CC BY
248
М.А. Бобряшова
ЗАПРЕТ НА ПРИОБРЕТЕНИЕ В СОБСТВЕННОСТЬ ИНОСТРАННЫМИ ЛИЦАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
ИЗ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ: ИСКЛЮЧЕНИЯ ИЗ ОБЩЕГО ПРАВИЛА*
В целях обеспечения суверенных прав Российской Федерации на ее природные богатства и ресурсы, а также вытекающего из ст. 9 Конституции РФ приоритета права российских граждан иметь в собственности земельные участки, в законодательстве России для иностранных лиц установлены определенные ограничения в правах пользования, владения и распоряжения земельными участками, расположенными на территории Российской Федерации. Одно из основных ограничений прав иностранных лиц установлено в отношении земельных участков, принадлежащих к категории земель сельскохозяйственного назначения. Так, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»1 иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более 50%, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды2.
Ограничение прав иностранных лиц в области оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения только правом аренды обусловлено высоким уровнем значимо-
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук, доцентом Г.Л. Земляковой.
1 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
2 Согласно ст. 606 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее -ГК РФ) под арендой понимается временное владение и (или) пользование, предоставленное за обусловленную договором плату // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
232 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 2/2011
сти указанных земель и предполагает отсутствие у иностранных лиц возможности обладать такими участками на иных правах, в том числе на праве собственности3. Однако ст. 3 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», запрещая иностранным лицам иметь в собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями4. В абз. 2 п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» сказано, что оборот земельных участков, на которые не распространяется его действие, регулируется Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ)5.
Согласно п. 2 ст. 5 ЗК РФ права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются также в соответствии с другими федеральными законами. Поскольку права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), ограничения прав иностранных лиц на земельные участки, в том числе права иметь их в частной собственности (ст. 36 Конституции РФ), не могут быть предусмотрены никакими другими нормативными актами, кроме федеральных законов. Следовательно, если ЗК РФ и другие федеральные законы не запрещают иностранным лицам приобретать в собственность земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения для индивиду-
3 См.: Фархутдинов И.З., Трапезников В.А. Инвестиционное право: Учеб.-практ. пособие. М., 2006. С. 116; Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2007. С. 97.
4 См.: абз. 2 п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Подобное правило содержится в п. 6 ст. 27 ЗК РФ.
5 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
ального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, значит, такие земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения могут предоставляться иностранным лицам в собственность. Это вытекает из доктринального
6
принципа права «все, что не запрещено, разрешено» .
Остановимся подробнее на каждом исключении из общего правила о невозможности для иностранных лиц иметь в собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения. Во-первых, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а значит, и запрет для иностранных лиц обладать на праве собственности земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель указанной категории для индивидуального жилищного строительства и индивидуального гаражного строительства. ЗК РФ и другие федеральные законы не предусматривают для иностранных лиц каких-либо ограничений в отношении приобретения земельных участков в собственность для указанных целей7. Однако согласно ст. 77 (п. 1) и 78 (п. 1) ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения предоставляются и предназначаются для нужд сельского хозяйства (целевое назначение) и могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей (разрешенное использование). Но ведь индивидуальное жилищное строительство и индивидуальное гаражное строительство преследуют иную цель - обеспечение физических лиц жильем и организованными местами хранения транспортных средств соответственно. Следовательно,
6 Подробнее см.: Четвернин В.А. Введение в курс общей теории права и государства. М., 2003. С. 173.
7 См.: п. 12 ст. 30 и п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ;
Анисимов А.П. Земельные участки для индивидуального жилищного строительства: проблемы и парадоксы современного законодательства // имущественные отношения в Российской Федерации. 2009. № 3. С. 11. 234
предоставление и использование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для указанных целей было бы незаконным, так как нарушало бы закрепленный в пп. 8 п. 1 ст. 1 и ст. 7 ЗК РФ принцип деления земель по целевому назначению на категории. В соответствии с данным принципом земельные участки для индивидуального жилищного и гаражного строительства должны предоставляться из земель населенных пунктов, которые согласно п. 1 ст. 83 ЗК РФ используются и предназначаются для застройки и развития населенных пунктов. Таким образом, иностранные лица, как и российские лица, не могут приобретать в собственность земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения для индивидуального жилищного и гаражного строительства, поскольку это несовместимо с целями использования земельных участков данной категории земель.
На основании изложенного можно заключить, что абз. 2 п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» противоречит ЗК РФ (в частности, статьям 1, 7, 77 и 78). Поскольку нормы земельного права, содержащиеся в федеральных законах, должны соответствовать ЗК РФ8, представляется необходимым устранение существующего противоречия посредством внесения изменений в абз. 2 п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Так, из указанного абзаца следует исключить фразу «индивидуального жилищного, гаражного строительства».
Во-вторых, запрет иностранным лицам иметь в собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения не распространяется на земельные участки, предоставленные им для ведения личного подсобного хозяйства. ЗК РФ по вопросам предоставления участков для ведения личного подсобного хозяйства отсылает к специальному закону (п. 3 ст. 81). Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»9 не запрещает иностранным лицам вести та-
8 См.: п. 1 ст. 2 ЗК РФ.
9 СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2881.
кое хозяйство и приобретать в этих целях в собственность земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения10.
В-третьих, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», запрещая иностранным лицам иметь в собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, не распространяется на земельные участки, предоставленные для ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества. ЗК РФ по вопросам предоставления участков для указанных целей отсылает к специальному закону (п. 2 ст. 81). Согласно п. 3 ст. 18 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»11 иностранные граждане и лица без гражданства могут стать членами садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений. Одним из основных условий членства в таком объединении является наличие у лица земельных участков в пределах соответствующего некоммерческого объединения (п. 1 ст. 18).
Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» не запрещает иностранным лицам приобретать в собственность земельные участки для ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества, а устанавливает, что права иностранных граждан и лиц без гражданства на садовые, огородные, дачные земельные участки определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 18). Согласно предыдущей редакции п. 3 ст. 18 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», иностранные граждане и лица без гражданства могли стать членами таких объединений только при условии, если земельные участки
10 См., например: Королев А.Н., Плешакова О.В. Комментарий к Федеральному закону «О личном подсобном хозяйстве» (постатейный). М., 2005. С. 47; Анисимов А.П., Бакирова Р.Т., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Комментарий к Федеральному закону «О личном подсобном хозяйстве» (постатейный). М., 2009. С. 76.
11 СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.
предоставлялись им на праве аренды или срочного пользования12. Внесение изменений в указанный Закон, на наш взгляд, свидетельствует о тенденции к расширению прав иностранных лиц на земельные участки, расположенные на территории РФ. Если ранее иностранным лицам для ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества были предоставлены лишь права пользования (владения) земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, действующее законодательство фактически разрешило иностранным лицам приобретать такие участки в собственность, поскольку ЗК РФ, к которому отсылает Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», по общему правилу не запрещает иностранным лицам иметь в собственности земельные участки, в том числе из земель сельскохозяйственного назначения. Поскольку ЗК РФ и другие федеральные законы не запрещают иностранным лицам иметь в частной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в целях ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества, им разрешено приобретать такие участки в собственность.
В-четвертых, запрет иностранным лицам иметь в собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения не распространяется на земельные участки, предоставленные им для животноводства12. Отношения в области разведения племенных животных, производства и использова-
12 См.: Федеральный закон от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3213.
13 Следует отметить, что легального определения животноводства не существует. В науке под животноводством понимают отрасль сельского хозяйства, занимающуюся разведением сельскохозяйственных животных для производства животноводческих продуктов (см.: Луш-ников В.П., Петрова Ю.А. Комментарий к Федеральному закону от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве». М., 2008).
ния племенной продукции (материала)14 во всех отраслях животноводства, включая птицеводство, звероводство, рыбоводство и пчеловодство, регулируются Федеральным законом от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве»15 (ст. 4). Для нужд племенного животноводства иностранные лица, как и другие участники рассматриваемых отношений, используют земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, права на которые, порядок предоставления и режим использования определяются законодательством Российской Федерации16. Поскольку ни ЗК РФ, ни специальный закон не запрещают иностранным лицам иметь в частной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения для осуществления деятельности в области племенного животноводства, им разрешено приобретать такие участки в собственность.
В ст. 45 Федерального закона «О племенном животноводстве» сказано, что на территории РФ иностранные граждане или иностранные юридические лица осуществляют деятельность в области племенного животноводства в той мере, в какой указанный режим предоставляется соответствующим иностранным государством гражданам и юридическим лицам Российской Федерации. То есть регулирование указанных вопросов осуществляется на основе принципа взаимности, что само по себе не может рассматриваться как запрет иностранным лицам обладать на праве собственности земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения в целях разведения и использования
14 В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О племенном животноводстве» под племенным животноводством понимается разведение племенных животных, производство и использование племенной продукции (материала) в селекционных целях. При этом под племенным животным следует понимать сельскохозяйственное животное, имеющее документально подтвержденное происхождение, используемое для воспроизводства определенной породы и зарегистрированное в установленном порядке; а под племенной продукцией (материалом) - племенное животное, его семя и эмбрионы.
15 СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3199.
16 См.: ст. 10 Федерального закона «О племенном животноводстве».
племенных животных. Однако при решении вопроса о предоставлении такого участка иностранному лицу уполномоченные органы должны проверить, не существует ли в стране его принадлежности запрета для российских лиц заниматься аналогичной деятельностью. В целях наиболее эффективной реализации данного правила представляется необходимым составление и утверждение в виде списков или таблиц перечня стран мира с указанием правовых режимов, предоставленных в каждой стране российским гражданам и юридическим лицам в сфере племенного животноводства. Указанные перечни, по нашему мнению, должны быть утверждены федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление в области племенного животноводства, и доведены до сведения уполномоченных органов, которым при возникновении на практике вопросов о существовании в соответствующем иностранном государстве запрета для российских лиц заниматься деятельностью в области племенного животноводства, достаточно будет обратиться за информацией к данным перечням. В случае выявления ограничения прав российских лиц в иностранном государстве, к которому принадлежит лицо, ходатайствующее о предоставлении земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения для племенного животноводства, в предоставлении ему такого земельного участка следует отказать.
В Федеральном законе «О племенном животноводстве» сказано, что отношения в области разведения и использования
17 18
диких животных и домашних животных , не являющихся сельскохозяйственными племенными животными, регулируются
17 Под дикими животными понимаются животные некультурные, растущие на природе, в отличие от домашних (Большой толковый словарь русского языка / Под ред. С.А. Кузнецова. М., 1998. С. 258).
18 Под домашними животными понимаются животные, разводимые человеком для удовлетворения различных потребностей, в первую очередь, получения продуктов питания и промышленного сырья, как транспортное средство (Биологический энциклопедический словарь. М., 1986. С. 181).
иным законодательством РФ19. Отношения по использованию диких животных, регулируемые Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»20 и Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»21, не охватываются темой данной статьи. Отношения в области использования домашних животных, не являющихся сельскохозяйственными
племенными животными, регулируются гражданским законода-
22
тельством , которое не предусматривает ограничений прав иностранных лиц в указанной сфере. В связи с этим можно сделать вывод, что отсутствие в российском законодательстве запрета для иностранных лиц приобретать в собственность земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения для животноводства означает разрешение указанных действий.
И, наконец, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», запрещая иностранным лицам иметь в собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, не распространяется на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями23.
19 Следует заметить, что юридически животные подразделяются на домашних, сельскохозяйственных и диких (в естественном состоянии). См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М., 2002. С. 190.
20 СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
Согласно ст. 36 Федерального закона «О животном мире» иностранные юридические лица, иностранные граждане и лица без гражданства могут пользоваться животным миром на территории РФ. Однако приоритет в предоставлении животного мира в пользование на конкретной территории или акватории в целом отдается российским юридическим лицам и гражданам РФ.
21 СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3735.
22 См., например: ст. 137, 230-232, 241 ГК РФ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
23 Следует отметить, что законодательное определение понятий «здание», «строение» и «сооружение» на сегодняшний момент отсутствует. В науке под зданием понимается вид основных фондов, включающий архитектурно-строительные объекты, назначением которых является
В регулировании этих вопросов названный закон отсылает к ЗК РФ. В зависимости от формы собственности на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения, принадлежащие иностранным лицам, ЗК РФ различает две ситуации: в ст. 35 определяются права иностранных лиц на земельные участки, принадлежащие частным лицам, в ст. 36 -права иностранных лиц на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Правила, содержащиеся в указанных статьях, являются общими для всех категорий земель, поскольку иное не установлено, следовательно, распространяются и на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.
Если земельный участок принадлежит частному лицу, иностранное лицо - собственник расположенных на нем здания, строения, сооружения - имеет преимущественное право покупки или аренды этого земельного участка, которое осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу (ст. 250 ГК РФ), с учетом особенностей, установлен-
создание условий (защита от атмосферных явлений и проч.) для труда, жилья, социально-культурного обслуживания населения и хранения материальных ценностей. Имеет в качестве основных конструктивных элементов стены и крышу. См.: Общероссийский классификатор основных фондов ОК 013-94 (ОКОФ) (утв. постановлением Госстандарта РФ от 26 декабря 1994 г. № 359).
Под сооружением в науке понимается инженерно-строительный объект, назначением которого является создание условий, необходимых для осуществления процесса производства путем выполнения тех или иных технических функций, не связанных с изменением предмета труда, или для осуществления различных непроизводственных функций. См.: Общероссийский классификатор основных фондов ОК 013-94 (ОКОФ) (утв. постановлением Госстандарта РФ от 26 декабря 1994 г. № 359).
Что касается «строения», в науке также нет однозначного мнения по поводу того, что подразумевает под собой данное понятие. Одни ученые понимают под строением здание, другие - сооружение. В связи с этим вызывает сомнение целесообразность включения, в частности, в ЗК РФ (см., например, ст. 35, 36 и др.) данного понятия.
ных для иностранных лиц ст. 5 (п. 2), 15 (п. 3), 22 (п. 1), 28 (п. 4 и 5) ЗК РФ24. Президент РФ может установить перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется (п. 5 ст. 35 ЗК РФ). Однако до сих пор такой перечень не установлен. Если же земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности, иностранное лицо - собственник расположенных на нем здания, строения, сооружения - имеет право на приобретение в собственность такого участка в соответствии с п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 15 и п. 4 и п. 5 ст. 28 ЗК РФ25.
Однако необходимо иметь в виду, что в соответствии со ст. 77 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения предоставляются и предназначаются для нужд сельского хозяйства. В их состав могут входить земли, занятые зданиями, строениями, сооружениями постольку, поскольку это необходимо для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. Здания, строения, сооружения, не предназначенные для указанных целей, не могут находиться на земельных участках из земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом, в соответствии с принципом деления земель по целевому назначению на категории иностранным лицам, так же, как и российским лицам, земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые зданиями, строениями, сооружениями, могут предоставляться в собственность и использоваться только при условии, что эти здания, строения, сооружения необходимы для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
В силу исключения из сферы действия Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» отношений, связанных с пользованием, владением и распоряжением земельными участками, занятыми зданиями, строениями, сооружениями, иностранные лица могут приобретать в собственность также земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленные для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, если на таких участках расположены
24 См.: п. 3 и 5 ст. 35 ЗК РФ.
25 См.: п. 9 ст. 36 ЗК РФ.
242
здания, строения, сооружения, права на которые зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним26. Дело в том, что согласно п. 2 ст. 11 Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» на земельных участках, предоставленных для ведения фермерского хозяйства, могут размещаться здания, строения и сооружения, необходимые для осуществления деятельности фермерского хозяйства. Это означает, что земельный участок, предоставленный для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, на котором расположены здание, строение, сооружение, не подпадает под действие Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а значит, и под ограничение, установленное в ст. 3 Закона.
Следует отметить, что при предоставлении иностранному лицу земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями, будет учитываться наличие общих ограничений в правах на земельные участки, установленных действующим законодательством для иностранных лиц. Их можно свести к двум основным ограничениям: иностранные лица не могут бесплатно приобрести в собственность земельные участки, расположенные на территории РФ (п. 5 ст. 28 ЗК РФ), а также не вправе иметь в собственности земельные участки, находящиеся на приграничных и иных установленных особо территориях РФ (п. 3 ст. 15 ЗК РФ)27. В остальных случаях иностранные лица имеют право
26 См.: Мазуров А.В., Нахратов В.В., Чуркин В.Э. Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный). М., 2009. С. 19.
27 Такими территориями являются, например, территории морских портов; территории, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение (территории закрытых административно-территориальных образований, территории с регламентированным посещением для иностранных граждан и др.). См., например: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законода-
приобретать в собственность земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения для указанных целей.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что в соответствии с действующим российским законодательством иностранные лица на территории РФ могут приобретать за плату земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленные им для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, в том числе предоставленные для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, если такие участки не находятся на приграничных территориях и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами. Таким образом, из общего правила о запрете иностранным лицам обладать на праве собственности земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения российскими законами предусмотрены существенные исключения.
тельные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 46. Ст. 5557; Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» // Ведомости РФ. 1992. № 33. Ст. 1915; постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение» // СЗ РФ. 2002. № 41. Ст. 3995.
