CC BY
42
УДК 342.5(47)(091)
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО КАК КОММУНИКАЦИЯ МЕЖДУ АБСОЛЮТНОЙ ВЛАСТЬЮ И ГОРОДАМИ В ЦАРСТВОВАНИЕ ПАВЛА I*
© Плотникова М. М., 2014
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
В статье рассматриваются модели городского развития при Екатерине II и Павле I. Обращается внимание на тот факт, что когда абсолютной власти было необходимо перенести содержание полиции на городские расходы, она не только вступила в коммуникацию с городами через законодательство, но и в большинстве случаев старалась найти индивидуальный подход к каждому городу.
Ключевые слова: абсолютная власть; городская коммуникация.
Период правления Павла I приходится на конец XVIII — начало XIX в. и характеризуется усилением бюрократизма и полицейского начала в государственной деятельности. Более того, государем готовилась городская реформа, в рамках которой планировалось объединить городскую думу с магистратом, сократив при этом выборную часть городского управления за счет привлечения назначаемых чиновников. Городская реформа была проведена в 1798 г. в Санкт-Петербурге и в 1799 г. в Москве, также велась подготовка по реформированию других городов империи. Этот процесс был остановлен смертью Павла I в 1801 г. Император Александр I, придя к власти, отменил начатую Павлом I городскую реформу и вернул городское самоуправление в прежнюю форму, возвратив городские думы и выборы согласно законодательству Екатерины II.
В настоящей статье городское законодательство рассматривается как средство коммуникации между абсолютной властью и городами Российской империи в конце XVIII — начала XIX в. В качестве метода был выбран компаративный анализ, позволяющий выявить общее и различия моделей городского развития Екатерины II и Павла I. Особое внимание уделяется Полному собранию законов Российской империи как источнику, отражающему взаимоотношения между властью и городами во время правления Павла I.
реформа; городская полиция; законодательство;
Подчеркнем, что это сделано впервые в сибирской историографии.
Исследователи называют городское законодательство Екатерины II, в частности «Жалованную грамоту городам», историческим памятником благих намерений просвещенной государыни. Одной из причин, позволяющей так считать, является низкий уровень социально-экономического развития русских городов. Екатерина II хотела создать в России «средний род людей» и увеличила число городов, даже за счет таких поселений, где было очень мало условий для городской жизни, предписала всем городам иметь свой герб и план. Вместе с тем императрица проводила в жизнь принцип разделения властей — исполнительная власть была отделена от судебной. Однако в отношении городского управления это было сделано не достаточно ясно: городские думы и магистраты получили в совместное ведение хозяйственное управление городом. Только в 1822 г. этот процесс был завершен М. М. Сперанским, который управление всем городским хозяйством поручил думе, а городской суд — магистрату [1]. Таким образом, городское законодательство Екатерины II было сориентировано на перспективу и определяло векторы городского развития.
Необходимо отметить особенность проведения реформ Екатериной II, которая состоит в том, что это были отдельные законодательные акты, посвященные той или иной сфере деятельности, с промежутком в
* Статья подготовлена при поддержке Программы стратегического развития Иркутского государственного университета. Проект № Р-222-МИ-006 «Университет и сообщество».
несколько лет. Уже А. Д. Градовский обратил внимание на то, что Городовое положение 1785 г. является не только составной частью «Жалованной грамоты городам», но и частью административных реформ Екатерины II. Для понимания плана местного переустройства, задуманного Екатериной II, должно иметь в виду как самые «Учреждения для управления губерний» в двух его частях 1775 и 1780 гг., так и Устав благочиния, изданный в 1782 г., и Жалованные грамоты дворянству и городам, изданные 21 апреля 1785 г. [2]. Подчеркнем, что сами современники, например гласные Иркутской градской думы, не только хорошо ориентировались в Городовом положении 1785 г., но и в Уставе благочиния и Учреждениях о губерниях [3].
У Павла I был совсем другой подход. Император исходил из реального социально-экономического состояния городов, поэтому в 1797 г. губернаторам велено было сделать представление о том, какие именно города удобнее оставить за штатом, из какого числа душ иные составить и затем какие уничтожить или приписать к другим, о чем и донести Сенату [4]. Уничтоженные города получили оригинальное название городов заштатных, причем им дозволялось иметь магистраты и ратуши, которые должны были действовать под начальством губернатора и общим наблюдением Сената. В Иркутской губернии исчезли города Сретенск и Доронинск, а жители их были приписаны к Нерчинску [5].
Кроме этого, модель городского развития Павла I была ориентирована на усиление роли бюрократии и уменьшение выборного начала в городском управлении. Итогом городской реформы должно было стать объединение магистратов и городских дум в один ратгауз, который становился отдельным департаментом по городским делам, входящим в состав губернского правительства. Содержаться же сей департамент должен был за счет городских доходов и сборов с купцов, мещан и цеховых [6].
Особое внимание император уделил процессу формирования городской полиции. 18 июля 1797 г. им был дан указ Правительственному сенату о том, чтобы дела, которые к публичному телесному наказанию не приводят, рассматривать в судах, утвержденных по частям городов [7]. Этот указ предполагал расширение штата городской полиции вследствие учреждения судов
по частям города. Например, губернский Иркутск к этому времени не имел еще разделения на части и кварталы, несмотря на то что, согласно «Уставу благочиния» 1782 г., это должно быть сделано. При полиции находился один только городничий, а по делам, касающимся купцов и мещан, был прикомандирован ратман из Городового магистрата [8]. Начальником полиции в г. Иркутске стал иркутский комендант и шеф гарнизонного мушкетерского полка генерал-майор А. И. Блюм. После своего назначения 30 октября 1797 г. в докладе императору он предложил, вследствие того что в Иркутске «оказалось 1973 строения, разделить его на 4 части, и каждую из них на два квартала, в которых учредить суды и определить в каждый по одному частному приставу и квартальному надзирателю [9]. Таким образом, получается, что штат полиции увеличивался с 1 городничего до 8 частных приставов и 8 квартальных надзирателей и начальника полиции.
Генерал-майор А. И. Блюм в своем докладе императору обратил внимание, что «людей для службы в полиции можно нанять из отставных штаб- и обер-офицеров или из оставшихся за разделением по здешней губернии в судебные места штатских чиновников» [10]. В Иркутске располагался двуротный батальон, поэтому был резерв для городской полиции в лице отставных военных. В целом же существовала проблема кадрового обеспечения новых полицейских должностей. В некоторых городах в должности полицейских определялись купцы и мещане, которые не имели навыков работы, а потому не могли исправлять ее с надлежащей исправностью. В июле 1799 г. вышел указ о том, чтобы на должности полицейские определять из оставшихся за упразднением мест и других в казенной службе бывших способных и расторопных чиновников по избранию губернаторов и комендантов [11].
Павел I в декабре 1797 г. отметил, что «хозяйство государственное подвержено было крайним неудобностям. Расходы превышали доход». «В трудном сем положении, предпочли Мы однакож искать сперва поправления подобных вредных средств и преграды им на будущее время, а потом уже положить лучшее и достаточное основание Государственному хозяйству» [12]. Император нашел выход из положения и перевел на содержание дворянства из
губернских штатов советников и ассесоров палат суда и расправы, уездные и нижние земские суды с канцелярскими их суммами, губернских и уездных землемеров, врачебную управу со всеми медицинскими чинами и повивальными бабками, архитекторов и механиков, а также в некоторых губерниях другие судебные должности [13]. На счет же городов было отнесено содержание вновь учрежденных городских полиций, а градским магистратам и думам под смотрением начальствующих губерниями было предоставлено расположить потребные на то суммы, по состоянию городов и в них обитателей [14].
Однако именно решение Павла I о расширении штата городской полиции и передача ее содержания на средства городов стали толчком для активного городского развития. В городах развернулась острая полемика между городничими и городскими думами по вопросу о количестве частей в городе и, как следствие, количестве частных приставов и квартальных надзирателей, которым необходимо было платить жалование. Особо острая дискуссия разгорелась в Томске. Город Томск был в 1782 г. разделен на две части, а количество домов к 1795 г. составило 1850 [15], что было всего на 123 дома меньше, чем в губернском Иркутске. В 1795 г. комендант Пелагин разделил город на пять частей. В 1797 г. и Томская градская дума, и Томский магистрат просили уменьшить число частей хотя бы до трех. Было созвано собрание депутатов всех городских сословных групп, сборы с которых составляли городской бюджет, большая часть которого шла теперь на полицейские нужды. Ссылаясь на «доброе расположение граждан к покою», они отказались от увеличения полицейского штата. Депутаты считали, что безопасность жителей обеспечивается с помощью 17 будочников, а в ночное время — исправно действующих караульных, выставляемых по очереди от каждых десяти дворов [16].
Город Иркутск не мог обсуждать с властью количество полицейских, потому что был центром ссылки из европейской части Российской империи. Иркутская градская полиция потребовала на содержание частных приставов, квартальных надзирателей, канцелярских служителей, на пожарные инструменты и канцелярские расходы 7664 руб. [17]. Иркутская дума написала гражданскому губернатору
Х. А. фон Трейдену донесение о том, что «в рассуждении устроения частей и кварталов вышепрописанное потребное число суммы расположить наравне в общую городу повинность всех обитателей, дома имеющих, не исключив никого и со всех таковых не в ведении магистрата состоящие, и со всех таковых домов собрать по 4 руб.» [18].
Находясь в поиске дополнительных средств на содержание полиции, города настаивали, чтобы все горожане, включая чиновников и священнослужителей, платили сборы на городскую полицию. Иркутское градское общество обосновывало это тем, что «полиция будет защищать всех вообще городских жителей, каждый житель при домах своих имеет огороды, от которых приобретает себе пользу разными плодами, в том числе и их продажей; из чинов военных, казачьих и духовных, есть и такие, которые сдают свои дома за плату» [19]. Однако Павел I в декабре 1798 г. принял решение об освобождении собственных домов священно- и церковнослужителей от полицейских повинностей, за исключением тех домов, которые отдаются в наем или приносят особый доход [20].
Следует подчеркнуть, что гражданский губернатор Х. А. фон Трейден принял сторону Думы. Он предложил уменьшить издержки на содержание полиции. Во-первых, сократить двух столоначальников с жалованием по 140 руб., во-вторых, не заводить во все части города новые заливные трубы, что составило значительную сумму, а все имеющиеся ныне пожарные инструменты обратить в части города, а сбор суммы расположить к дополнению тех инструментов и на их поправку. В-третьих, вместо назначенных в каждую часть 8 лошадей достаточно будет 4 [21]. Губернатор указал, что сумму на содержание полиции следует расположить на все дома, пригласив к сему городничего для взыскания с чиновников и другого звания людей. Исключение составят только дома лиц духовного звания, так как духовные чины по силе законов освобождаются от всяких градских тягостей. Однако те из них, кто имеет более одного дома и сдает их в наем, будут включены в число горожан, платящих сбор на содержание полиции.
Х. А. фон Трейден не согласился с тем, что сбор на содержание полиции должен быть для всех одинаковым — 4 руб. с каждого дома. Он считал, что «удобнее спро-
сить каждого жителя о цене дома, предоставляя оную объявить по совести, и выведя чрез сие капитал всех домов живущих в городе, положить с оного на каждый дом по стольку процентов, сколько оными всей суммы на содержание полиции может выполниться, — сим средством не только отвратится неудовольствие, но и не будет один пред другим чувствовать отягощения» [22]. Таким образом, гражданский губернатор Х. А. фон Трейден в сентябре 1798 г. предложил Иркутской думе прогрессивный налог на недвижимость. В 1799 г. был введен такой сбор с домов с объявленной по совести цены по 3 деньги с рубля для мещан, купцов и ремесленников и по 1,5 коп. с рубля для жительствующих в городе разного рода людей [23]; кроме этого, на содержание полиции и частных судов был определен и другой сбор — с провозимых с товарами возов по 50 коп. В 1800 г. на городскую полицию было потрачено 6672 руб. 84,5 коп. [24].
Подчеркнем, что не только города шли по пути поиска возможностей расширить налогооблагаемую базу (как принято говорить современным языком), но и правительство тоже шло путем предоставления городам новых источников дохода. В сентябре 1798 г. Сенат просил императора о передаче в городской бюджет собираемого в городах дохода пошлинных денег с даваемых на построение домов мест, который по прежним узаконениям следовал в государственную казну [25]. В январе 1799 г. вышел указ о поступлении в городской доход акциза с крестьян за временное право на торговлю мелочными товарами [26].
Особый интерес представляет пример г. Новгорода, где на содержание всего штата полиции от города потребовалось 12 тыс. руб. в год. Новгородская градская дума и магистрат при подробном рассмотрении состояния города и обитателей объясняли невозможность города содержать городскую полицию и представили свое положение о полиции по состоянию города [27]. Сумма, которую предполагалось потратить на полицию, сократилась до 5292 руб. в год, деньги планировалось собирать со всех жителей Новгорода, кто имеет дома: купцов, мещан, дворян, приказнослужителей, а также с тех купцов и мещан, которые домов в Новгороде не имеют, не обходя и священнослужителей, которые свои дома в наем употребляют и прочих разночинцев [28].
Новгородское положение о полиции поддержал гражданский губернатор Новгородской губернии, который подтвердил, что в сделанном Магистратом и Думой положении соблюдена вся необходимая надобность для существования полиции, и что этого достаточно для поддержания благочиния и порядка в городе [29]. Следует подчеркнуть, что Новгородское положение Правительствующий сенат не только поддержал, но и исключил из него полицеймейстерских помощников и сократил расходы на жалование частным приставам [30].
Итак, абсолютная власть поддержала инициативы городов, оптимизирующих расходы на городскую полицию, более того, она вступила с городами в коммуникацию через законодательство, идя навстречу большинству городских предложений, что ясно прослеживается в узаконениях 1797—1799 гг. Более того, император указал Правительствующему сенат предписать губернским правительствам, чтобы о могущих при исполнении встретиться неудобствах и местных затруднениях при учреждении полиции представляли Сенату, а Сенату, разрешая неудобства или затруднения в приведении в исполнение учрежденных полиций по каждой губернии, — доносить императору [31].
Решение Павла I перевести содержание полиции на счет городов вызвало живую реакцию во многих городах Российской империи. Суть требований сводилась к одному: уменьшение городских расходов на полицию. И абсолютной власти пришлось реагировать и принимать дополнительные законодательные акты, регулирующие взаимоотношения с городами по введению городской полиции. Некоторые города попытались заменить денежные расходы на натуральную повинность, в частности Томск. Другие оптимизировали расходы, исходя из настоящего положения города. Новгород составил свое положение о городской полиции, Иркутск ввел повозный сбор и сбор с домов с объявленной по совести цены, которые шли на содержание городской полиции. Абсолютная власть со своей стороны также предоставила городам новые источники для городских доходов. Для государства было важно, чтобы города взяли на себя функцию содержания полиции, поэтому оно вступило с городами в коммуникацию посредством законодательства.
Необходимо отметить, что Правительствующий сенат принял к сведению опыт,
полученный при реализации закона об учреждении городской полиции в городах Российской империи. В 1800 г., уже при учреждении ратгаузов в российских городах, император предписал Правительствующему сенату принять в уважение местные обстоятельства и по «надлежащим их соображении, сочинив устав и штаты, внести к утверждению» [32].
Некоторые современные исследователи истории урбанистики, в частности Л. Ф. Пи-сарькова, считают, что законы Павла I оказались более действенными по сравнению с законодательством Екатерины II, так как разрабатывались с учетом реального положения российских городов [33]. Автор настоящего исследования считает, что подход Павла I к реализации городского законодательства действительно более эффективный, чем у Екатерины II, потому что разрабатывался самими городами в режиме диалога с властью. Однако общий тренд городского развития, ориентированный на самостоятельность городского самоуправления, более перспективный, чем усиление бюрократизации и сокращение выборной составляющей. ^
1. Городское самоуправление в Иркутске: 220 лет / под общ. ред. М. М. Плотниковой. Иркутск, 2008. С. 24.
2. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 3, ч. 1. Органы местного управления. СПб., 1883. С. 107.
3. Плотникова М. М. Сибиряков и деятельность первого состава Иркутской градской думы 1787—1789 гг. // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. История. 2012. № 1 (2). С. 52—65.
4. Градовский А. Д. Указ. соч. С. 130.
5. Писарькова Л. Ф. Городские реформы в России и Московская дума. М., 2010. С. 260.
6. ПСЗ-Г Т. 26. № 19763. С. 543.
7. ПСЗ-Г Т. 24. № 18253. С. 659-660.
8. ПСЗ-Г Т. 24. № 18259. С. 856.
9. Там же.
10. Там же.
11. ПСЗ-Г Т. 25. № 18772. С. 735.
12. ПСЗ-Г Т. 24. № 18278. С. 846.
13. Там же. С. 847.
14. Там же. С. 848.
15. Рабцевич В. В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984. С. 63.
16. Там же. С. 64.
17. ГАИО. Ф. 70. Оп. 1. Д. 199. Л. 560 об.
18. Там же. Л. 563.
19. Там же. Л. 562-563 об.
20. ПСЗ-Г Т. 25. № 18772. С. 464.
21. ГАИО. Л. 564 об.- 565.
22. Там же. Л. 564 об.
23. ГАИО. Ф. 70. Оп. 1. Д. 270. Л. 1 об., 5.
24. Там же. Л. 7 об.
25. ПСЗ-Г Т. 25. № 18680.
26. Там же. № 18814.
27. Там же. № 18985.
28. Там же.
29. Там же.
30. Там же.
31. ПСЗ-Г Т. 25. № 19047.
32. Там же. № 19763.
33. Писарькова Л. Ф. Указ. соч. С. 55.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Государственный архив Иркутской области (ГАИО). Ф. 70. Оп. 1. Д. 199, 270.
Городское самоуправление в Иркутске: 220 лет / под общ. ред. М. М. Плотниковой. — Иркутск : Изд-во Иркут. гос. ун-та, 2008. — 243 с.
Градовский А. Д. Начала русского государственного права / А. Д. Градовский. — СПб. : Тип. М. М. Стасюлевича, 1883. — Т. 3, ч. 1. Органы местного управления. — 384 с.
Писарькова Л. Ф. Городские реформы в России и Московская дума / Л. Ф. Писарькова. — М. : Новый хронограф : АИРО-ХХ!, 2010. — 752 с.
Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ-[). Т. 24. № 18053, № 18259, № 18278. — СПб., 1904; Т. 25. № 18556, № 18680, № 18772, № 18814, № 18985, № 19047. — СПб., 1905; Т. 26. № 19763. — СПб., 1906.
Плотникова М. М. Сибиряков и деятельность первого состава Иркутской градской думы 1787—1789 гг. // Изв. Иркут. гос. ун-та. Сер. История. — 2012. — № 1 (2). — С. 52—65.
Рабцевич В. В. Сибирский город в дореформенной системе управления / В. В. Рабцевич. — Новосибирск : Наука, 1984. — 197 с.
Legislation as Communication
between Absolute Power
and the Citys in the Reign of Paul I
© Plotnikova M., 2014
The article discusses the model of urban development of Catherine II and Paul I, draws attention to the fact that when the absolute power it was necessary to move the contents of the police in the city expenses, she not only entered into communication with the cities through legislation, but in most cases, tried to find an individual approach to each city.
Key words: absolute power; municipal reform; the municipal police; legislation; communication.
