CC BY
39
Г.В. Хорольский
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ И РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВАЯ ИДЕОЛОГИЯ: ТЕОРЕТИКОМЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
Статья посвящена анализу проблемы законодательного обеспечения противодействия коррупции в контексте формирования российской антикоррупционной идеологии. Особое внимание уделяется исследованию методологических подходов к анализу коррупции, их влияния на интерпретацию роли государственно-правовой идеологии в процессе определения приоритетов регулирования антикоррупционной деятельности, ее
законодательных и иных источников.
Ключевые слова: государственно-правовая антикоррупционная идеология, коррупция, противодействие коррупции, методологические подходы к анализу коррупции, антикоррупционная доктрина.
Коррупция имеет сложную структуру, будучи детерминированной совокупностью социальных, политических, экономических, культурных, правовых и других факторов. Это обусловливает множественность методологических подходов к изучению данного явления, культивируемых разными отраслями научного знания. Так, очевидно, можно выделить три основных подхода, доминирующих в российской корруптологии, -социологический, политический и криминологический. Социологический подход основан на экспликации данного явления в структуре социальной системы, его обусловленности совокупностью социальных факторов, в числе которых экономика, культура, состояние нравственности и др. Политический, как правило, опирается на институциональный анализ данного явления, его обусловленность сферой политической регуляции при изучении проблем противодействия коррупции в контексте политического процесса, завершающей стадией которого является принятие нормативно-правового акта. Криминологический подход исходит из положения о коррупции как вида преступности, исключая категорию коррупции из своего концептуального аппарата в пользу понятия «коррупционная преступность» [1; 2; 3; 4; 5].
Учитывая, что коррупция сочетает в себе общие и особенные признаки, методологические принципы его анализа должны сочетать общую и специальную методологию, а коррупционные отношения - быть включенными в общую систему общественных отношений. Реализация такого подхода возможна в рамках социальноправовой интерпретации коррупции, преодолевающей указанные трудности.
В рамках такой интерпретации становится очевидным целый ряд аспектов проблемы, без освещения которых представляется проблематичным выработать эффективную государственно-правовую стратегию противодействия коррупции. Существенными являются концептуально-правовой, доктринальный и др. аспекты, эксплицирующие ценностно-нормативное содержание государственного регулирования противодействия коррупции. В обобщенном виде совокупность таких аспектов может быть представлена понятием антикоррупционной государственно-правовой идеологии.
Следует отметить, что государственно-правовая идеология выступает, с одной стороны, в качестве начального пункта формирования правовой системы, с другой - как общая характеристика социальной направленности и функционирования складывающегося в обществе правового порядка. В системе источников формирования государственноправовой идеологии выделяется совокупность факторов как юридического, так и неюридического характера. В числе неюридических факторов ценностно-нормативные значения, культивируемые общественным сознанием и закрепляемые сферой неинституциональной регуляции в виде соответствующих стереотипов морали и
нравственности. К юридическим факторам относятся правовые принципы, идеи, доктрины, лежащие в основе институционального нормативно-правового регулирования общественных отношений.
Понимая под государственно-правовой идеологией систему официально принятых взглядов на государственно-правовое регулирование общественных отношений, необходимо отметить ее историчность, обусловленность особенностями общественной жизни, международных отношений в тот или иной период развития государства. Механизм влияния государственно-правовой идеологии на правовую систему также имеет исторический характер. Тем не менее он отличается большей консервативностью, определяясь сложившимися правовыми традициями правового процесса. Так, в Российской Федерации основным элементом данного механизма выступает принятие доктринальных документов, являющихся идеолого-правовой базой развития как общего, так и отраслевого законодательства. При этом принятие новых редакций концепций политики в той или иной сфере определяется историческими особенностями развития правовой системы. Начиная с 1993 года принято четыре подобных документа в сфере обеспечения национальной безопасности. Подобная динамика существует и в отраслевом законодательстве.
Между тем данные документы не имеют юридического значения и выступают не в качестве юридического, но концептуально-правового фактора формирования правовой системы. Их реализация не имеет четких институционально-правовых рамок, а значит, такие документы не могут рассматриваться основным элементом данного механизма. Как основа такого механизма в контексте государственно-правовой идеологии должна рассматриваться Конституция РФ, имеющая высшую законодательную силу.
По нашему мнению, понятие государственно-правовой идеологии в сфере противодействия коррупции должно выступать в качестве отраслевой структуры государственного идеолого-правового контекста, при этом обладая общими и особенными чертами. Государственно-правовая идеология в сфере противодействия коррупции представляет собой совокупность официально принятых взглядов, идей, концепций, правовых доктрин, обусловливающих правовые начала и принципы регулирования отношений в сфере противодействия коррупции, это теоретико-правовая категория, отражающая связь между правовым порядком в сфере противодействия коррупции и его ценностно-нормативной основой. Значение данной идеологии в сфере противодействия коррупции обусловлено ее ролью в процессе обеспечения национальных интересов в контексте законодательного обеспечения противодействия коррупции. В числе документов, осуществляющих механизм непосредственного влияния ее на сферу антикоррупционного законодательства, - Стратегия национальной безопасности до 2020 года и Национальный план противодействия коррупции.
Тем не менее, говоря об источниках российской антикоррупционной идеологии, следует значительно расширить их перечень. По нашему мнению, формирование антикоррупционного законодательства во многом обусловлено не только нормативноправовыми актами, которые, естественно, играют важную роль в становлении правового порядка, но и сложившейся в обществе системой оценки коррупции как антисоциального явления, которая определяется конкретно-историческими социокультурными особенностями, традициями управления, правосознанием, другими факторами [6]. В данном контексте исторический опыт противодействия коррупции также может рассматриваться в системе источников формирования государственно-правовой антикоррупционной идеологии, что наиболее рельефное выражение имеет в феномене преемственности правовой традиции противодействия коррупции, что, очевидно, можно проследить в российской истории [7; 8].
Важнейшим источником является международное законодательство. Так, существует прямое и косвенное влияние международного законодательства на правовую систему. К прямому относится имплементация национальным законодательством норм
международных договоров, деклараций, конвенций и других документов, ратифицированных государством. Важнейшим компонентом косвенного влияния является имплементация доктринального содержания международного законодательства, трансформирующего государственно-правовую идеологию. Очевидно, что большую роль в формировании современной государственно-правовой антикоррупционной идеологии играют такие документы, как Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
Роль международного законодательства в формировании государственно-правовой идеологии в сфере противодействия коррупции определяется его доктринальным, ценностно-нормативным и правовым значением в отношении правовых систем стран, имплементирующих его нормы. В числе наиболее важных компонентов международного законодательства, оказывающих влияние на государственно-правовую идеологию в данной сфере, - понимание коррупции как социально-правового явления, имеющего существенное антисоциальное значение, выражающееся в перечне его признаков; совокупность терминов и понятий, раскрывающих содержание коррупции и коррупционных отношений, формы антикоррупционной деятельности, цели и задачи государственной антикоррупционной политики, правовой статус субъектов противодействия коррупции; правовая направленность государственно-правового регулирования противодействия коррупции; включающая
профилактическое/правоохранительное содержание. В отношении российской государственно-правовой идеологии в сфере противодействия коррупции важное формирующее значение имеют Конвенция ООН против коррупции 2003 года, Европейская конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года, ставшие ценностно-нормативной основой законодательного определения признаков коррупции и обусловившие профилактическую направленность антикоррупционного законодательства.
Кроме того, в формировании законодательства важную роль играют официальные документы доктринального уровня. Существование таких документов, как Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, Экологическая доктрина Российской Федерации, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, Концепция правовой информатизации России, Концепция демографического развития Российской Федерации и др., свидетельствует о наличии устойчивой тенденции формирования законодательства на основе доктринальных источников. Очевидно, данная тенденция обусловлена коренящейся в российской правовой традиции формой развития законодательства, в рамках которой большое значение имеет кодификация, предполагающая базирующуюся на идеолого-правовой основе качественную переработку законодательства [9].
Антикоррупционное законодательство не является исключением из данного правила. Как было отмечено, в числе источников российской государственно-правовой идеологии в сфере противодействия коррупции - Стратегия национальной безопасности до 2020 года и Национальный план противодействия коррупции, а также ратифицированные Российской Федерацией Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Большое влияние на государственно-правовую идеологию оказывают и научно-исследовательские разработки, формирующие концептуальное поле государственно-правового регулирования данной сферы, обосновывающие его институционально-структурный состав, ценностно-нормативные значения и др. Важную роль в данном процессе играет и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, которая будет проанализирована ниже.
Тем не менее совокупность данных источников не имеет системного значения, что свидетельствует о незавершенности процесса формирования государственно-правовой антикоррупционной идеологии. В связи с этим очевидно, что дальнейшее развитие государственно-правового регулирования сферы противодействия коррупции связано с ее совершенствованием.
В контексте вышесказанного необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что развитие российского антикоррупционного законодательства всегда испытывало дефицит идеолого-правового обеспечения [10]. В числе наиболее значимых актов, принимавшихся с начала 90-х годов прошлого века, - Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22.03.1991 № 948-1,
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ, Указ Президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.1995, Указ Президента Российской Федерации от 15.05.1997 № 484 «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе», Уголовный кодекс РФ, некоторые другие нормативно-правовые акты, сыгравшие важную роль в формировании механизма борьбы и противодействия коррупции.
Данное законодательство не обеспечивало эффективного противодействия коррупции, не соответствовало ратифицированным Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции, Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, являющимся доктринально-правовым источником формирования антикоррупционного законодательства.
Указанные проблемы были призваны решить Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ, Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О противодействии коррупции” от 25.12.2008 № 274-ФЗ», Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”».
Принятие данных актов необходимо рассматривать в качестве этапа формирования системы противодействия коррупции, но эффективность нового антикоррупционного законодательства не следует переоценивать. Так, мы разделяем точку зрения, согласно которой в числе наиболее существенных проблем правового регулирования противодействия коррупции остается отсутствие государственного специализированного антикоррупционного органа, создание которого состоит в числе международных обязательств Российской Федерации. Существенен и ряд других проблем.
Однако наиболее значимой представляется, по нашему мнению, слабопредставленная концептуальная составляющая нового законодательства. Существенным негативным фактором является неясность в определении цели и задач антикоррупционной политики, что во многом обусловлено отсутствием доктринального определения коррупции.
В связи с этим целесообразно обращение к анализу Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Государственно-правовое регулирование общественных отношений определяется приоритетами государственной политики в той или иной сферах общественной жизни, которые формулируются в виде системы национальных интересов (интересов личности, общества и государства). Так, национальные интересы, создавая необходимую доктринальную основу нормативноправового поля, формируемого как юридический базис их реализации, являются основой интерпретации цели и задач государственной политики.
В отношении основных направлений деятельности государства такую доктринальную роль играет Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года,
утвержденная Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537. Большое значение этот документ имеет и в отношении государственно-правового регулирования противодействия коррупции. Борьба с коррупцией включена им в систему приоритетов национальной безопасности и связана с защитой государственной и общественной безопасности (ст. 37-40) [11], экономическим ростом (ст. 55) [11], успешность этой борьбы напрямую связана с повышением качества жизни российских граждан. Стратегия относит коррупцию к основным угрозам национальной безопасности (ст. 38) [11], рассматривает борьбу с ней в качестве одного из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу (ст. 38) [11], включает ее в систему главных стратегических рисков и угроз в экономической сфере (ст. 55) [11].
По нашему мнению, взаимосвязь правовой политики государства в сфере противодействия коррупции и системы обеспечения национальной безопасности осуществляется посредством формирования правовых норм, регулирующих антикоррупционную деятельность, содержание, цель и задачи которой соответствуют долгосрочным перспективам защиты национальных интересов, субъектов антикоррупционной политики, профилактических антикоррупционных мероприятий.
В заключение статьи следует отметить, что дальнейшее совершенствование антикоррупционного законодательства в соответствии с приоритетами социальноэкономического развития и взятыми Российской Федерацией международными обязательствами связано с развитием государственно-правовой идеологии в сфере противодействия коррупции. Механизмом этого процесса в сложившихся исторических условиях может выступить принятие антикоррупционной концепции Российской Федерации в форме законодательного акта федерального уровня. Данный документ в виде системы официально принятых взглядов на коррупцию, форм и методов противодействия этому явлению должен стать основным доктринальным источником антикоррупционного законодательства, определяя цель и задачи государственно-правового регулирования противодействия коррупции, формулируя понятие коррупции, совокупность антикоррупционных правовых принципов, устанавливая необходимые программные мероприятия развития законодательства в данной сфере на ближайшую и далекую перспективы.
Литература
1. Римский В. Л. Бюрократия, клиентизм и коррупция в России // Общественные науки и современность. 2004. № 6.
2. Мишин Г.К. О теоретической разработке проблемы коррупции // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001.
3. Гаухман Л.Д. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. № 6.
4. Мазаев Ю.Н. О результатах исследования некоторых социальных факторов коррупции // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в сфере экономики: Матер. науч. конф. М., 1995.
5. Михайловская И.Б., Кузьминский Е.Ф., Мазаев Ю.Н. Права человека и социальнополитические процессы в посткоммунистической России. М., 1997.
6. Мазаев Ю.Н. Особенности формирования общественного мнения о деятельности органов внутренних дел // Преступность и общество: Сб. науч. тр. М., 2002.
7. Астанин В.В. Коррупция и борьба с ней в России второй половины ХУ1-ХХ вв. (Криминологическое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
8. Максимов В.К. Понятие коррупции и меры ее предупреждения в государственном аппарате: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
9. Кобрияк Р. Кодификации. М., 2008.
10. Сто лет спустя, или Как большевики боролись со взяточничеством // Чистые руки. 1999. № 3.
11. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537 // Собрание законодательства РФ. 2009. № 2.
