CC BY
124
УДК 342.727 : 351.751.5 (470+571)
ЗАПРЕТ ЦЕНЗУРЫ В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАПРЕТОВ В ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ
© Куликова Светлана Анатольевна
кандидат филологических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права, Национальный исследовательский Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского.
И kulikovasveta@inbox.ru
Запрет цензуры направлен на защиту общественных отношений, связанных с реализацией права на свободный доступ и распространение не запрещённой законом информации. В статье проводится сравнительный анализ развития конституционных запретов, регулирующих информационные правоотношения в отраслевом законодательстве. Делается вывод о недостаточной определённости правового содержания понятия «цензура» и неэффективности существующих мер юридической ответственности за нарушение запрета цензуры.
Ключевые слова: цензура, конституционные запреты, правоотношения в информационной сфере, ответственность за правонарушения в информационной сфере.
Значительная часть норм Конституции РФ [1], регулирующих отношения в информационной сфере, сформулирована в форме запретов, обращённых к гражданам, общественным организациям, государственным органам и их должностным лицам как субъектам конституционно-правовых отношений.
В теоретико-правовой литературе отмечается отличительная черта запрещающей нормы - её нормативное предписание требует от адресата воздержания от совершения определённого рода общественно опасных деяний [2, с. 224]. Запреты, установленные в Основном законе страны, направлены на полное вытеснение наиболее негативных, неприемлемых в современном обществе явлений. Особенностями конституционных запретов являются их «на-дотраслевые черты, когда каждый запрет выступает нормой-принципом, характеризующим степень защищённости личности от произвола государства» [3, с. 57].
Первым запретом, связанным со сферой информационных отношений, является норма, сформулированная в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ: «Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего
сведения» [1]. В данном случае конституционный запрет устанавливает, что любой принимаемый в Российской Федерации закон - федеральный или субъекта Федерации, а так же иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, - относятся к информации, доступ к которой не может быть ограничен, и официальное опубликование является непременным условием их применения.
Следующий запрет, связанный с информационными правоотношениями, содержится в ч. 1 ст. 24: «Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются» [1]. Тем самым конституционный запрет направлен на недопущение превращения приватных сведений в массовую информацию и защищает фундаментальное право человека на личную жизнь и тайну этой жизни.
Самое большое количество запретов содержится в ст. 9 Конституции РФ.
В ч. 2 ст. 29 сдержится сразу два запрета: «Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства». Эта норма требует от субъек-
тов отказа от распространения информации, способствующей возникновению и эскалации социальных, межэтнических и религиозных конфликтов [1].
Запрет, сформулированный в ч. 3 ст. 29 [1]: «Никто не может быть принуждён к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них», направлен против духовного насилия над личностью, не допускает внешнего контроля со стороны государства и общества за процессами формирования человеком субъективного отношения к происходящему, охраняет внутреннее пространство личности.
И наконец, в ч. 5 ст. 29 [1] установлена гарантия свободы массовой информации и содержится запрет цензуры. Такая формулировка статьи призвана способствовать прекращению практики незаконного вмешательства со стороны публичных органов в деятельность субъектов, получающих, производящих и распространяющих массовую информацию.
Анализ конституционных запретов в информационной сфере приводит к выводу, что запрещающая норма содержит следующие элементы:
1) объект запрета (действие или бездействие, от совершения которого должны воздерживаться субъекты права);
2) предмет запрета (общественные отношения, на защиту которых направлен запрет);
3) субъекты запрета (те, кому адресован запрет, и на кого возлагается обязанность воздерживаться от действий или бездействия);
4) ответственность (вид санкции, которая следует за нарушение запрета).
Обратимся подробнее к каждому из элементов конституционных запретов, учитывая их конкретизацию в отраслевом законодательстве.
Объект запрета - это правовое содержание запрещающей нормы. Он должен быть формально определённым, точным, не допускающим вариативности толкования. Субъекты, к которым обращён запрет, должны хорошо понимать, что именно разрешено, а что запрещено. Если они будут руководствоваться субъективной оценкой запрета, это повлечёт либо его неисполнение, либо произвол в правоприменении. «Запрет должен быть очевиден для всех до его нарушения», - эта позиция была чётко выражена в Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова к Постановлению Конституционного Суда РФ [4].
Содержание некоторых из указанных запрещающих норм становилось предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Например, положение о том, что правоприменители, включая органы государства и их должностных лиц, органы местного самоуправления,
суды, не должны применять не опубликованные официально законы, получило своё подтверждение в Постановлении Конституционного Суда РФ [5], где было указано, что официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации». День подписания того или другого издания в печать не может считаться датой официальной публикации, поскольку «с этого момента ещё реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами».
Довольно подробно в действующем законодательстве разработано и правовое содержание конституционного запрета, сформулированного в ч. 1 ст. 24 [1]. Значительное число федеральных законов и подзаконных актов запрещает разглашение информации, относящейся к отдельным областям частной жизни. Например, ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 устанавливает, что информация о факте обращения за медицинской помощью, состоянии здоровья гражданина, диагнозе его заболевания и иные сведения, полученные при его обследовании и лечении, составляют врачебную тайну. Разглашение этих сведений лицами, которым они стали известны при обучении, исполнении профессиональных, служебных и иных обязанностей, не допускается [6]. Согласно статье 12 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ сведения, ставшие известными работнику органа записи актов гражданского состояния в связи с государственной регистрацией акта гражданского состояния, относятся к категории конфиденциальной информации и разглашению не подлежат [7].
Подобные нормы содержатся в ст. 26 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ «О банках и банковской деятельности»; ст. 8 Федерального закона от 25 января 2002 г. № 8-ФЗ «О всероссийской переписи населения»; ст. 1123 Гражданского кодекса РФ; ст. 9 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»; ст. 8 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре; ст. 313 Налогового кодекса РФ, ст. 9 Закона РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи», ст. 139 Семейного кодекса. Указанный конституционный запрет конкретизируется также в ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», в соответствии с которой только сам субъект персональных данных принимает решение о предоставлении своих персональных данных и даёт согласие на их обработку [8].
Кроме того, обобщающее понятие «информация о частной жизни», видимо, получит легитимное закрепление в ближайшее время в ст. 1522 Гражданского кодекса РФ, в которой предлагается установить, что «не допускается без согласия гражданина сбор, хранение, распространение и использование любой информации о его частной жизни, включая сведения о его происхождении, о месте его пребывания или жительства, о личной и семейной жизни, о фактах биографии такого лица, об участии этого лица в судопроизводстве» [9] .
Однако не все конституционные запреты в информационной сфере получили такую подробную регламентацию в нормативных правовых актах. Так, определение объекта запрета цензуры (какие именно действия следует считать цензурой) вызывает много вопросов.
Данный конституционный запрет нашел свое закрепление и конкретизацию в таких законодательных актах, как Закон РФ от 27 декабря 1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» [10]; Федеральный закон от 29 декабря 1994 № 78-ФЗ «О библиотечном деле» [11]; Федеральный закон от 26 мая 1996 № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» [12].
При этом понятие «цензура» в перечисленных выше нормативных актах имеет различное правовое содержание.
Согласно ст. 3 Закона РФ «О средствах массовой информации» цензура массовой информации «требование к редакции СМИ со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей».
В Федеральном законе «О библиотечном деле» [11, ст. 12] говорится о недопущении государственной или иной цензуры, ограничивающей право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам.
Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» [12, ст. 35] устанавливает, что музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда Российской Федерации и находящиеся в музеях в Российской Федерации, открыты для доступа граждан. Ограничение доступа к музейным предметам и музейным коллекциям из соображений цензуры не допускается.
Таким образом, в Федеральных законах «О библиотечном деле» и «О Музейном фонде
Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» определения понятию «цензура» не даётся, при этом его смысл явно отличается от того, которое содержится в Законе РФ «О средствах массовой информации» [10].
Понятие «цензура» не употребляется в Основах законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-1. Однако в ст. 31 устанавливается, что органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления не вмешиваются в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры за исключением случаев, когда такая деятельность ведёт к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии.
Запрет какой-либо культурной деятельности может быть осуществлен только судом и лишь в случае нарушения законодательства [13].
Обобщая вышеизложенное, можно сделать вывод, что современное правовое содержание понятия «цензура» в сфере массовой информации включает в себя два основных значения:
- незаконное ограничение права редакций СМИ воспроизводить полученные законным способом документы, излагать свои мнения и оценки, распространять подготовленные сообщения и материалы;
- ограничение беспрепятственного доступа ко всем находящимся в фондах государственных, муниципальных и иных общедоступных библиотек печатным изданиям и аудиовизуальной продукции, а также находящимся в фондах государственных, муниципальных и иных музеев музейным предметам и музейным коллекциям.
В то же время часто приходится слышать о необходимости, например, «нравственной», «родительской» или «лингвистической» цензуры. Такие виды цензуры оправдываются общественным сознанием.
Налицо противоречие между легитимным закреплением понятия цензуры в очень узком смысле (только как требования должностных лиц, обращённого к редакции СМИ, о согласовании сообщений и материалов) и расширительным толкованием этого термина народным правосознанием как ограничения свободы слова в целях сохранения нравственности общества, духовного развития детей и т. д. Таким образом, объект конституционного запрета недостаточно чётко определён, в результате чего происходит смешение правомерных и неправомерных действий, общественно опасного и общественно необходимого явлений.
Обращаясь к следующему элементу запрещающей нормы - предмету конституционных
запретов в информационной сфере, мы исходим из позиции, сформулированной А. В. Малько: «Запрет, препятствуя удовлетворению интересов индивида, в отношении которого он действует, направлен на реализацию интересов противоположной стороны» [2, с. 60]. Таким образом, правовой запрет, ограничивая действия одних субъектов, тем самым защищает права и свободы других.
В этом смысле конституционные запреты в информационной сфере обладают общими чертами: они направлены на защиту общественных отношений, связанных с реализацией права на свободный доступ и распространение не запрещённых законом сведений, и в то же время создают нормативную основу эффективного противодействия манипулированию информацией.
В связи с этим именно запрещение цензуры является гарантией того, что каждый человек в полной мере и на законных основаниях может выражать свое мнение, получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных органов, как это зафиксировано в п. 1 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод [18], а также пользоваться конституционно закрепленными гарантиями свободы мысли и слова [18, ч. 1, 3,ст. 29], реализовывать своё право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом [18, ч. 4, ст. 29], право участвовать в культурной жизни и пользоваться учреждениями культуры, осуществлять доступ к культурным ценностям [18, ч. 2, ст. 44].
Круг субъектов конституционных запретов в информационной сфере очень широк: к ним относятся граждане, СМИ, общественные организации, религиозные объединения, а также органы государственной власти и должностные лица.
Конституционный запрет цензуры адресован органам государственной власти, должностным лицам, организациям, учреждениям и общественным объединениям, которые должны воздерживаться от попыток незаконного контроля за СМИ, установления ограничений свободы массовой информации вопреки конституционным положениям о том, что ограничение прав может устанавливаться только федеральным законом и сугубо в целях защиты конституционно определённых ценностей.
Их требования о согласовании материалов, согласно Закону о СМИ, потенциально могут быть обращены только к редакции СМИ. Журналист не включён в число лиц, деятельность которых подлежит цензуре, хотя именно
он непосредственно осуществляет подготовку информационных сообщений.
Правовая неопределённость существует также в вопросе о том, могут ли указания главного редактора издания являться цензурой. Исходя из формулировки Закона о СМИ - нет, поскольку под цензурой понимается только внешнее вмешательство в деятельность редакции.
Однако ч. 2 ст. 144 Уголовного кодекса РФ рассматривает воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов путём принуждения их к распространению либо к отказу от распространения информации с использованием служебного положения. В правовой литературе в качестве лица, использующего своё служебное положение, называется редактор, главный редактор, издатель, руководитель СМИ и т. д. [14].
В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» содержится разъяснение о том, что «...требование обязательного предварительного согласования материалов или сообщений может быть законным, если оно исходит от главного редактора как от лица, несущего ответственность за соответствие требованиям закона содержания распространенных материалов и сообщений» [15, п. 14]. Буквальное понимание данного положения предполагает, что главный редактор может запретить публикацию того или иного материала или дать указание о его исправлении только в случае, если содержание этих материалов и сообщений не соответствует требованиям закона.
Важно отметить, что неотъемлемой частью конституционного запрета в информационной сфере является юридическая ответственность за его нарушение.
«Запреты в праве как бы заряжены юридической ответственностью - уголовной, административной, гражданской. Сама суть, ближайшая социальная подоплека юридической ответственности во многих случаях и заключается в том, чтобы утвердить в жизни, обеспечить реальное проведение юридического запрета в фактических жизненных отношениях, - считает С. С. Алексеев, - юридическая сила запрета, степень его категоричности обусловлены видом юридической ответственности» [16, с. 356-357].
Нарушение конституционных запретов должно предполагать обязательное наступление того или иного вида юридической ответственности. В случае с большинством конституционных норм так и происходит. Например, незаконный сбор, хранение, использование и распространение сведений о частной жизни
лица, составляющих его личную или семейную тайну, образует состав преступления, предусмотренный ст. 137 УК РФ. Нарушение порядка сбора, хранения, использования и распространения информации о гражданах (персональных данных) влечёт административную ответственность (ст. 13.11 КоАП).
Пожалуй, наиболее разработан вопрос об ответственности за нарушение запрета, закреплённого ч. 2 ст. 29 [1].
Возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни, пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности включено в понятие экстремистской деятельности Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» [17, ст. 1].
Действия, направленные на возбуждение ненависти, вражды, унижение достоинства человека или группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, а равно принадлежности к какой-либо социальной группе, совершённые публично или с использованием средств массовой информации наказываются в соответствии со ст. 282 УК РФ.
На недопустимость «злоупотребления свободой массовой информации» указывает ст. 4 Закона РФ «О СМИ». Ответственность за данное правонарушение предусмотрена ст. 13.15 КоАП РФ.
Специальными видами ответственности являются приостановление деятельности общественного или религиозного объединения (ст. 10 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»), ликвидация соответствующих объединений и запрет их деятельности по решению суда (ст. 9). К средствам массовой информации могут быть применены такие меры ответственности, как прекращение их деятельности по решению суда, приостановление реализации соответствующего номера периодического издания либо тиража аудио- или видеозаписи программы (ст. 11) и т. д.
В отличие от приведённых выше примеров, ответственность за осуществление цензуры прямо не установлена ни Кодексом об административных правонарушениях, ни Уголовным кодексом. В КоАП содержится ст. 13.16, которая предусматривает административную ответственность за воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации либо установление незаконных ограничений на розничную продажу тиража периодического печатного издания.
Отметим, что, во-первых, данная норма призвана противостоять только одной из форм осуществления цензуры (когда уже существует готовая продукция СМИ) и не предполагает ответственности за вмешательство в деятельность средств массовой информации на этапе предварительной подготовки материалов. Во-вторых, указанная ст. 13.16 относится только к СМИ и никак не защищает, например, театральные постановки, литературные произведения и другие виды массовой культуры от возможности цензурного вмешательства.
Современное уголовное законодательство говорит только об одном преступлении, которое может быть соотнесено с цензурой - воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов (ст. 144 УК РФ).
Термин «воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов» отсылает нас к другому нормативному акту -Закону РФ «О средствах массовой информации». Статья 58 этого закона содержит определение понятия «воспрепятствование законной деятельности учредителей, редакций, издателей и распространителей продукции средства массовой информации, а также журналистов». Воспрепятствование может осуществляться посредством: 1) осуществления цензуры; 2) вмешательства в деятельность и нарушения профессиональной самостоятельности редакции; 3) незаконного прекращения либо приостановления деятельности средства массовой информации; 4) нарушения права редакции на запрос и получение информации; 5) незаконного изъятия, а равно уничтожения тиража или его части;
6) принуждения журналиста к распространению или отказу от распространения информации;
7) установления ограничений на контакты с журналистом и передачу ему информации, за исключением сведений, составляющих государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну; 8) нарушения прав журналиста, установленных Законом РФ «О средствах массовой информации».
Отметим, что, во-первых, по сравнению с Законом о СМИ, в Уголовном кодексе из всех форм воспрепятствования профессиональной деятельности журналиста непосредственно указывается только одна: принуждение к распространению информации или отказу от распространения информации.
Во-вторых, бланкетная диспозиция данной нормы затрудняет буквальное толкование данной нормы, в результате чего возникают трудности в уяснении её содержания, не понятно, какие именно действия должно совершить лицо, чтобы их можно было квалифицировать по данной статье.
Кроме того, нарушителями данной нормы чаще всего выступают руководители властных структур, политики, которые вмешиваются в деятельность журналистов и редакции, отдавая устные распоряжения и используя так называемое телефонное право, что повышает уровень латентности указанных правонарушений.
В связи с этим в правоприменительной практике соответствующие дела почти не встречаются.
Таким образом, сравнительный анализ конституционных запретов, регулирующих отношения в информационной сфере, приводит к выводу о различной степени конкретизации их в отраслевом законодательстве. Запреты на вмешательство в частную жизнь, пропаганды социального, расового, религиозного или языкового превосходства получили развитие в большом количестве нормативных правовых актов разного уровня, за их нарушение предусмотрены различные виды юридической ответственности.
Гораздо меньше оказалось разработанным правовое содержание запрета на принуждение к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них и запрета цензуры.
В частности, фактически понятие цензуры касается только деятельности СМИ и тем самым сужает полный и абсолютный запрет цензуры, закреплённый в Конституции, так как касается только средств массовой информации.
Отсутствие журналистов среди субъектов, к которым может быть обращено цензурное вмешательство, недостаточная определённость отношений между учредителем, собственником, редактором и журналистами приводит к тому, что цензура чаще всего носит неформальный характер и оказывается за рамками правовой регламентации.
Терминологическое несоответствие между определением цензуры, данном в законе «О средствах массовой информации», и нормах об ответственности, установленных Кодексом об административных правонарушениях РФ и Уголовным кодексом РФ, на практике приводит к невозможности привлечения к ответственности виновных лиц, что снижает юридическую силу запрета.
Это делает проблему запрета цензуры в нашей стране по-прежнему актуальной.
Библиографический список
1. Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации [Текст] : офиц. текст. - М. : Маркетинг, 2001. -ISBN 5-94462-025.
2. Кулапов В. Л. Проблемы теории государства и права [Текст]. - Саратов: Изд-во СГАП, 2009.
3. Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве [Текст] : теоретико-информационный аспект / под ред. д.ю.н., проф. Н. И. Матузова. - Саратов: Изд-во СГУ, 1994. - ISBN 5-292-01895-3.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова [Текст] // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 44.
5. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.10.1996 № 17-П по делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах» [Текст] // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 45.
6. Ведомости СНД и ВС РФ [Текст]. - 1993. - № 33.
7. Собрание законодательства РФ [Текст]. -1997. - № 47.
8. Собрание законодательства РФ [Текст]. - 2006.
- № 31 (1 ч.).
9. Проект Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] : сайт «Российской газеты». - URL: http:// www.rg.ru (дата обращения: 7.10.2011).
10. Ведомости СНД и ВС РФ [Текст]. - 1992. - № 7.
11. Собрание законодательства РФ [Текст]. -1995. - № 1.
12. Собрание законодательства РФ [Текст]. - 1996.
- № 22.
13. Ведомости СНД и ВС РФ [Текст]. - 1992. -№ 46.
14. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации [Текст] / под ред. В. Т. То-мина, В. В. Сверчкова [Электронный ресурс]. - СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 7.10.2011).
15. Российская газета [Текст]. - 2010. - 20 сент.
16. Алексеев С. С. Право: азбука-теория-философия [Текст] : опыт комплексного исследования. - М.: Статут, 1999. - ISBN 5-8354-0002-0.
17. Собрание законодательства РФ [Текст]. -2002. - № 30.
18. Конвенция о защите прав человека и основных свобод [Электронный ресурс]. - URL: http:// www.echr.ru/d0cuments/d0c/2440800/2440800-001.htm (дата обращения: 7.10.2011).
