяца и функционировать в продолжение всего действия этих предприятий.
Консультациями для грудных детей были названы учреждения, наблюдающие за развитием и здоровьем грудных детей, пропагандирующие их грудное вскармливание, обучающие матерей правильному уходу и кормлению младенцев, а также снабжающие бедных матерей доброкачественным молоком20.
Устройство консультаций возлагалось на губернские и уездные земства, городские общественные управления и заменяющие их учреждения, а также на владельцев фабрик, заводов, торгово-промышленных предприятий, плантаций, промыслов, где применяется женский труд.
Консультации должны были устраиваться во всех городах, население которых превышает 20 тыс. человек, с таким расчетом, чтобы в городах, население которых больше 20 тыс., одна консультация приходилась на 20 тыс. человек, а в городах, население которых более 200 тыс., одна консультация приходилась не более чем на 50 тыс. человек. При этом могли учитываться учреждения, организованные на частные средства. Кроме того, городские консультации обязательно устраиваются при всех детских больницах и клиниках, детских отделениях больниц, воспитательных приютах, воспитательных домах и родильных приютах. Организовывать консультации обязаны были все фабрики, заводы, торгово-промышленные предприятия, промыслы и плантации, на которых работали более 500 работниц.
19 Там же. С. 112.
20 Там же. С. 113.
Число консультаций, которые необходимо было устраивать в сельской местности, не было определено, лишь указывалось, что преимущественно они учреждаются при губернских и уездных земских больницах и при врачебных участках.
Положения включали в себя и статьи, обеспечивающие надзор за кормиличным промыслом. Согласно им поступить на место кормилицы могла только женщина, последний ребенок которой достиг 3-месячного возраста или умер. Исключение допускалось для тех, кто поступал на место с ребенком и продолжал его кормить.
Ставить на место кормилиц имели право приюты и конторы для найма кормилиц, а также врачи, которые обязаны были сообщать о каждой помещенной на место кормилице местному врачебному надзору21. В приютах и конторах для найма кормилиц должны были вестись шнурованные книги, в которых содержались бы все сведения из паспорта кормилицы, копия метрического свидетельства ее последнего ребенка или свидетельство о его смерти, а также копия медицинского свидетельства о состоянии здоровья кормилицы. При поступлении на место кормилице выдается приютом особая санитарная книжка, содержащая все приведенные выше сведения. Законопроект оговаривал, что лицо, желающее взять кормилицу, может нанять только ту женщину, которая может предъявить все перечисленные выше документы22.
Положения, выработанные Междуведомственной комиссией, не были разработаны до конца и не получили силу закона.
Параллельно с работой комиссии российским правительством был предпринят еще один шаг в сторону создания системы охраны материнства и младенчества: учреждено Всероссийское попечительство об охране материнства и младенчества.
Соответствующий высочайший указ Правительствующему сенату последовал 31 мая 1913 г.23 Согласно Уставу, Попечительство должно было стремиться к объединению всех мер, предпринимаемых в этой области различными организациями и лицами, по мере своих возможностей устраивать по всей стране различные приюты, консультации, молочные кухни, детские лечебницы и родильные приюты, а также распространять «здравые понятия» и «правильные навыки» в деле ухода за младенцами24.
21 Положения к законопроекту по охране материнства, младенчества и детства... С. 114.
22 Там же. С. 115.
23 Именной Высочайший Указ Правительствующему Сенату // Всероссийское попечительство об охране материнства и младенчества. СПб., 1914. С. 1.
24 Устав состоящего под Августейшим покровительством Ее Императорского Величества Государыни Императрицы Александры Федоровны Всероссийского Попечительства об охране материнства и младенчества // Всероссийское попечительство. С. 5.
Произвольность выполнения поставленных перед Попечительством задач приближало его к многочисленным благотворительным обществам подобного рода. Однако учреждение его высочайшим указом, назначение ряда членов его правления императрицей Александрой Федоровной и постоянные ассигнования из средств казны, составляющие основу его бюджета, придавали Попечительству особый полуправительственный характер.
Главным органом Попечительства должен был стать Центральный институт в Петербурге, в котором предполагалось сосредоточить научно-исследовательскую и просветительскую работу, подготовку медицинских кадров, а также образцовые учреждения охраны материнства и младенчества25.
Для осуществления своих задач Попечительство должно было открывать местные отделы и временные комитеты. Однако их открытие носило во многом бессистемный характер, зависело от инициативы на местах, несмотря на получение субсидий от Попечительства, работа их строилась на началах благотворительности.
Идея создания Попечительства принадлежала тайному советнику, лейб-педиатру К.А. Раухфусу, сумевшему заинтересовать своими идеями Николая II.
Разрабатывая проект Попечительства и Института, К.А. Раух-фус указывал, что правительство должно взять на себя инициативу в этом вопросе, поставив охрану материнства и младенчества под свое покровительство. Однако централизующая роль правительства была крайне слабой и ограниченной, сводясь лишь к финансированию Центрального института и центральных органов Попечительства. Вся практическая работа на местах ставилась в зависимость от общественной и частной инициативы. Однако даже такое скромное участие правительства вызывало сомнения и опасения в правительственных кругах. Так, например, в письме В.Н. Коковцова указывалось, что проект Центрального института не вызывает принципиальных возражений, но «успех охраны младенчества в России... будет зависеть, главным образом, от того участия, которое будет приниматься в этом деле не столько правительственными, сколько общественными земскими и городскими учреждениями»26. Высказывалось мнение, что наиболее эффективная помощь населению могла бы заключаться в организации на местах яслей и других подобных учреждений. Однако это не может составлять прямую задачу правительства и должно быть возложено на местные городские, земские, общественные и частные организации. Без них проектируемый институт не оправдает затраченных средств27.
25 Там же. С. 6; РГИА. Ф. 1288. Оп. 16. Д. 41. Л. 113—114.
26 РГИА. Ф. 565. Оп. 5. Д. 19657. Л. 7об.
27 Там же. Л. 6.
Попытка изменить статус Попечительства и характер его деятельности была предпринята уже в 1915 г., когда на Совете Попечительства выступил с докладом профессор С.К. Гогель. Он обратился к проблеме громадной смертности грудных детей, указав, что борьба с ней должна быть признана государственной задачей28. Взгляд на охрану материнства и младенчества как на государственное дело, «для правильной постановки которого необходимо издание ряда законов, установление планомерной системы и ассигнование государством средств», является, по мнению С.К. Гогеля, главным условием для выполнения Попечительством возложенной на него задачи29.
Для достижения государственной постановки этого вопроса необходимо, по мнению докладчика, выработать законопроект об охране материнства и младенчества, которая, признаваясь государственной задачей, была бы возложена, подобно медицинской помощи, в качестве особого предмета ведения на органы земского и городского самоуправления30.
С этой целью земства и города должны образовать сеть учреждений по охране материнства и младенчества. Процесс образования этой сети должен быть постепенным, от создания акушерских
31
пунктов до участковых попечительств31.
МВД (или Министерство народного здравия — в случае его образования) ежегодно ассигнует в распоряжение Попечительства определенную сумму, которую оно распределяет между городами и земствами, строго наблюдая за расходованием этих средств32. Центральный институт в Петрограде и образуемые позднее его отделения в разных частях страны занимаются подготовкой врачей-специалистов и сестер Попечительства и ведут широкую просветительскую работу.
В случае утверждения этого закона Попечительство, по мнению С.К. Гогеля, «не изменяя своего Устава и сохраняя характер частного общества, имеющего право, без особого в каждом случае разрешения, открывать свои Отделы и свои заведения... будет выполнять просветительно-руководящую роль в государственном деле»33, приобретая характер учреждения, образованного на особых основаниях. Оставаясь же на прежних основаниях частным обществом, Попечительство не будет иметь возможность сказать свое «действительно новое слово» и, работая наряду с другими частными обществами, может повредить своему авторитету.
28 РГИА. Ф. 767. Оп. 1. Д. 74. Л. 87—87об.
29 Там же. Д. 126. Л. 14.
30 Там же. Л. 15.
31 Там же. Л. 16, 17, 21.
32 Там же. Д. 74. Л. 87об.—88.
33 Там же. Л. 88об.
В докладе указывалось, что предложенный проект сети учреждений мог бы стать законом только в том случае, если для государства и его органов будет признана обязательность оказания медицинской помощи и призрения. Однако выполнение таких задач потребовало бы огромных затрат, на которые государство может согласиться только со временем, постепенно. Но выработать подобный проект необходимо уже сейчас, так как, во-первых, только при его наличии можно надеяться на дополнение в законодательном порядке положений о земском и городском самоуправлении, во-вторых, его можно использовать при факультативной постановке дела34. Если государство по закону будет оказывать всем перечисленным мероприятиям финансовую помощь, факультативность не станет непреодолимым тормозом в их развитии35. Введение же обязательного призрения в этой области, по мнению докладчика, наступит не раньше, чем через десятки лет.
Доклад С.К. Гогеля обсуждался на Совещании об основаниях дальнейшей деятельности Попечительства. Исходное положение доклада о необходимости признать в законодательном порядке охрану материнства и младенчества делом государственной важности, требующим ассигнований из казны, не вызвало возражений. Однако был поднят вопрос о роли и статусе Попечительства в ряду органов, осуществляющих охрану материнства и младенчества при пособии из казны, и было предложено три возможных варианта: сохранение за Попечительством характера частного общества, превращение его в полуправительственное учреждение и создание на его основе отдельного ведомства. Два последних варианта были отвергнуты. Совещание нашло, что для наиболее широкого развития деятельности Попечительства, а также всего дела охраны материнства и младенчества следует сохранить за Попечительством статус частного общества, обладающего определенными привилегиями. Под последними, очевидно, подразумевалась указанная в докладе Гогеля возможность свободно открывать отделы и заведе-ния36. Совещание признало необходимым привлечь к охране материнства и младенчества земские и городские учреждения, причем пособия для этой цели из казны должны назначаться этим учреждениям через Попечительство и под его контролем. Совещание также признало, что Попечительство должно быть абсолютно свободно в выборе субсидируемых им учреждений, в выборе наиболее важных мер охраны материнства и младенчества, а также в открытии новых заведений37.
34 Там же. Д. 126. Л. 15.
35 Там же. Д. 74. Л. 17.
36 Там же. Л. 107а.
37 Там же. Л. 107а об. — 107б.
На основании всего изложенного Совещание предложило поручить Канцелярии Попечительства разработать законопроект об охране материнства и младенчества38.
Подобные метания в понимании роли и статуса Попечительства были вполне ожидаемы и прогнозируемы, так как были заложены еще в момент его создания. С одной стороны, вынашивая идею создания Попечительства, К.А. Раухфус, по воспоминаниям его соратника С.А. Острогорского, боялся придавать делу характер исключительно общественного начинания в силу ненадежности этого пути и решил обратиться в высшие правительственные сферы для получения официальной и материальной поддержки для придания делу характера государственного начинания39. Однако, стремясь к государственной поддержке, он опасался придавать Попечительству бюрократический характер, не хотел превращать его в ведомство (об этом говорил уже после смерти К.А. Раухфуса чиновник Министерства внутренних дел Г.Г. Витте на одном из заседаний Совета Попечительства40), стремясь развить его деятельность на общественных началах, непрочность которых его так пугала. В то же время задачи общегосударственного значения, поставленные перед Попечительством, входили в противоречие с его организационными основами и методами работы, так как были абсолютно не под силу благотворительному учреждению, пусть и пользующемуся поддержкой правительства.
Возможно, К.А. Раухфус и сам не до конца понимал, какое положение должно занять Попечительство, и статус благотворительного общества его не устраивал, поэтому, принимая участие в работе Междуведомственной комиссии по пересмотру врачебно-санитарного законодательства, он предположил, что, вероятно, впоследствии правительство будет считать Попечительство своим органом, занимающим положение подобно Красному Кресту41.
Результаты деятельности Попечительства были неоднозначными. С одной стороны, с каждым годом возрастало число местных отделов и комитетов. К 1917 г. в ведении Попечительства находилось 11 отделов и 132 комитета. Однако число конкретных учреждений, выполняющих задачи охраны материнства и младенчества на местах, было более чем скромным. К общероссийскому значению Попечительству удалось приблизиться лишь в организации
38 Там же. Л. 107б.
39 См.: Острогорский С.А. Деятельность К.А. Раухфуса по охране материнства и младенчества // Охрана материнства и младенчества. 1916. № 1. С. 29—30.
40 РГИА. Ф. 767. Оп. 1. Д. 74. Л. 107.
41 Общий журнал заседаний Подкомиссий и Комиссии, происходивших за время с 24 октября по 3 ноября 1913 г. № 9 // Высочайше учрежденная междуведомственная Комиссия по пересмотру врачебно-санитарного законодательства [Материалы]. Т. VI. [СПб., 1914]. С. 92.
летних сельских яслей, число которых к 1917 г. достигло 79842. Многие комитеты создавались, не имея в своем активе каких-либо учреждений, и закрывались, так и не сумев их создать. Немало комитетов образовывалось лишь для заведывания летними сельскими яслями43. Главный орган Попечительства, Центральный институт, так и не был построен, поскольку деньги, выделенные для его строительства, были потрачены на военные нужды.
После февраля 1917 г., с падением монархического строя, вновь был поднят вопрос об изменении статуса и характера деятельности Попечительства. В редакционной статье журнала Попечительства прозвучала мысль о том, что охрана материнства и младенчества должна стать делом государственным44. Однако Временное правительство опубликовало постановление о продолжении деятельности Попечительства на прежних основаниях45. Само же Попечительство, разрабатывая проекты дальнейшей работы, не пыталось внести существенных изменений в характер своей деятельности и во взаимоотношения с государством, считая своей главной задачей просветительскую работу46.
Оценивая сложившуюся ситуацию, можно согласиться с Г.Л. Ми-киртичан, которая объясняла отсутствие существенных изменений в деятельности общества, с одной стороны, тем, что большинство членов его правления не стремилось к подобным переменам, и, с другой стороны — тем, что Временное правительство не проявило должного интереса к деятельности Попечительства47.
Очевидно, Временное правительство не было готово к решению вопроса охраны материнства и младенчества ни в финансовом, ни в организационном отношении. В то же время оно предполагало создать в составе Министерства государственного призрения Управление по делам детского призрения, состоящего из трех отделов: «а) охраны материнства и младенчества, б) призрения малолетних детей и в) средних учебно-воспитательных заведений»48. Кроме того Министерство государственного призрения обращалось к Попечительству с просьбой взять на себя сбор сведений по организации яслей в России, а также предоставить в министерство собственные
42 Краткий отчет о деятельности Всероссийского Попечительства об охране материнства и младенчества за 1916 год. Пг., 1917. С. 72.
43 Там же. С. 71—72.
44 От редакции // Охрана материнства и младенчества. 1917. № 2.
45 См.: Конюс Э.М. Пути развития советской охраны материнства и младенчества (1917—1940). М., 1954. С. 75.
46 Отчет об Общем Собрании Всероссийского Попечительства об охране материнства и младенчества // Охрана материнства и младенчества. 1917. № 3. С. 234—239.
47 См.: Микиртичан Г.Л. Основные этапы и направления развития отечественной педиатрической науки и практики: Дисс. ... докт. мед. наук. Л., 1991. С. 225.
48 ГАРФ. Ф. 6787. Оп. 1. Д. 6. Л. 20об.
предложения по этому вопросу. Все эти данные министерство планировало использовать для разработки вопросов детского призре-ния49. Очевидно Временное правительство планировало в дальнейшем использовать Всероссийское попечительство в решении вопроса охраны материнства и младенчества, но сделать этого не успело. 12 января 1918 г. Декретом по Народному комиссариату государственного призрения Всероссийское попечительство было упразднено50.
Таким образом, деятельность Междуведомственной комиссии и Всероссийского попечительства выражала собой попытку создания общегосударственной системы охраны материнства и младенчества в России.
Деятельность Междуведомственной комиссии имела наиболее важное, существенное значение, так как именно в ходе ее работы была предпринята попытка ввести этот вопрос в сферу законодательного регулирования, тем самым сделав его вопросом государственного значения. Комиссия стремилась сделать обязательной организацию ряда учреждений нового типа, таким образом, охрана материнства и детства не только выводилась из сферы благотворительности, но и теряла свой факультативный характер по отношению к обществу и государству, становясь их обязательной функцией.
В создании Всероссийского попечительства отразилась попытка объединить и централизовать усилия различных организаций и лиц, работающих в этой области, однако задачу эту выполнить не удалось. В работе Всероссийского попечительства с наибольшей остротой проявилось противоречие между поставленными перед ним задачами общегосударственного значения и методами благотворительности, которыми эти задачи пытались решить.
Список литературы
1. Конюс Э.М. Пути развития советской охраны материнства и младенчества (1917—1940). М., 1954.
2. Микиртичан Г.Л. Основные этапы и направления развития отечественной педиатрической науки и практики: Дисс. ... докт. мед. наук. Л., 1991.
Поступила в редакцию 22 декабря 2010 г.
49 РГИА. Ф. 767. Оп. 1. Д. 186. Л. 1.
50 Собрание узаконений и распоряжений по Народному комиссариату социального обеспечения. Ноябрь 1917 — сентябрь 1918 г. [М., 1919]. С. 5.
