CC BY
22
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 DOI 10.24411/2073-0454-2020-10331
ББК 67 © А.С. Кондукторов, 2020
Научная специальность 12.00.04 — финансовое право; налоговое право; бюджетное право
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ДЕНЕЖНЫХ СРЕДСТВ, ПОЛУЧЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ,
КАК ИНСТРУМЕНТ ФОРМИРОВАНИЯ БАНКОМ РОССИИ НЕГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ
Антон Сергеевич Кондукторов, доцент кафедры таможенного, административного и финансового права, кандидат юридических наук
Саратовский национальный исследовательский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского (410012, г. Саратов, ул. Астраханская, д. 83) E-mail: ack-87@mail.ru
Аннотация. Исследуется механизм противодействия уклонению от уплаты налогов, выстраиваемый Банком России посредством использования полномочий, предоставленных кредитным организациям Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Ключевые слова: кредитные организации, легализация денежных средств, отказ в совершении операции, Банк России, налоговый контроль.
LEGISLATION ON COUNTERING LEGALIZATION OF MONEY OBTAINED BY CRIMINAL WAY AS AN INSTRUMENT OF THE BANK OF RUSSIA OF FORMING A NON-STATE TAX CONTROL SYSTEM
Anton S. Konduktorov, Associate Professor of the Department of Customs, Administrative and Financial Law, Candidate of Legal Sciences
Saratov National Research State University named after N.G. Chernyshevsky (410012, Russia, Saratov, Astrahanskaya St., 83) E-mail: ack-87@mail.ru
Abstract. The author investigates the mechanism of counteraction against tax evasion, built by the Bank of Russia by using powers granted to credit organizations by the Federal Law "On Combating the Legalization (Laundering) of Criminally Obtained Incomes and the Financing of Terrorism".
Keywords: credit organizations, legalization of funds, refusal to complete transactions, Bank of Russia, tax control.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Кондукторов А.С. Законодательство о противодействии легализации денежных средств, полученных преступным путем, как инструмент формирования Банком России негосударственной системы налогового контроля. Вестник Московского университета МВД России. 2020(6):91-5.
1 февраля 2002 года вступил в силу Федеральный закон от 07.08.2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее — ФЗ «О противодействии легализации ...»). Целями его принятия, согласно ст. 1 Закона, являются защита «прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения». Значимость данного Федерального закона и декларируемых в нем целей, его государственная целесообразность и общественная необходимость в современных условиях неоспоримы.
На данный момент практика применения ФЗ «О противодействии легализации .» является чрезвы-
чайно обширной, что совсем не удивительно: ст. 5 Закона предусмотрено участие в реализации его положений чрезвычайно широкого круга субъектов — кредитных организаций; профессиональных участников рынка ценных бумаг; страховых организаций; лизинговых компаний и т.д.
Фактическую организацию деятельности перечисленных субъектов в рамках исполнения положений ФЗ «О противодействии легализации ...» осуществляют, в основном, Федеральная служба по финансовому мониторингу (далее — Росфинмониторинг) и Банк России. При этом полномочия Росфинмониторинга в сфере исполнения данного ФЗ очевидно следуют из положений ст. 8 Закона в системном единстве с п. 1 «Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу», утвержденного Указом Президента РФ от 13.06.2012 г. № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу».
Полномочия же Банка России в сфере реализации положений ФЗ «О противодействии легализации .» менее очевидны. Банк России не отнесен к числу органов, уполномоченных на осуществление противодействия легализации денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (хотя иногда встречаются и противоположные мнения [1, с. 16]). Ни ФЗ «О противодействии легализации ...», ни ФЗ от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» не содержат норм, наделяющих Банк России контрольными/надзорными полномочиями в данной сфере. Банк России (Центральный Банк РФ) упоминается в указанном Федеральном законе более 60 раз, однако его функции сводятся к организации взаимодействия между разнообразными субъектами. Например, Банк России устанавливает порядок предоставления кредитными организациями в Росфинмониторинг сведений об открытии/закрытии/изменении реквизитов счетов организаций, имеющих стратегическое значение для оборонно-промышленного комплекса (п. 1.3 ст. 6); Банк России устанавливает порядок, в соответствии с которым кредитные организации сообщают о лицах, которым поручено проведение идентификации клиентов (п. 1.10 ст. 7) и т.п.
То есть участие Банка России в реализации положений данного закона обусловлено тем, что он осуществляет регулирование деятельности кредитных организаций, а кредитные организации, как указано выше, отнесены к числу лиц, на которых возложено исполнение отдельных положений ФЗ «О противодействии легализации ...». И это лишь «косвенно продуцирует» функционал Банка России на данную сферу
деятельности кредитных организаций.
Таким образом, полномочия Банка России в сфере исполнения ФЗ «О противодействии легализации .» не носят контрольного характера, а также не направлены на регулирование порядка противодействия легализации денежных средств, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Как уже говорилось, реализацию норм ФЗ «О противодействии легализации .» и сложившуюся в этой сфере правоприменительную практику следует признать, в целом, положительной. В РФ достаточно эффективно осуществляется комплекс мер по борьбе с терроризмом (в том числе с его финансированием), предотвращается легализация денежных средств, полученных преступным путем, выявляются и пресекаются преступления, в результате которых данные денежные средства были противоправно приобретены.
Однако, практика реализации указанного закона имеет и отдельные недостатки. Некоторые из них уже получили отражение в научных исследованиях [3]. К сожалению, ряд недостатков правоприменения связан с деятельностью Банка России и его неоднозначным положением в качестве регулятора отношений в сфере противодействия легализации денежных средств, полученных преступным путем.
В частности значимой проблемой стала реализация кредитными организациями положений п. 11 ст. 7 ФЗ «О противодействии легализации ...», который указывает: «организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, вправе отказать в выполнении распоряжения клиента о совершении операции . в случае, если в результате реализации правил внутреннего контроля . возникают подозрения, что операция совершается в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма». То есть на основании процитированной нормы кредитная организация наделяется правом отказать клиенту в осуществлении операции по счету из-за того, что данная операция показалась сотрудникам банка «подозрительной». Является ли конкретная банковская операция подозрительной или неподозрительной устанавливается специально уполномоченным сотрудником кредитной организации в результате проведения так называемого внутреннего контроля.
Правила и процедуры внутреннего контроля лишь в общем виде регулируются ФЗ «О противодействии легализации ...», а более подробно детализируются Банком России, который издал по данному поводу значительное количество разнообразных актов, например:
• Положение Банка России от 02.03.2012 г. № 375-П «О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»;
• «Методические рекомендации о повышении внимания кредитных организаций к отдельным операциям клиентов» (утв. Банком России 04.12.2015 г. № 35-МР);
• «Методические рекомендации о повышении внимания кредитных организаций к отдельным операциям клиентов» (утв. Банком России 02.02.2017 г. № 4-МР);
• «Методические рекомендации о повышении внимания кредитных организаций к операциям клиентов-юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, получающих наличные денежные средства с использованием корпоративных карт» (утв. Банком России 21.07.2017 г. № 19-МР);
• «Методические рекомендации о подходах к управлению кредитными организациями риском легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма» (утв. Банком России 21.07.2017 г. № 18-МР);
Необходимо обратить внимание на то, что все перечисленные акты Банка России упоминают об уклонении от уплаты налогов. При этом внимание к вопросам налогообложения возрастает в хронологическом порядке. Если Положение от 02.03.2012 г. № 375-П лишь определяет факт получения в некоторых случаях возмещения по налогу на добавленную стоимость как признак подозрительности сделки (пункт 2101 Приложения к Положению), то в последующих актах Банк России развивает и усложняет «налоговую тематику».
Так Методические рекомендации от 04.12.2015 г. № 35-МР указывают на поступление денежных средств на расчетный счет по некоторым правовым основаниям (например, по агентскому договору, договору об оказании услуг и др.) как на признак, который может свидетельствовать об уклонении от уплаты налогов.
Методическими рекомендациями от 02.02.2017 г. № 4-МР устанавливаются процентные нормативы исполнения налоговой обязанности, дающие основания предполагать нарушение закона: подозрительной признается уплата налогов «в размерах, не превышающих 0,5% от дебетового оборота» по счету.
Продолжая повышать внимание к налоговой стороне деятельности клиентов кредитных организаций,
Банк России Методическими рекомендациями от 21.07.2017 г. № 19-МР вводит критерий «минимальной» налоговой нагрузки клиента банка в качестве признака, указывающего на совершение противоправных действий. При этом способы определения «минимальной» налоговой нагрузки не устанавливаются (то есть оставлены Банком России на личное усмотрение сотрудников кредитных организаций).
И, подводя логический итог изложенному выше, Банк России в Методических рекомендациях от 21.07.2017 г. № 18-МР выводит борьбу с уклонением от уплаты налогов на первое место в системе целей ФЗ «О противодействии легализации .» — в преамбуле Методических рекомендаций прямо констатируется: «В целях оказания кредитным организациям методологической помощи в выявлении и пресечении операций, действительными целями которых могут являться уклонение от уплаты налогов, таможенных платежей, вывод денежных средств из Российской Федерации, отмывание доходов, полученных преступным путем, и другие противозаконные цели . Банк России рекомендует ...».
Из процитированного фрагмента следует, что, издавая рекомендации для кредитных организаций по вопросам реализации ФЗ «О противодействии легализации ...», Банк России в первую очередь преследует цель противодействия уклонению от уплаты налогов (таможенных платежей). Пресечение же операций, целью которых может быть отмывание доходов, полученных преступным путем, располагается на предпоследней позиции в списке целей издания данных Методических рекомендаций.
В результате, стремясь исполнить рекомендации Банка России, кредитные организации под угрозой отказа от проведения банковских операции (на основании п. 11 ст. 7 ФЗ «О противодействии легализации ...») массово осуществляют проверку налоговой отчетности своих клиентов и нередко не выполняют распоряжения о проведении операций по счету, мотивируя это подозрениями в нарушении налогового законодательства. При этом клиентам, в угоду сотрудникам банков, приходится перестраивать схемы коммерческого взаимодействия, собирать многочисленные «оправдательные» документы, а в случае отказа в проведении банковской операции еще и терпеть убытки в отношениях с контрагентами. В настоящее время подобные действия кредитных организаций является чрезвычайно распространенными, что создает ощутимые препятствия при осуществлении коммерческой деятельности и вызывает широкий общественный резонанс [2].
В связи с изложенным, возникает ряд вопросов. Первый из них — является ли борьба с уклонением от уплаты налогов целью ФЗ от 07.08.2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»?
Ст. 1 данного закона, как говорилось выше, содержит ограниченный перечень целей его принятия, и борьба с уклонением от уплаты налогов к ним не относится. Таким образом, детализируя порядок реализации кредитными организациями полномочий, предоставленных законом «О противодействии легализации ...», Банк России необоснованно расширяет их (полномочия) еще и на сферу налогового контроля.
Вторым вопросом, вызывающим интерес в данном контексте, является то, возлагаются ли на сам Банк России функции по налоговому контролю? Является ли в принципе целью деятельности Банка России пресечение операций, направленных на уклонение от уплаты налогов?
Исследование ст.ст. 3-4 ФЗ от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» позволяет отрицательно ответить и на этот вопрос: цели деятельности и функции Банка России исчерпывающе определены, и в их состав не входит борьба с уклонением от исполнения налоговой обязанности. Не секрет, что контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов в РФ осуществляет не Банк России, а Федеральная налоговая служба (см. п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»)).
Следующий важный вопрос, требующий разрешения: имеют ли право сотрудники кредитных организаций осуществлять проверку исполнения клиентами банка обязанности по уплате налогов и на основании результатов проверки принимать решения об осуществлении или об отказе в осуществлении банковских операций?
Анализ как ФЗ от 02.12.1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», так и ФЗ «О противодействии легализации .» однозначно показывает, что кредитные организации не имеют права контролировать исполнение налоговой обязанности своими клиентами, а применение п. 11 ст. 7 ФЗ «О противодействии легализации .» должно основываться на подозрениях в легализации полученных преступным путем денежных средств (а также на подозрениях в финансировании терроризма или распространении оружия массового уничтожения), а не на подозрени-
ях в неуплате налогов. При этом ущерб, причиненный кредитной организацией своим клиентам в результате реализации полномочия, предусмотренного п. 11 ст. 7, не подлежит возмещению в силу п. 12 ст. 7 ФЗ «О противодействии легализации ...».
И, наконец, необходимо выяснить, актами какой юридической силы Банк России фактически формирует практику налогового контроля, осуществляемого кредитными организациями за своими клиентами?
Абз. 1 ст. 7 ФЗ от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» определяет, что к числу нормативных относятся лишь три типа актов Банка России — положения, указания и инструкции. Как видно из приведенного выше перечня актов, изданных Банком России в целях осуществления кредитными организациями внутреннего контроля, большинство из них является методическими рекомендациями, то есть не носит нормативного характера.
Резюмируя изложенное следует заключить, что Банк России, не имея регулятивных полномочий в сфере реализации ФЗ «О противодействии легализации ...», но используя отдельные его положения (п. 11 ст. 7), де-факто создает в Российской Федерации негосударственную (параллельную государственной) систему налогового контроля, осуществляемого кредитными организациями с превышением предоставленных им законом полномочий. Данная система «негосударственного налогового контроля» основана на «делегировании» Банком России ненормативными актами коммерческим кредитным организациям отсутствующих у Банка России полномочий по противодействию уклонению от уплаты налогов. При этом ущерб, причиняемый клиентам кредитных организаций в результате такого «налогового контроля», не может быть возмещен в силу п. 12 ст. 7 ФЗ «О противодействии легализации ...». Описанная ситуация грубо нарушает основы финансового, административного и конституционного законодательства РФ и подлежит незамедлительному правовому разрешению.
Литература
1. Митюкова М.И. Регулирование деятельности финансово-кредитных учреждений в целях противодействия легализации денежных средств, полученных преступным путем: ав-тореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 27 с.
2. РБК: «Опора России» предложила запретить блокировку счетов малого бизнеса URL: // https://www.rbc.ru/economics/18/03/2020/5e7226 d19a794733a6df5b8b.
3. Юзефович Ж.Ю., Жемчужников А.А. Презумпция невиновности и презумпция добросовестности в отношениях банка и клиента в аспекте реализации требований Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Вестник экономической безопасности. 2018. № 3. С. 74-78.
References
1. Mityukova M.I. Regulirovanie deyatel'nosti finansovo-kreditnyh uchrezhdenij v celyah protivodejstviya legalizacii denezhnyh sredstv,
poluchennyh prestupnym putem: avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. M., 2010. 27 s.
2. RBK: «Opora Rossii» predlozhila zapretit' blokirovku schetov malogo biznesa URL: //https:// www.rbc.ru/economics/18/03/2020/5e7226d19a79 4733a6df5b8b
3. Yuzefovich Zh.Yu., Zhemchuzhnikov A.A. Prezumpciya nevinovnosti i prezumpciya dobrosovestnosti v otnosheniyah banka i klienta v aspekte realizacii trebovanij Federal'nogo zakona ot 07.08.2001 № 115-FZ «O protivodejstvii legalizacii (otmyvaniyu) dohodov, poluchennyh prestupnym putem, i finansirovaniyu terrorizma» // Vestnik ekonomicheskoj bezopasnosti. 2018. № 3. S. 74-78.
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя
Финансовое право. 4-е изд., перераб. и доп. Учебник. Эриашвили Н.Д. 663 с. Гриф МО РФ. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Рассматривается финансовое право в аспекте наиболее актуальных вопросов правового регулирования важнейших институтов этой отрасли права в современный период развития экономики. Основное внимание уделяется правовым основам и принципам финансовой деятельности, правовому регулированию бюджетных отношений и налогообложения. Анализируются правовые основы государственного и муниципального кредита, правовое регулирование банковской деятельности, а также правовые основы денежного обращения.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также практических работников органов государственной власти и местного самоуправления, финансовых и кредитных учреждений и предпринимателей.
