CC BY
317
О. А. Макарова*
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВАХ С УЧАСТИЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО АКЦИОНЕРА
Становление законодательства об АО с участием государственного акционера. Российское акционерное законодательство формировалось под влиянием происходящих в стране социально-экономических изменений и отражало складывающиеся общественные отношения.
Начало процессу создания российских акционерных обществ с участием государства положил первый приватизационный закон от 3 июля 1991 г. — Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации».1 Законом предусматривалось, что приватизация предприятий в форме продажи долей в их капитале (акций) осуществляется после преобразования государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества.
Учредителями открытого акционерного общества, создаваемого на основе государственного или муниципального предприятия, являлись Госкомимущество России, его территориальное агентство или комитет по управлению имуществом национальногосударственного, национально- или административно-территориального образования. Учредитель в соответствии со ст. 34 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» представлял для регистрации в Совет народных депутатов по месту расположения предприятия решение о создании акционерного общества, заявление о регистрации, его устав и свидетельство об оплате государственной пошлины.
После регистрации акционерного общества комитет по управлению имуществом передавал права учредителя и пакет акций в соответствующий фонд имущества.
Фонд продавал акции членам трудового коллектива приватизируемого предприятия на льготных условиях в соответствии с Законом в течение месяца после учреждения общества. Часть акций могла быть внесена в фонд акционирования работников предприятия, а также обменена на акции инвестиционных фондов. Нереализованные акции оставались в распоряжении Российского фонда федерального имущества или фондов имущества национально-государственных, национально- и административнотерриториальных образований.
Закон 1991 г. предусматривал право работников государственных или муниципальных предприятий, преобразованных в акционерные общества, приобретать акции своего предприятия на льготных условиях.
Льготы по приобретению акций акционерного общества распространялись на бывших работников приватизируемого предприятия, вышедших на пенсию или выработавших на приватизируемом предприятии трудовой стаж не менее десяти лет для мужчин и семи лет и шести месяцев для женщин и уволенных по собственному желанию,
* Кандидат юрид. наук, доцент кафедры коммерческого права юридического факультета СПбГУ (e-mail: moamoa@mail.ru).
© О. А. Макарова, 2009
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927.
сокращению штатов или численности, а также лиц, имеющих право в соответствии с законодательством возвратиться на прежнее место работы на данном предприятии.
Законом от 5 июня 1992 г. были внесены изменения и дополнения в Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», а 11 июня 1992 г. Постановлением Верховного Совета РФ была введена в действие Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992 год. В соответствии с ней все государственные и муниципальные предприятия были разделены на три группы по отношению к используемым способам приватизации. Предприятия со среднесписочной численностью работающих более 1000 человек или балансовой стоимостью основных фондов по состоянию на 1 января 1992 г. более 50 млн рублей приватизировались путем их преобразования в акционерные общества открытого типа.2
При продаже акций акционерных обществ открытого типа, созданных путем преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий, члены трудового коллектива приватизируемого предприятия имели право на приобретение акций в соответствии с вариантами льгот, предусмотренными Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992 год.
Указом Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» было утверждено Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в АО открытого типа.3 В соответствии с данным Указом обязательному преобразованию в акционерные общества открытого типа подлежали все предприятия, производственные и научно-производственные объединения, находящиеся в федеральной собственности, государственной собственности республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, со средней численностью работающих более 1000 человек или с балансовой стоимостью основных фондов на 1 января 1992 г. более 50 млн рублей, независимо от их вхождения в состав трестов, ассоциаций, концернов, союзов, межотраслевых, региональных и иных объединений предприятий.
Такие акционерные общества руководствовались Типовым уставом акционерного общества открытого типа, учреждаемого Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом, его территориальным агентством, Комитетом по управлению имуществом республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа, районов (кроме районов в городах) и городов (кроме городов районного подчинения).
Указом Президента РФ от 29 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» (с изменениями на 14 июля 1998 г.) было утверждено Временное положение о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества,4 которым определялся
2 В соответствии с Государственной программой на 1992 г. при преобразовании государственных и муниципальных предприятий не допускалось создание акционерных обществ закрытого типа.
3 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 1. Ст. 3. — Указ утратил силу с 29 марта 2003 г. на основании Указа Президента Российской Федерации от 26 марта 2003 г. № 370.
4 Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 312. —Утратил силу с 29 марта 2003 г. на основании Указа Президента Российской Федерации от 26 марта 2003 г. № 370.
порядок преобразования государственного или муниципального предприятия в акционерное общество. В соответствии с ним уставный капитал акционерного общества в момент его учреждения состоял из оговоренного числа обыкновенных и привилегированных акций с одинаковой номинальной стоимостью. В уставе акционерного общества определялись общая стоимость и количество безвозмездно передаваемых работникам предприятия акций.
Акции, передаваемые безвозмездно работникам предприятия, являлись именными привилегированными, не дающими право голоса.
Комитет передавал права учредителя и пакет акций акционерного общества в соответствующий фонд имущества. Фонд (в случае его отсутствия — комитет) осуществлял полномочия собственника на общих собраниях акционеров.
Для осуществления полномочий собственника на общих собраниях акционерных обществ, контрольные пакеты акций которых были закреплены за государством по решению Правительства РФ в порядке, предусмотренном Основными положениями программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год, Российский фонд федерального имущества (Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом) мог привлекать представителей соответствующих министерств и комитетов Российской Федерации.
Временным положением о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества определялось, что «первое собрание акционеров проводится не позднее чем через 12 месяцев со дня регистрации акционерного общества. До первого собрания акционеров за ранее назначенными должностными лицами администрации государственного или муниципального предприятия закрепляются правомочия исполнительной дирекции акционерного общества. В этот период фонд (комитет) выполнял функции Совета директоров акционерного общества в соответствии с его Уставом.
Постоянные органы управления акционерного общества формируются на первом собрании акционеров.
В течение месяца после регистрации общества трудовой коллектив приватизированного предприятия обязан был принять решение о единовременном распределении передаваемых безвозмездно именных привилегированных акций между работниками предприятия, бывшими работниками предприятия, вышедшими на пенсию с данного предприятия, и лицами, имеющими право в соответствии с законодательством возвратиться на прежнее место на данном предприятии, и представить в фонд (комитет) поименный список лиц с указанием количества привилегированных акций, передаваемых каждому из них, оформленный протоколом общего собрания (конференции) трудового коллектива и принятый простым большинством голосов от общего числа работников предприятия.
Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. (с изменениями на 25 ноября 2003 г.) были утверждены Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.5
В соответствии с Основными положениями продажа акций акционерного общества открытого типа, созданного в порядке преобразования государственного (муниципального) предприятия, осуществлялась в следующей последовательности:
— продажа (безвозмездная передача) акций работникам приватизируемого предприятия и приравненным к ним лицам в соответствии с выбранным вариантом льгот;
— продажа пакетов акций, составляющих не менее 15-25 % уставного капитала каждый, по инвестиционному конкурсу, или (и) по коммерческому конкурсу, или (и) на аукционе (за исключением специализированного аукциона по продаже акций);
— продажа оставшихся акций на специализированных аукционах по продаже акций, в том числе межрегиональных и всероссийских специализированных аукционах по продаже акций.
Продажа (безвозмездная передача) акций работникам приватизируемого предприятия и приравненным к ним лицам осуществлялась в соответствии со следующими выбранными вариантами льгот.
Вариант 1 предусматривал единовременную безвозмездную передачу именных привилегированных (неголосующих) акций, составляющих 25 % уставного капитала, но не более 20-кратного размера установленной законодательством минимальной оплаты труда в расчете на одного работника. Обыкновенные акции, составляющие до 10 % уставного капитала, но не более 6-кратного размера установленной законодательством минимальной оплаты труда в расчете на одного работника, продаются по закрытой подписке членам трудового коллектива со скидкой 30 % от их номинальной стоимости и предоставлением рассрочки до трех месяцев, при этом величина первоначального взноса не может быть менее 50 % номинальной стоимости акций.
Администрации приватизируемого предприятия — руководителю, его заместителю, главному инженеру, главному бухгалтеру, руководителю обособленного структурного подразделения или филиала — на условиях контрактов, заключенных с ними, предоставляется право на приобретение по номинальной стоимости обыкновенных акций на общую сумму, составляющую до 5 % от уставного капитала, но не более 2000-кратного размера установленной законодательством Российской Федерации минимальной оплаты труда в расчете на одно лицо.
Вариант 2 предусматривал, что всем членам трудового коллектива приватизируемого предприятия и лицам, приравненным к ним, имеющим право на льготы, предоставляется право приобретения обыкновенных (голосующих) акций, составляющих до 51 % уставного капитала. В этом случае безвозмездная передача и продажа акций на льготных условиях не осуществляется. Продажная цена акций определяется в соответствии с Положением о закрытой подписке, утвержденным Госкомимуществом России.
Вариант 3 состоял в том, что группа работников предприятия или любые физические и юридические лица, признаваемые покупателями в соответствии со ст. 9 Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», могли взять на себя ответственность за выполнение плана приватизации предприятия, недопущение его банкротства и получить согласие общего собрания трудового коллектива на заключение соответствующего договора, срок действия которого не может быть более одного года (без права продления). В этом случае членам такой группы предоставляется право на приобретение по истечении указанного срока и при выполнении условий упомянутого договора 30 % уставного капитала в виде обыкновенных акций предприятия по их номинальной стоимости.
На период действия договора указанной группе передается право на голосование всеми голосующими акциями, принадлежащими соответствующему фонду имущества.
При данном варианте всем работникам предприятия (включая членов группы) продаются обыкновенные акции на сумму, составляющую 20% уставного капитала, но не более 20-кратного размера установленной законодательством РФ минимальной оплаты труда в расчете на одного работника, со скидкой 30% от их номинальной стоимости и с предоставлением рассрочки на три месяца. При этом величина первоначального взноса не может быть менее 25% номинальной стоимости акций.
В случае невыполнения группой условий договора акции, подлежащие продаже членам этой группы, реализуются населению на чековых аукционах (после 1 июля 1994 г. на денежных аукционах).
В случае реализации более 80% акций акционерного общества и продажи установленного законодательством количества акций за приватизационные чеки членам трудового коллектива приватизированного предприятия предоставлялось право начать выкуп (частично получить бесплатно) акций из фонда акционирования работников предприятия, если этот фонд был предусмотрен в плане приватизации.
В случае закрепления контрольного пакета акций в государственной (муниципальной) собственности льготы работникам предприятия предоставлялись в следующем порядке:
— если контрольный пакет акций составляет 51% акций, то всем членам трудового коллектива и лицам, приравненным к ним, единовременно и безвозмездно передавались именные привилегированные акции, составляющие 25% уставного капитала, но не более 20-кратного размера установленной законодательством РФ минимальной оплаты труда в расчете на одного работника.
Если контрольный пакет акций составляет 38% акций, то льготы членам трудового коллектива и лицам, приравненным к ним, предоставлялись в соответствии с первым вариантом льгот.
Если в государственной собственности закрепляется 25,5% акций, то льготы членам трудового коллектива и приравненным к ним лицам предоставлялись по первому варианту льгот, а все остальные акции подлежали продаже на специализированных чековых аукционах.
Основной формой продажи акций до 1 июля 1994 г. являлась продажа акций на специализированных чековых аукционах. К участию в них допускались все владельцы приватизационных чеков, признаваемые покупателями в соответствии с законодательством РФ.
Таким образом, первые российские акционерные общества с участием государства были созданы в процессе преобразования государственных предприятий в соответствии с приватизационным законодательством. Акционерами таких обществ наряду с государством были работники бывших государственных предприятий, имевшие право приобретать акции создаваемого АО на льготных условиях. Такие акционерные общества отличались распыленным акционерным капиталом и, как результат этого, слабыми механизмами управления.
Период 1992-1995 гг. знаменовался хроническими задержками и невыплатами заработной платы. Работники, став акционерами созданного АО, не понимали сути происходящих изменений и, желая получить хоть какие-нибудь средства, продавали принадлежащие им акции. Практически в этот период и начинается массовая скупка акций у работников-акционеров.
Федеральный закон «Об акционерных обществах», введенный в действие с 1 января 1996 г.,6 имел огромнейшее значение для упорядочения создания, деятельности и управления акционерным обществом, определения гарантий прав и интересов акционеров. Закон закрепил формирующуюся модель российского корпоративного управления, направленную на обеспечение интересов акционеров, главным образом миноритарных, поскольку появившиеся в начале 90-х годов акционерные общества характеризовались распыленностью капитала. Контрольные пакеты акций в таких АО были сосредоточены у работников-акционеров. Профессиональные советы директоров еще отсутствовали. Все эти обстоятельства обусловили приоритеты интересов акционеров и, как следствие, закрепление широкого круга вопросов, относящихся к компетенции высшего органа управления — общего собрания акционеров.
Закон определил компетенцию общего собрания акционеров, предусмотрев, что вопросы, отнесенные к исключительной компетенции общего собрания акционеров, не могут быть переданы на решение совету директоров (наблюдательному совету) общества, за исключением решения вопросов о внесении изменений и дополнений в устав общества, связанных с увеличением уставного капитала общества.
Вместе с тем Закон «Об АО» существенно расширил круг вопросов, относящихся к исключительной компетенции общего собрания. Сразу же после принятия Закона стали возникать вопросы о том, не превращается ли общее собрание в постоянно действующий орган управления, не слишком ли много вопросов отнесено к компетенции общего собрания акционеров?
По Закону «Об АО» общее руководство деятельностью общества осуществляет совет директоров (наблюдательный совет) общества. Исключение составляет решение вопросов, отнесенных законом к исключительной компетенции общего собрания акционеров. Вопросы, отнесенные к исключительной компетенции совета директоров (наблюдательного совета) общества, не могут быть переданы на решение исполнительному органу общества.
Руководство текущей деятельностью общества осуществляется единоличным исполнительным органом общества (директором, генеральным директором) или единоличным исполнительным органом общества (директором, генеральным директором) и коллегиальным исполнительным органом общества (правлением, дирекцией).
Уставом общества, предусматривающим наличие одновременно единоличного и коллегиального исполнительных органов, должна быть определена компетенция каждого из них. В этом случае лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа общества (директора, генерального директора), осуществляет также функции председателя коллегиального исполнительного органа общества (правления, дирекции).
Первая редакция ФЗ «Об АО» с точки зрения определения структуры органов управления и их компетенции соответствовала ст. 103 ГК РФ. Приоритеты в управлении обществами были направлены на обеспечение интересов акционеров, являющихся работниками АО. Отсюда расширенная компетенция общего собрания акционеров.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (с изменениями на 5 августа 2000 г.)7 определил порядок преобразования
6 Там же. 1996. № 1. Ст. 1.
7 Ведомости Федерального собрания РФ. 2004. № 53 (утратил силу с 27.04.2002 г. на основании Федерального закона от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ).
З9
государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 % акций которых находится в государственной или муниципальной собственности.
Результатом такого преобразования явилось следующее. Во-первых, «уход» от конструкции хозяйственного ведения. Постановлением Правительства РФ от 30 октября 1997 г. № 1373 «О реформе предприятий и иных коммерческих организаций» была утверждена Концепция реформирования предприятий и иных коммерческих организаций.8 В ней, в частности, говорилось: «Необходимо поэтапно сокращать применение права хозяйственного ведения по отношению к предприятиям, находящимся в государственной и муниципальной собственности. Дальнейшее существование в российской экономике указанного правового института ведет к замедлению структурной перестройки, необходимой для экономического роста, концентрации промышленного капитала, а также служит препятствием для вертикальной и горизонтальной интеграции предприятий». В связи с этим было признано целесообразным прекратить создание унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также их реорганизацию путем разделения и выделения, если иное не предусмотрено действующим законодательством; реорганизовать все унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, путем преобразования их в хозяйственные общества с закреплением в установленном порядке прав участия в уставном капитале таких обществ в собственности Российской Федерации, либо в федеральные казенные предприятия, либо в учреждения.
В результате преобразования государственного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, создается открытое акционерное общество, являющееся собственником имущества, переданного в оплату акции.
Во-вторых, появление акционерных обществ — собственников имущества — с концентрированным акционерным капиталом, поскольку 100-процентный пакет акций сосредоточен у единственного акционера — государства. В таких обществах отсутствует конфликт интересов акционеров. Единственный акционер — государство — самостоятельно решает вопрос о распределении прибыли в виде дивидендов.
В-третьих, поскольку государство становилось единственным акционером такого общества, то сохраняло за собой полный контроль в управлении акционерным обществом, формируя его органы управления.
Закон 1997 г. предусматривал, что акции открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, могут продаваться работникам таких обществ. Порядок продажи акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, их работникам определялся федеральным законом. Количество акций созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества, которые могут быть проданы его работникам, категория (тип) таких акций, порядок определения их цены, а также порядок и сроки оплаты таких акций устанавливаются программой приватизации. Однако о льготном приобретении акции речь не шла.
Ныне действующий Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. (с изменениями на 10 мая 2007 г.)9 также называет в качестве способа приватизации преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество.
8 Российская газета. 1997. 13 ноября.
9 СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
Акционерное общество становится правопреемником государственного унитарного предприятия в соответствии с передаточным актом, со всеми изменениями в составе и стоимости имущественного комплекса унитарного предприятия, произошедшими после принятия решения об условиях приватизации имущественного комплекса этого унитарного предприятия.
Государство является единственным акционером, имеющим 100 % акций данного АО. В последующем государство продает определенную часть акций способами, предусмотренными приватизационным законом: либо на специализированных аукционах, либо через организатора торговли на рынке ценных бумаг; либо осуществляет продажу за пределами РФ находящихся в государственной собственности акций ОАО посредством их использования в качестве обеспечения ценных бумаг, выпускаемых иностранными эмитентами.
Определенный пакет акций, находящихся в собственности государства, может быть передан в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ как при их учреждении, так и в порядке оплаты размещаемых дополнительных акций при увеличении уставных капиталов открытых акционерных обществ. При этом доля акций открытого акционерного общества, находящихся в собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования и приобретаемых соответственно РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием, в общем количестве обыкновенных акций этого акционерного общества не может составлять менее чем 25% плюс одна акция. В отношении стратегических АО Президентом РФ может быть установлен иной размер доли акций, принадлежащих государству.
В целях реализации единой государственной политики в сфере приватизации федерального имущества и в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» был утвержден перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ.10
Приватизационный закон предусматривает, что акции стратегических акционерных обществ и стратегические предприятия включаются в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества после принятия Президентом Российской Федерации решения об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий.
Акции открытого акционерного общества «Газпром», РАО «ЕЭС России», ОАО «Атомный энергопромышленный комплекс», а также являющиеся субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок и находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти в области управления железнодорожным транспортом федеральные государственные унитарные предприятия включаются в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на основании федерального закона.
Так, приватизация имущества федерального железнодорожного транспорта осуществлялась в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Об особенностях
управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» от 27 февраля 2003 г. № 29-ФЗ (с изменениями на 22 августа 2004 г.).11
В течение 2006-2007 гг. Президентом РФ принимаются Указы о создании и деятельности открытых акционерных обществ, 100% акций которых находятся в федеральной собственности: Указ Президента от 20 февраля 2006 г. № 140 «Об открытом акционерном обществе “Объединенная авиастроительная корпорация”»,12 Указ Президента РФ от 21 марта 2007 г. № 394 «Об открытом акционерном обществе “Объединенная судостроительная корпорация”».13
Указ Президента РФ от 26 ноября 2007 г. № 1577 «Об открытом акционерном обществе “Рособоронэкспорт”»14 предусматривает преобразование федерального государственного унитарного предприятия «Рособоронэкспорт» в открытое акционерное общество, 100% акций которого находится в федеральной собственности, с последующей их передачей Государственной корпорации «Ростехнологии».
Законодательным актом, регулирующим отношения, возникающие при приватизации имущества и акций организаций атомного энергопромышленного комплекса, явился Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»15 (далее — ФЗ от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ).
Суть структурных преобразований в атомном энергопромышленном комплексе заключается в образовании основного акционерного общества — ОАО «Атомэнерго-пром». Учредителем такого основного акционерного общества является Российская Федерация, от имени которой действует Правительство РФ. РФ принадлежит 100 % акций ОАО «Атомэнергопром».
Проблемы управления АО с участием государства. Присутствие в АО акционера — государства не может не отразиться на управлении таким АО. В сегодняшнем виде система корпоративного управления, закрепленная ФЗ «Об акционерных обществах», адресована частным акционерным обществам и не нацелена на АО с участием государства.
Представляется, что система управления в таких АО должна иметь в качестве приоритетных интересы государства. В зависимости от того, какой пакет акций принадлежит государству, государство либо полностью осуществляет корпоративный контроль в управлении, либо вынуждено считаться с интересами других акционеров в обществе, в том числе и при осуществлении управления им. Поэтому государство, исходя из своих целей и интересов, либо увеличивает долю своего участия в обществе и, соответственно свой контроль в управлении, либо уменьшает свое участие в обществе способами, предусмотренными законодательством.
Особенностью АО, акции которых находятся в государственной собственности, является участие представителей государства в органах управления АО и ревизионных
11 Там же. 2003. № 9.
12 Там же. 2006. № 9. Ст. 986.
13 Там же. 2007. № 13. Ст. 1532. — Можно также назвать: Указ Президента РФ от 11.08.2007 № 1038
«О развитии открытого акционерного общества “Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром»”»; Указ Президента РФ от 13.09.2004 № 1161 «Об открытом акционерном обществе “Военно-промышленная корпорация «Научно-производственное объединение машиностроения»”».
14 Российская газета. 2007. 1 дек.
15 Там же. 9 февр.
комиссиях. Вместе с тем ФЗ «Об акционерных обществах» не регламентирует особенности управления ОАО, в которых пакеты акций принадлежат государству. Он ориентирован на создание и поддержание системы распыленной корпоративной собственности и направлен, в первую очередь, на защиту миноритарных акционеров.
Следует отметить, что за прошедшие годы произошло изменение отношений, существующих в акционерных обществах. С одной стороны, наблюдается процесс вытеснения миноритарных акционеров, порядок которого предусмотрен главой XI1 ФЗ «Об акционерных обществах». С другой стороны, происходит процесс активного прямого участия государства как акционера в учреждаемых им акционерных обществах. Отсюда появление АО с концентрированным акционерным капиталом, где 100-процентный пакет акций сосредоточен в руках единственного акционера, которым является в том числе и государство.
Та модель правового регулирования, которая была заложена в середине 90-годов акционерным законом, не корреспондирует реально сложившейся экономической ситуации, характеризующейся сверхсильной концентрацией корпоративной собственности, а также отсутствием развитой системы организованных рынков капиталов и механизмов раскрытия информации. Поэтому представляется необходимым внести изменения в ФЗ «Об акционерных обществах», касающиеся системы управления АО с единственным акционером, в том числе и государственным акционером. Другой вариант — это принятие специального федерального закона, в котором должны определяться особенности управления открытым акционерным обществом, акции которого находятся в собственности публичного акционера — государства.
Закон о приватизации предусматривает, что «представителями интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в органах управления и ревизионных комиссиях открытых акционерных обществ могут быть лица, замещающие соответственно государственные и муниципальные должности, а также иные лица».
Речь идет о представителях интересов государства во всех органах управления АО — общем собрании, совете директоров, исполнительных органах, и в ревизионных комиссиях.
Основная проблема участия государства как акционера открытого акционерного общества — это именно проблема осуществления представительства интересов государства в органах управления ОАО, акции которых принадлежат государству.
В соответствии с приватизационным законом порядок управления находящимися в государственной собственности акциями открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, определяется Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции») было утверждено одноименное Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ (с изменениями на 21 марта 2007 г.).16
Права акционера открытых акционерных обществ, акции которых находятся в собственности Российской Федерации, от имени Российской Федерации осуществляют
Правительство Российской Федерации и (или) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, специализированное государственное учреждение или специализированные государственные учреждения.
Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691, Федеральное агентство осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении акций акционерных обществ.17
Таким образом, при структурировании системы управления в АО, акции которых принадлежат государству, происходит смешение функций собственника, когда государство является акционером, и функций регулирования, когда государство действует как государство. Иными словами, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом назначает представителей в совет директоров АО и иные органы управления АО и дает им «указания по голосованию», осуществляя функции регулирования, и Агентство же представляет интересы государства как акционера, осуществляя функции собственника.
Совершенствование законодательства об АО с участием государственного акционера. Решение этой проблемы видится в следующем. Во-первых, это принятие специального закона об акционерных обществах, 100% акций которых принадлежат государству. Как уже отмечалось, период 2006-2007 гг. ознаменовался принятием целого ряда указов Президента, посвященных созданию ОАО, контрольные пакеты акций которых (75%, 100%) принадлежат государству. Такие общества учреждаются Правительством РФ в отдельных отраслях экономики, имеющих особое значение для безопасности и обороноспособности государства. Правительством РФ утверждаются уставы таких ОАО, в которых определяется и порядок управления ОАО, предусмотренный ФЗ «Об акционерных обществах». Вместе с тем для ОАО с единственным государственным акционером структура управления, заложенная акционерным законом, не подходит. В таких ОАО не проводится общее собрание акционеров, поэтому было бы разумным рассматривать в качестве высшего органа управления наблюдательные советы, осуществляющие контроль за деятельностью исполнительного органа. Такая структура управления ОАО с государственным акционером, аналогичная предусмотренной для государственных корпораций, должна определяться единым специальным законом об АО с участием государства.
Во-вторых, решение проблемы управления в АО с государственным акционером видится в передаче управления АО, акции которых принадлежат государству, государственным корпорациям. При этом следует обратить внимание на следующее: необходимо четко разграничивать передачу акций и передачу управления АО. Так, Указ Президента РФ от 26 ноября 2007 № 1577 «Об открытом акционерном обществе “Рособоронэкспорт”»18 предусматривает преобразование федерального государственного унитарного предприятия «Рособоронэкспорт» в открытое акционерное общество, 100 % акций которого находится в федеральной собственности, с последующей их передачей Государственной корпорации «Ростехнологии».
17 Там же. № 49. Ст. 4897.
18 Российская газета. 2007. 1 дек.
Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»19 предусматривает, что в качестве имущественного взноса РФ корпорации передаются, в частности, находящиеся в федеральной собственности акции открытого акционерного общества «Атомный энергопромышленный комплекс». Соответственно, Государственная корпорация «Росатом» становится единственным акционером ОАО «Атомэнергопром», и, значит, госкорпорация, а не Росимущество, формирует органы управления в ОАО «Атомэнергопром». Таким образом, ликвидируется смешение функций собственника как акционера и функций государственного регулирования. Но означает ли это, что вместе с передачей акций госкорпорации «Росатом» передаются и функции по управлению АО «Атомэнергопром»?
В связи с принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» были внесены изменения в отдельные законодательные акты РФ, в том числе в новой редакции изложен п. 3 ст. 94 ФЗ «Об акционерных обществах».20 В новой редакции указано, что права акционеров в отношении ОАО, акции которых находятся в собственности государства, осуществляют комитеты по управлению имуществом, фонды имущества либо иные уполномоченные государственные органы, за исключением случаев, когда управление акциями указанных АО в соответствии с федеральными законами осуществляется государственными корпорациями.
Вместе с тем, пока остается не решенным на законодательном уровне вопрос о структуре управления ОАО, акции которого переданы государственной корпорации, что означает: «управление акциями АО осуществляется государственной корпорацией»? При этом речь не идет о передаче акций в доверительное управление. Принятый Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»21 вопроса об управлении акциями не касается. Может быть, следует говорить о том, что государственная корпорация осуществляет управление АО, акции которого переданы корпорации? Можно полагать, что, являясь единственным акционером ОАО «Атомэнергопром», Государственная корпорация «Росатом» самостоятельно определяет управление в ОАО, и органы управления Государственной корпорации «Росатом» будут выполнять функции органов управления ОАО «Атомэнергопром».
19 Там же. 5 дек.
20 Там же.
21 Там же.
