CC BY
201УДК 343 ББК 67
DOI 10.24412/2073-3313-2021-7-208-212
законодательство, регулирующее административно-правовое положение иностранных граждан
V V ___
в российской федерации
Юлия Николаевна РЫЖАКОВА, старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Барнаульского юридического института МВД России ryzhakоvaun@mail.ru
Павел Николаевич ЛЕВИН, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Барнаульского юридического института МВД России Dr20031963@mail.ru
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.14 — административное право;
административный процесс
Аннотация. В статье анализируются административно-правовые аспекты пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации. Раскрывается понятие «иностранный гражданин». Рассматриваются категории иностранцев в России.
Ключевые слова: иностранный гражданин, иностранец, правовое положение, пребывание, категории иностранных граждан.
Annotation. The article examines the administrative and legal aspects of the stay of foreign citizens on the territory of the Russian Federation. The concept of «foreign citizen» is revealed. The categories of foreigners in Russia are considered.
Keywords: foreign citizen, foreigner, legal status, stay, categories of foreign citizens.
Чужестранец, или чужеземец, — «человек с чужой земли», так в народе называли людей, приехавших из чужих краев (земель). Исходя из этого можно утверждать, что данный термин по большей степени определяется географическим признаком.
В нашей стране в содержание понятия «иностранец» входят и зарубежные туристы, временно пребывающие на территории России, и постоянно проживающие в стране подданные иностранных государств и их предки (несмотря на то, что имеют российское гражданство), но все равно в некоторых официальных документах числятся как «иностранцы»1.
На современном языке, с точки зрения мирового права, данный термин обозначает лицо, ограниченно подвластное местному (национальному) субъекту юрисдикции. Иное толкование подразумевает под иностранцем физическое лицо, подвластное иной суверенной юрисдикции2.
Как и любое другое понятие, данное понятие трактуют как в узком, так и в широком смыс -ле. Такая трактовка влияет не только на различные аспекты, но и на терминологию исследуемого нами института права.
По мнению В.Ф. Акименко, в широком смысле понятие охватывает «... иностранных граждан и лиц без гражданства, а в узком — только иностранных граждан»3.
Ю.В. Герасименко считает, что в «... широком значении «иностранцы» — это все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, а в узком — лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства»4.
Если в широком смысле термин «иностранец» не вызывает особых проблем; то в узком смысле оно дополняется существенными элементами, которые с точки зрения многих исследователей, отражают его сущностное содержание
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
(в том числе Л.Н. Галенская, М.М. Богуславский, С.С. Гридин и др.).
Например, Л.Н. Галенская делает акцент на то, что иностранным гражданином является лицо, которое не только не имеет гражданства какого-либо государства, но также не является и гражданином данного государства5.
A.A. Рубанов подчеркивает, что иностранцами являются лица — граждане иных государств, пребывающие на определенной территории какого-либо иного государства, не имея к стране проживания гражданственной принадлежности6.
Т.Н. Кириллова считает, что иностранцы — это лица, которые, имея политико-экономическую и юрисдикционную связь с государством своего гражданства, добровольно либо нет вынуждены временно находится в экономической и правовой связи с другими государствами и на их территории7.
По мнению Ю.В. Герасименко8, двоякая интерпретация термина пошла с момента принятия в 1977 г. новой редакции Конституции СССР9. Тогда в тексте Конституции была допущена технико-юридическая погрешность в виде краткого обозначения иностранных граждан и лиц без гражданства термином «иностранец» (ст. 38 рассматриваемого закона).
Современные исследователи, подчеркивая юридически значимые различия между иностранными гражданами и лицами без гражданства, все же допускают идентичность и взаимозаменяемость таких понятий, как «иностранный гражданин» и «иностранец»10.
Однако законное определение склоняется к применению термина «иностранный гражданин», хотя подчас он и имеет различное толкование в зависимости от источника. Не осталось в стороне и российское законодательство.
Так, согласно действующему законодательству под «иностранным гражданином» законодатель подразумевает:
■ «... лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства» (ст. 3 Федерального закона РФ «О гражданстве Российской Федерации»11);
■ «... физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства» (ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»12).
Многие исследователи (в том числе К.А. Кор-сик, Ю.В. Герасименко и др.)13 приходят к выводу, что второе толкование данного термина выглядит более предпочтительно, при этом они подчеркивают наличие в законодательстве множества родственных терминов, так называемых правовых синонимов. Обозначая данную сложность, исследователи выдвигают требование о необходимости закрепления во всем действующем законодательстве Российской Федерации единообразного подхода к понятию «иностранный гражданин».
Однако, если смысла существующего понятия будет недостаточно для определения тех или иных аспектов в содержании родственных юридических понятий, исследователи предлагают четко оговаривать сферы правоотношений, а также выделить имеющиеся особенности и элементы различия.
Говоря о современном российском законодательстве, не стоит забывать и о международном, в котором также имеются свои положительные и отрицательные моменты при изучении обозначенной выше терминологии. В основном законодательная база более склонна к пониманию под иностранным гражданином определения, закрепленного в ч. 1 ст. 2 ФЗ «О правовом положении».
Во многих странах применяется именно данное определение понятия. Но существует и другая точка зрения.
Так, в недавних исследованиях, проведенных Организацией Объединенных Наций (ООН)14, стали заменять понятие «иностранец» на «негражданин». Сложно сказать, с чем связана данная тенденция замены понятий, ведь актуальных исследований в данной тематике практически нет. Термин «иностранец» применяется и в Декларации 1985 г. о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают15. Согласно этому документу иностранцами считаются любые лица, не являющееся гражданами государства, в котором они находятся.
Проанализировав различные позиции исследователей, а также международные и российские нормативно-правовые источники, считаем необходимым провести глобальное изучение терминологического массива в сфере регулирования гражданско-правовых отношений, в том числе закрепить единообразное определение понятия «иностранный гражданин» во всех действующих нормативных правовых актах.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
В современный период времени в российском законодательстве количество нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере насчитывает более десятка федеральных законов, свыше ста действующих указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных актов различных министерств и ведомств, а также несколько десятков межгосударственных и межправительственных соглашений.
Административно-правовое положение иностранных граждан, пребывающих, а также временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, определяется следующими нормативно-правовыми актами:
1. Конституцией Российской Федерации (1993 г.)16.
Хотя в Основном законе обозначены лишь основные положения об иностранных гражданах и лицах без гражданства, находящихся (пребывающих) и проживающих на территории РФ, т.е. согласно пунктам 3 и 2 ст. 62 Конституции РФ эти лица не только пользуются правами и несут обязанности наравне с обычными гражданами, но и несут ответственность в соответствии с действующим российским законодательством; однако данный нормативно-правовой акт также закрепляет оговорку об ориентировании в ряде случаев на международные нормы, закрепленные в фундаментальных конвенциях о правах человека.
Кроме того, Конституция РФ предоставляет иностранным гражданам гарантии государственной защиты, в том числе закрепляет средства правовой защиты (статьи 45—48 Конституции РФ).
2. Федеральным законодательством, в частности:
■ федеральными законами: «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»17; «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»18; «О гражданстве Российской Федерации»19; «О беженцах»20; «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Фе-дерации»21 и др.;
■ законами РФ, в частности, «О вынужденных переселенцах»22 и др.
Базовым нормативным актом является ФЗ «О правовом положении иностранных граждан
в Российской Федерации». Закон регламентирует статусные нормы и нормы процедурного характера, устанавливает ограничения на въезд и проживание, ответственность, оговаривает особенности трудовой деятельности иностранных граждан и проч., в том числе, как мы уже отмечали ранее, в Законе отражен основной понятийный аппарат и принципы правового режима в отношении иностранцев, а также обозначены их основные категории.
В целом Закон позволяет защищать права иностранных граждан на качественно новом уровне.
Помимо этого, законодатель принял законы, которые были посвящены правовому регулированию отдельных сфер общественных отношений иностранных граждан; принятые законодательные акты содержат специальные нормы, которые закрепляют особенности правового положения иностранцев, выступающих субъектами данных правоотношений.
На уровне законов в РФ действуют и другие нормативные акты, в частности:
■ Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»23;
■ постановления Правительства РФ «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без граж-данства»24, «О миграционной карте»25, «Об утверждении Правил подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления о подтверждении своего проживания в Российской Федерации»26, «Об установлении на 2020 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими на территории Российской Федерации отдельные виды экономической деятельности»27, «Об утверждении Правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации»28, «О порядке представления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации»29; и проч.
Перечисленные нормативные правовые акты регламентируют правоотношения иностранных граждан по различным вопросам, которые на федеральном уровне, в частности в законах, не получили детальной урегулированности. Среди
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
прочих это вопросы порядка выдачи разрешений на временное проживание и трудоустройство, выдачи вида на жительство, рассмотрение ходатайств о предоставлении политического убежища и т.д. Либо в них детализированы какие-либо ограничительные меры, например, на использование труда иностранцев, подтверждение образовательного уровня для замещения определенных должностей (в частности, воинских).
Приравнивание в правах в области частного права означает, что иностранцы могут, как и собственные граждане, владеть в России имуществом, заключать разного рода сделки, заключать браки, осуществлять родительские права и т.п. Следовательно, правоотношения иностранных граждан будут регулироваться общероссийскими нормативными правовыми актами. Среди прочих это Гражданский, Семейный, Земельный, Уголовный, Административный и другие кодексы.
3. Международными договорами РФ.
Во-первых, это основные акты о правах человека: Устав ООН30, Всеобщая декларация прав человека (1948)31, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и о гражданских и политических правах (1966)32, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950), Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (1995)33.
Во-вторых, специальные принципы, нормы и гарантии защиты в отношении иностранных граждан в стране пребывания, которые предусматриваются и в Венских конвенциях о дипломатических сношениях (1961)34 и о консульских сношениях (1963)35, Конвенции ООН о статусе беженцев (1951)36, Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (1985) и др.
В-третьих, труд иностранцев регулируется многочисленными актами Международной организации труда37 и прочими международными стандартами.
Таким образом, можно констатировать, что как на международном, так и на национальном уровне, т.е. в Российской Федерации, не только принимаются соответствующие стандарты по правовому статусу иностранных граждан, но и гарантируется их выполнение.
На сегодняшний день в Российской Федерации сформирован обширный нормативный массив в сфере правового положения иностранных граждан, закрепляющий определенный набор
прав и обязанностей, а также ответственность с их стороны.
1 Лебедев С. Страна иммигрантов: О России // ИАС «Русская народная линия» // http://www.pravoslavnye.ru (Дата обращения: 20.05.2021)
2 Термин иностранец с точки зрения российского законодательства // Свободный информ. ресурс // https:// notimpotent.com (Дата обращения: 20.05.2021)
3 Цит. по: Акименко В.Ф. Особенности правового регулирования и реализации конституционных прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 43.
4 Цит. по: Цыганков А.В. К вопросу об основных проблемах законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ // Вестник РПА. 2012. № 3. С. 28.
5 Еговкина Л.В. Правовые режимы иностранных граждан в РФ: Магистр. дис. Красноярск: СФУ, 2017. С. 6. См. также: Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982. С. 75—77.
6 Там же. С. 7.
См. также: Богуславский М.М., Рубанов А.А. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1962. С. 4.
7 Там же.
См. также: Кириллова Т.Н. Общее положение гражданской правосубъектности иностранцев в СССР // Правоведение. 1966. № 1. С. 105.
8 Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (вопросы теории и практики): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 21—23.
9 Конституция (Основной закон) СССР (принята ВС СССР 07.10.1977) // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 619. (Утратила силу 12.12.1991)
10 Герасименко Ю.В. Там же.
11 Цит. по: О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 26.07.2019) // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031; 2019. № 29 (ч. I). Ст. 3855.
12 Цит. по: О правовом положении иностранных граждан в РФ: Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 2019) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032; 2019. № 31. Ст. 4416.
13 Еговкина Л.В. Указ соч. С. 7—8.
См. также: Корсик К.А. Понятие и содержание правовых дефиниций, характеризующих различные категории граждан // Право и жизнь. 1999. № 24. С. 24—25; Герасименко Ю.В. Иностранцы: понятие и содержание их конституционно-правого статуса. Омск, 2000. С. 11.
14 Migration research and analysis: Ежегодный доклад ООН. 2018 // Офиц. сайт ООН: https://www.un-ilibrary.org (Дата обращения: 20.03.2020 г.
15 Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (Резолюция 40/144 от 13.12.1985 40-й сессии 116-го пленарного заседания Генеральной Ассамблеи ООН) // Офиц. сайт ООН: https://www.un-ilibrary.org (Дата обращения: 20.05.2021)
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
16 Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС «Консультант Плюс»
17 О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 16.12.2019) // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029; Рос. газ. 2019. № 286.
18 О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 2019) // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285; 2019. № 18. Ст. 2224.
19 О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 2019) // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031; 2019. № 29 (ч. I). Ст. 3855.
20 О беженцах: Федеральный закон от 19.02.1993 № 45281 (действ. ред.) // Рос. газ. 1997. № 126; 2019. № 166.
21 Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (действ. ред.) // СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. I). Ст. 7007; 2019. № 18. Ст. 2215.
22 О вынужденных переселенцах: Закон РФ от 19.02.1993 № 4530-1 (ред. от 2018) // СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110;
2018. № 53 (ч. I). Ст. 8454.
23 Об утверждении Положения о порядке предоставления РФ политического убежища: Указ Президента РФ от 21.07.1997 № 746 (ред. от 19.12.2018) // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601; 2018. № 52. Ст. 8244.
24 О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 № 9 (ред. 2019) // СЗ РФ. 2007. № 5. Ст. 653;
2019. № 11. Ст. 1130.
25 О миграционной карте: Постановление Правительства РФ от 16.08.2004 № 413 (ред. от 2006) // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3553; 2006. № 19. Ст. 2092.
26 Об утверждении Правил подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления о подтверждении своего проживания в РФ: Постановление Правительства РФ от 17.01.2007 № 21 (ред. от 2018) // СЗ РФ. 2007. № 4. Ст. 526; 2018. № 51. Ст. 8001.
27 Об установлении на 2020 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими
субъектами, осуществляющими на территории РФ отдельные виды экономической деятельности: Постановление Правительства РФ от 30.09.2019 № 1271 // СЗ РФ. 2019. № 41. Ст. 5711.
28 Об утверждении Правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 04.04.2003 № 193 (ред. 2014) // СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1364; 2014. № 29. Ст. 4140.
29 О порядке представления гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 24.03.2003 № 167 (ред. от 2017) // СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1240; 2017. № 23. Ст. 3330.
30 Устав ООН (г. Сан-Франциско, 26.06.1945) // Сб. действ. договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956. С. 14—47.
31 Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Рос. газ. 1995. № 67.
32 Международный пакт о гражданских и политических правах; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Резолюция 2200 (XXI) 1496-го пленарного заседания Генеральной Ассамблеи ООН от 16.12.1966) // Бюллетень ВС РФ. 1994. № 12.
33 Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека (г. Минск, 26.05.1995) // СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1489.
34 Венская конвенция о дипломатических сношениях (г. Вена, 18.04.1961) // Ведомости ВС СССР. 1964. № 18. Ст. 221.
35 Венская конвенция о консульских сношениях (г. Вена, 24.04.1963) // Сб. междунар. договоров СССР. 1991. Вып. ХЬУ. С. 124—147.
36 Конвенция о статусе беженцев (г. Женева, 28.07.1951) // Бюллетень междунар. договоров. 1993. № 9. С. 6—28.
37 Международная организация труда (МОТ) — специализированное учреждение ООН, занимающееся вопросами регулирования трудовых отношений, состоящая из 187 государств.
ЗАКОН И ПРАВО • 07-2021
