CC BY
52АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ
УДК 342.9
К. В. Давыдов
Новосибирский государственный университет экономики и управления
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУРАХ: К ВОПРОСУ О ПРЕДМЕТЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В статье проведен анализ различных подходов к определению предмета правового регулирования законодательства об административных процедурах. Показаны основные «развилки» такового: установление различных по объему множеств регулируемых внеш-неуправленческих процедур, дискуссии по вопросу регулирования внутриорганизационных, также нормотворческих процедур, неодинаковые подходы к определению публичной администрации, различные акценты в соотношении административных и судебных процедур. Сделан вывод о нецелесообразности следования ограничительным подходам при разработке будущего российского закона об административных процедурах. К л ю ч е в ы е с л о в а: административные процедуры, законы об административных процедурах, публичная администрация.
ADMINISTRATIVE PROCEDURE LEGISLATION: TO THE QUESTION OF THE LEGAL REGULATION SUBJECT
The article analyzes various approaches to defining the subject of legal regulation of legislation on administrative procedures. The main "forks" of this are shown: the establishment of various in terms of volume regulated external management procedures, discussions on the regulation of internal organizational, as well as normative procedures, different approaches to the definition of public administration, different accents in the ratio of administrative and judicial procedures. It is concluded that it is inexpedient to follow restrictive approaches when developing a future Russian law on administrative procedures.
K ey w o r d s: administrative procedures, laws on administrative procedures, public administration.
Как известно, одним из общемировых трендов развития (и одновременно - кодификации) административного права в самых различных правовых системах стало принятие особых нормативных актов - законов об административных процедурах. Популярность данной правовой формы обусловлена, по крайней мере, следующими ее достоинствами. Как отмечает Э. Шмидт-Ас-сманн, для граждан и юридических лиц такие законы выполняют как правозащитную, так и информационную функции (последние получают достаточно полное представление о своем правовом статусе); для должностных лиц публичной администрации основную роль играет стандартизация их деятельности, унификация правоприменительной практики; для судебных органов речь идет о стандартизации модели судебного надзора, «кристаллизации практики»; наконец, законодатель получает известную разгрузку, так
© Давыдов К. В., 2020
как, закрепив общие правила, он освобождается от необходимости тиражирования одних и тех же положений в большом количестве иных нормативных актов1. Также к числу достоинств кодифицированных законов об административных процедурах относят стабилизацию правового массива (ведь кодификации ориентированы на длительное применение)2, повышение качества административных решений и профилактику их судебного обжалования3.
Примечательно, что правовые системы, вставшие на путь кодификации, более не помышляют о возврате к докодификационной эпохе. По словам Э. Шмидта-Ассманна, «кодификационный процесс (в ФРГ. - К. Д.) длился двадцать лет. В дискуссии участвовали не только ответственные министерства, но и судьи, профессора, адвокаты и институты гражданского общества. Поначалу существовало значительное сопротивление против такого проекта. Высказывались опасения относительно тугой "перевязки" исполнительной
власти; прежнее судейское право, как говорили, является более гибким. В общем, это были одни и те же аргументы, как и те, что сегодня еще превалируют в дискуссии в Англии. В конце концов, сторонники одержали верх. Сегодня эти дискуссии утихли. Конечно, существует критика, причем не только отдельных положений ЗоАП. Но никто не хочет возвращаться назад в то время, когда не было никакой кодификации. Сегодня кодификация занимает свое центральное и прочное место в административном праве Германии»4. Схожие выводы делаются представителями иных правовых систем, имеющих конструктивный опыт соответствующего регулирования. Так, по словам швейцарского исследователя Т. Танкве-рела, «в юридической литературе имеет место консенсус о том, что кодификация сделала более точным правовой режим, расширила сферу правовой определенности, улучшив таким образом статус граждан в их взаимоотношениях с адми-нистрацией»5. Наконец, как писал французский административист Г. Лангрод (G. Langrod), комментируя ЗАП Польши 1960 г., «никто в Польше не может даже вообразить возвращения к состоянию законодательства, предшествовавшего кодификации. Следует согласиться с мнением о том, что страны, обладающие кодификациями административных процедур, никогда более не вернутся, в силу ряда причин, к старой системе частичных установлений так называемой "процедурной свободы" публичной администрации»6.
Естественно, что общие законы об административных процедурах весьма разнообразны. Здесь особое теоретическое и практическое значение приобретает корректное определение объема предмета законодательства об административных процедурах в части регулирования именно административных процедур.
Диалектическая борьба расширительных и ограничительных моделей проходит красной нитью через различные национальные опыты. Даже первое приближение к границам предмета правового регулирования показывает огромное разнообразие подходов. Так, если некоторые законы (например, ЗАП Нидерландов 1992 г., ЗАП Азербайджана 2005 г.) устанавливают самые скромные исключения из своего действия (как правило, речь идет об уголовной и административной ответственности, что и логично), то ЗАП ФРГ 1976 г. отражает иную позицию, устанавливая в § 2 широкий перечень отношений, к которым положения названного законодательного акта не применимы. Последние выделены как по субъектному признаку (деятельность церквей, религиозных и мировоззренческих объединений, их союзов и учреждений; процедуры в финансовых органах, в патентном ведомстве), так и по
характеру самих правоотношений (публичная ответственность, социальные отношения, возмещение причиненного ущерба и т. д.). Пожалуй, своего апофеоза идея сужения предмета достигла в ЗАП Киргизии 2015 г., который, согласно ст. 2, не распространяется на:
1) отношения, регулируемые нормами процессуального законодательства;
2) отношения, регулируемые законодательством об оперативно-розыскной деятельности;
3) отношения, регулируемые законодательством об административных правонарушениях;
4) отношения, регулируемые законодательством о нормативных правовых актах;
5) отношения, регулируемые нормами избирательного права, законодательством о референдуме;
6) гражданско-правовые отношения, регулируемые гражданским законодательством, если иное не предусмотрено самим законом об административных процедурах;
7) отношения, связанные с совершением нотариальных действий;
8) отношения, связанные с исполнением судебных актов;
9) отношения, регулируемые трудовым правом, законодательством о государственной службе, прохождении и прекращении воинской службы, службы в правоохранительных органах;
10) отношения, регулируемые банковским законодательством, за исключением административных процедур, осуществляемых Национальным банком Киргизии;
11) отношения, регулируемые законодательством о банкротстве;
12) отношения, связанные с совершением консульских действий;
13) отношения, связанные с приобретением и прекращением гражданства Киргизии;
14) отношения, связанные с награждением государственными наградами Киргизии;
15) отношения, регулируемые законодательством о беженцах и переселенцах;
16) отношения, регулируемые законодательством о внешней миграции7.
Полагаем, столь скрупулезное сокращение сферы законодательства об административных процедурах контрпродуктивно (по крайней мере, в части служебных, налоговых, миграционных и тому подобных публично-правовых процедур, которые вполне могли бы подчиняться общему режиму регулирования, особенно в части принципов). В этом смысле большего одобрения заслуживает противоположная тенденция фактического расширения предмета законов об административных процедурах, если не за счет прямой корректировки соответствующих норм,
то хотя бы за счет экспансивной судебной практики. Приведем два примера из опыта Эстонии. Так, несмотря на то что ст. 2 ЗАП Эстонии 2001 г. не применяется к процедурам «по предоставлению правовой охраны объектам промышленной собственности», практика Государственного совета распространила на них общие принципы административных процедур, включая требование мотивировки акта8. Не менее любопытно было обойдено ограничение на применение норм ЗАП к производству по делам о проступках. Судебная практика пошла по пути переквалификации природы процедуры освидетельствования водителя на состояние опьянения, признав таковую не частью производства по делам о проступке (мотивируя это тем, что установление опьянения не обязательно должно повлечь юрис-дикционное производство), но сферой действия ЗАП 2001 г.9. Конечно, последняя конструкция с логической точки зрения представляется несколько искусственной. Однако стремление максимально расширить сферу действия гарантий прав невластных участников административной процедуры за счет сокращения числа исключений из предмета общего закона об административных процедурах заслуживает как минимум снисходительного понимания.
Вторая частная «развилка» в определении сферы действия закона об административных процедурах связана с регулированием внутри-организационных отношений. Конечно, различия задач и функций внешнеуправленческих и внутриаппаратных процедур многообразны и очевидны. Тезис о приоритетности первых бесспорен. Однако означает ли это полное исключение вторых из сферы действия законов об административных процедурах? Пожалуй, наибольшее практическое значение данная проблема имеет в смысле применимости положений законов об административных процедурах к служебным отношениям. Полагаем, что намного корректнее категорического отрицания со стороны ЗАП Киргизии 2015 г. эстонский подход: «Административным производством не является внутреннее делопроизводство учреждений... Однако издаваемые в рамках публичной службы распоряжения о принятии чиновника на службу и освобождении от службы, назначении зарплаты и т. п., затрагивающие уже чиновника как частное лицо особого статуса, также являются административным производством»10.
В российской правовой системе традиционно значительное внимание и на законодательном уровне, и в науке уделяется вопросам совершенствования внутриорганизационных отношений11. Не отрицая важности данного направления правового регулирования, в очередной раз под-
черкнем: таковое недопустимо реализовывать в ущерб внешнеуправленческим административным процедурам. Ведь именно последние и определяют «лицо» современного административного права.
Третий шаг в разворачивании сферы действия законов об административных процедурах -определение места нормотворческих процедур. Повторим: германская модель правового регулирования ориентирована исключительно на правоприменительные процедуры. Надо отметить, что последняя, подвергаясь ожесточенной критике со стороны ряда германских ученых12, пользуется безусловной поддержкой некоторых исследователей из постсоветских стран. Так, казахстанский ученый Е. Порохов категорически утверждает: «Объединять виды правовых актов совершенно различных сфер государственной деятельности (правотворческой и правоприменительной) в один закон только потому, что регламентируемые акты являются правовыми, на наш взгляд, неэффективно и неоправданно. В таком случае необходимо было бы для логической завершенности и чистоты эксперимента включить в законопроект ... также все другие виды индивидуальных правовых актов (конституционных, международных, гражданско-правовых, трудовых, налоговых, таможенных, процессуальных). Но это повлекло бы за собой ничем не обоснованное бессистемное перекраивание исторически и логически сложившейся структуры законодательных актов»13. Конечно, процедуры принятия индивидуальных правовых актов - «ядро», «сердцевина» второго блока предмета законодательства об административных процедурах. Однако и примеров успешного регулирования нормотворческих процедур также можно привести немало. Причем не только в англосаксонской правовой системе (ЗАП США 1946 г.), но и в странах, испытавших исключительно мощное германское юридическое влияние (достаточно вспомнить ст. 106 -106 ЗАП Грузии 1999 г., ст. 88-94 ЗАП Эстонии 2001 г.). Общий смысл такого регулирования заключается в придании традиционно внутриаппаратному порядку разработки и принятия нормативных правовых актов элементов публичности, легализовав в том числе участие общественности (другими словами, закрепив за такими процедурами статус формальных внешнеуправленческих). Думается, подобные шаги, хоть и не являются обязательными, но в известной мере соответствуют общей логике развития законодательства об административных процедурах и современного административного права в целом.
Четвертая грань сферы действия законов об административных процедурах связана с определением публичной администрации. Если
отнесение к последней органов исполнительной власти бесспорно, то дальнейшие шаги законодателя требуют известной решимости. Здесь речь в первую очередь идет, конечно, о юридических лицах публичного права; «связывание» процедурными требованиями не только исполнительных органов и их должностных лиц, но любых реализующих публичные управленческие функции субъектов представляется единственно верным решением.
Впрочем, иногда круг субъектов, на которых законы об административных процедурах распространяют свое действие, непривычно расширяется. В частности, ЗАП Швейцарии 1968 г., помимо «обычных» федеральных исполнительных ведомств и юридических лиц публичного права, в качестве административных органов указывает федеральное правительство («Федеральный Совет»), федеральный парламент («Федеральное собрание»), а также федеральные суды в первой инстанции и Федеральный административный суд (при этом Верховный Суд Швейцарии руководствуется исключительно судебным процессуальным кодексом)14.
Здесь мы приближаемся к пятому аспекту сферы применения законов об административных процедурах - его сопряжению с судебными процедурами. Не углубляясь в вопрос теснейшей связи административных и судебных процедур, отметим: наиболее концентрированно таковая выражается в идее установления процедурных правил деятельности исполнительных и судебных органов в одном законе. Как отмечает Й. Деппе, «теоретически различные предметы общего административного права, включая административную процедуру государственных органов и административное судебное производство, могут быть урегулированы как в одном всеобъемлющем административном кодексе, так и в отдельных законах»15. Данное либеральное утверждение, по нашему мнению, требует некоторого уточнения. Оценка подобной законодательной мегаломании будет зависеть от того, в какой мере анализируемый закон соответствует «тройному тесту»16. Если речь идет о «пунктирном», «полупустом» законе (вроде ЗАП Швеции 1986 г.), то распространение его по сути лишь процедурных гарантий прав граждан на административное судопроизводство логично. Попытки же универсализации процедур при одновременном следовании описанному «тесту» чреваты или принятием колоссальных по объему и разнородных по содержанию кодификаций (как это имеет место в случае с Административным кодексом Болгарии 2006 г.)17, или закреплением процедур, органичных для судопроизводства, но чрезмерно отягощенных для управленческой дея-
тельности (достаточно вспомнить ЗАП Нидерландов 1992 г.). Поэтому «классические» законы об административных процедурах следует, конечно, ориентировать именно на сферу деятельности несудебных органов.
Помимо рассмотренных аспектов вкратце отметим: спектр регулируемых отдельными законами об административных процедурах вопросов зачастую весьма разнообразен. Речь может идти о правилах международного сотрудничества при принятии административных актов (§ 8а-8е ЗАП ФРГ 1976 г.), контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов (ст. 36 -36 ЗАП Литвы 1999 г.), ответственности административных органов (ст. 207-209 ЗАП Грузии 1999 г.) или даже о коллизионных нормах и правилах толкования норм права (ст. 15, 17 ЗАП Латвии 2001 г.). Все эти эксперименты заслуживают по крайней мере исследовательского интереса. Впрочем, увлечение оригинальными элементами «юридических декораций» не должно отвлекать от главного - надлежащего регулирования принципов, внешнеуправленческих процедур принятия административных актов, а также материально-правовых требований, норм о действии и отмене последних.
Вообще, законы об административных процедурах - это акты, с одной стороны, ориентированные на определенную стабильность, «традиционность», а с другой стороны, открытые для новаций, количество и характер которых ограничивается лишь фантазией и смелостью законодателя. Напомним: только в 2008 г. ЗАП ФРГ 1976 г. претерпел следующие изменения, направленные на упрощение и рационализацию ряда административных процедур. С одной стороны, была закреплена обязанность административных органов предварительно разъяснять будущему заявителю, какие свидетельства и документы он должен представить и каким образом можно ускорить административную процедуру (§ 25), введена «фикция разрешения» (§ 42а), легализован институт процедур «единого учреждения» (раздел 1а). С другой стороны, были внедрены новеллы, связанные с совершенствованием внутренних административных процедур, в том числе - распространение на процедуры с «единым учреждением» правил ЗАП ФРГ по электронным процедурам18.
Конечно, вышеперечисленные изменения, несмотря на свою многочисленность и важность, носят в целом локальный характер. В более общем плане перспективы совершенствования законодательства об административных процедурах с очевидностью проистекают из особенностей закрепленных в них моделей. Так, законы австро-германской модели, ориентированные на
регулирование сравнительно узких групп процедур, критикуются за свою неполноту. В числе возможных направлений «экспансии» предлагается внедрить или детализировать правовое регулирование административных договоров19, нормотворческих и внутриорганизационных процедур, частно-правовых форм деятельности публичной администрации20, предварительных процедур (вроде оценки регулирующего воздействия), последующих процедур (контроль за исполнением принятых решений, мониторинг решений и т. п.)21, согласительных процедур22, расширение возможностей граждан на участие в принятии сложных административных реше-ний23. Важными «драйверами роста», помимо оттачиваемой судебной практики, признается интернационализация; среди европейских ад-министративистов активно дискутируется идея общеевропейского закона об административных процедурах24.
Все указанные дискуссии представляют известную ценность для российского административного права. Разработка будущего российского закона об административных процедурах должна строиться с учетом накопленного лучшего зарубежного опыта25, здесь необходима серьезная аналитическая работа специалистов в теории публичного права с законодателями и правоприменителями. Однако уже сейчас можно сделать следующий вывод: чрезмерное сужение предмета российского процедурного законодательства чревато снижением его эффективности.
1 См.: Шмидт-АссманнЭ. Кодификация законодательства об административных процедурах : традиции и модели // Ежегодник публичного права 2017 : Усмотрение и оценочные понятия в административном праве. М. : Инфотропик Медиа, 2017. С. 346-348.
2 См.: Dragos D. Administrative Procedure // Global Encyclopedia of Public Administration, Public Policy and Governance / A. Farazmand (ed.). Switzerland, 2016. P. 5.
3 Как отмечает Й. Деппе, «задача Закона об административной процедуре состоит в том, чтобы постараться не в суде, а уже в ходе административной процедуры восстановить пошатнувшееся равновесие между государственными органами и отдельными гражданами и обеспечить тем самым справедливое уравнивание частных и общественных интересов» (Деппе Й. О регулировании деятельности административных органов в ФРГ // Административная реформа в Республике Узбекистан : опыт и проблемы правового регулирования : материалы Междунар. симпозиума, 29-30 сентября 2007 г. - Ташкент : KONSAUDITINFORM-NASHR, 2008. С. 134).
4 Шмидт-Ассманн Э. Указ. соч. С. 353-354.
5 «There is a consensus in legal literature that codification clarified the legal regime, extended the realm of legal certainty, and thus improved the status of individuals in their relationship with the administration» (Tanquerel T.
Chapter 19. Switzerland // Codification of Administrative Procedure / J.-B. Auby (ed.). Bruylant, 2014. P. 317).
6 «Nobody in Poland can imagine the return to the legal state before codification. One should agree with an opinion that the country having the codified administrative procedure will never decide to return, because of some reasons, to the old system of partial arrangements the so called "procedural freedom" of public administration» (Langrod G. Genese et lignesdirectrices de la reforme de la procedure administrative non contentieuse en Pologne // Revue Internationale des Sciences Administratives. 1960. № 4. P. 399 ; Цит. по: Kmieciak Z. Chapter 16. Poland // Codification of Administrative Procedure. P. 284).
7 См.: Сборник законов об административных процедурах. М., 2016. С. 265.
8 См.: Пилвинг И. Административное производство в правовой системе Эстонской Республики : сущность, структура, цели // Административная юстиция : к разработке научной концепции в Республике Узбекистан : материалы Междунар. конф. на тему «Развитие административного права и законодательства Республики Узбекистан в условиях модернизации страны» (18 марта 2010 г.) / отв. ред. Л. Б. Хван. Ташкент, 2011. С. 139.
9 См.: Руководство по административному производству / А. Аэдмаа, Э. Лопман, Н. Паррэст [и др.]. Тарту : Изд-во Тартуского ун-та, 2004. С. 29.
10 Там же. С. 28.
11 См., например: Аврутин Ю. Е. Бытие административного права в социокультурном и аксиологическом измерении (перечитывая проф. В. Д. Сорокина) // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 16.
12 Обзор позиций см., например: PunderH. German Administrative Procedure in a Comparative Perspective -Observations on the Path to a Transnational «Ius Commune Proceduralis» in Administrative Law // Jean Monnet Working Paper. 2013. 26/13. P. 22-23.
13 Порохов Е. Административный акт как юридический факт, форма правоприменения и способ индивидуально-правового регулирования // Ежегодник публичного права 2016 : Административный акт. М. : Инфотропик Медиа, 2016. С. 412.
14 См.: Tanquerel T. Op. cit. P. 308-309.
15 Деппе Й. Некоторые вопросы в связи с реформой административного права в странах СНГ // Административная юстиция : к разработке научной концепции в Республике Узбекистан. С. 16.
16 Подробнее по данному вопросу см.: Давыдов К. В. Административные процедуры : российский и зарубежный опыт : монография / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Новосибирск : Академиздат, 2020. С. 333 и далее.
17 Административный кодекс Болгарии 2006 года. URL: http://bulgaris.ru/Admkodeks.html (дата обращения: 02.05.2019).
18 Подробнее обзор указанных поправок см.: Гриценко Е. В. Административные процедуры организации оказания услуг в странах Европейского Союза : проблемы имплементации Директивы об услугах в национальном праве (на примере Германии) // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2009. № 3. С. 143-145.
19 См.: Зоммерманн К.-П. Принципы административного права // Дайджест публичного права. 2016. № 1. С. 58.
20 Cm.: Punder H. Op. cit. P. 5.
21 Cm.: Schneider J-P. The Development of German APA's Standart Procedure : Towards a Comprehensive Procedural Concept // Transforming Administrative Procedure / Edited by Javier Barnes, Global Law Press - Editorial Derecho Global, Seville, Spain, 2008. P. 185.
22 Cm.: Kopric I. Administrative Technology and General Administrative Procedure : Challenges and Changes in South-Eastern Europe // Hrvatska i komparativna javna upra-va. 2010. № 11. P. 447.
23 См.: Gonzales J. A. The Evolution of Administrative Procedure Theory in «New Governance» Key Point // Review of European Administrative Law. 2013. Vol. 6. NR. 1. Р. 89 etseqq.
24 ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure. - ReNEUAL, 2014 (version for online publication). URL: http://www.reneual.eu/images/Home/Re-NEUAL-Model_Rules-Compilation_BooksI_VI_2014-09-03.pdf (дата обращения: 20.06.2019).
25 См.: Давыдов К. В. Указ. соч.
Новосибирский государственный университет экономики и управления
Давыдов К. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного, финансового и корпоративного права
e-mail: [email protected]
Novosibirsk State University of Economics and Management
Davydov K. V., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Administrative, Financial and Corporate Law Department
e-mail: [email protected]
