CC BY
41
ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
© 2004 г. И. В. Архипкин
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И ПРАВОВОЙ АСПЕКТ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ 30-Х Г. В СФЕРЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
Известно, что наиболее понятным любое социально-экономическое явление становится, если известны его история, проблемы и сложности развития, воздействующие на него факторы и т.п. С этой точки зрения исторический аспект проблемы налогового обеспечения местного самоуправления может в определенной степени дать ответы и на вопросы о сложностях ее современного состояния и о возможных перспективах развития. Особое место при анализе вопроса о финансовом обеспечении деятельности местного самоуправления занимает характеристика налоговой реформы 30-х г. ХХ в., особенно ее правового аспекта, а также рассмотрения основных предпосылок этой реформы, в том числе и законодательных.
В декабре 1923 г. при Наркомате финансов СССР было создано Управление местных финансов, которое действовало в течение всех 20-х гг. Оно занималось разработкой положений и инструкций о порядке составления, утверждения и исполнения местных бюджетов, инструктированием местных финансовых органов по вопросам местного бюджета, надзором за его исполнением, разработкой норм, регулирующих отдельные виды местных налоговых и неналоговых доходов. В своей деятельности это управление опиралось на наркоматы финансов союзных и автономных республик, структура которых во многом повторяла структуру аппарата союзного финансового ведомства в пределах полномочий конкретного региона, но главенствующую роль в них играли финансовые органы исполнительных комитетов и съездов Советов рабочих и крестьянских депутатов различного уровня, которые создавались и функционировали на основе Положения об областных финансовых управлениях, принятого в сентябре 1922 г., и Положения о губернских и уездных финансовых отделах, принятого в ноябре этого же года.
Децентрализация финансовой деятельности стала одной из коренных черт характеристики финансовой системы того периода. По словам Г. Я. Сокольникова, уже с осени 1921 г. «... в Наркомфине пришли к глубокому убеждению, что дальнейшее строительство в области советских финансов возможно только при условии политики децентрализации, потому что мы совершенно ясно видели невозможность ресурсами государственного бюджета и усилиями централизованного государственного попечения обеспечить все местные расходы наиболее соответственно местным потребностям. С другой стороны, для нас не было никакого сомнения в том, что использование всех налоговых возможностей немыслимо при помощи действия одного
только центрального аппарата». Вместе с тем Г. Я. Сокольников предостерегал об опасности довести децентрализацию «до таких пределов, чтобы потерялась возможность общегосударственного законодательства и общегосударственной и общесоюзной регламентации»1.
В целях оптимального управления местными финансами в течение 1923-1924 гг. проводилось разграничение деятельности и функций наркоматов финансов СССР и РСФСР, что позволило упорядочить меры по согласованию различных вопросов местной финансовой деятельности. Максимальное сокращение смет крупных центральных ведомств и наркоматов, включая военный, снятие с госбюджетного финансирования целого ряда государственных учреждений обусловили перенесение значительной части расходов на местные бюджеты. По мнению Г. Я. Сокольникова, «расходы, которые наиболее
близки населению, наиболее понятны ему, как, например, расходы по здравоохранению, просвещению, социальному обеспечению, отчасти юстиции и т.д., необходимо перенести на местный бюджет. В то же время необходимо укрепить местный бюджет. Поступления по некоторым из налогов, которые по нынешнему нашему положению являются государственными, должны быть переданы местным исполкомам для организации местного хозяйства» 2
Изменения в территориально-административном устройстве Союза в 20-х гг., когда районная структура управления хозяйством только зарождалась и еще сохранялась уездная, волостная, губернская, областная, сильно затягивали формирование местной финансовой сети. При этом особо важным было постоянное соблюдение разделения между государственным и местными бюджетами в процессе осуществления местного финансирования. «Мы теперь подошли к строительству местного бюджета, - отмечал Сокольников. - Правда, есть целый ряд губерний, которые построили не только губернские, но и уездные бюджеты. Я укажу, например, в частности, на Томскую губернию, которая составила чрезвычайно тщательно, чрезвычайно добросовестно проверенный губернский и уездный бюджеты, и целый ряд губерний идет по этому ее пути. Надо будет идти по нему и дальше, спускаясь от уездов к волости, организуя губернский бюджет так, чтобы он действительно охватывал все финансовое хозяйство губернии».
1 Сокольников Г. Я. Новая финансовая политика: на пути к твердой валюте. М., 1991. С. 130-132.
2 Там же. С. 80.
Применительно к волости нарком финансов предлагал и через свой аппарат практически проводил в жизнь задачу предоставления ей таких финансовых функций, при наличии которых «она получает известную финансовую автономию, приобретает налоговую и доходную компетенцию, становится клеточкой, ячейкой нашего общественного советского организма»3.
В ходе первого этапа развития финансовой системы финансовые отделы исполнительных комитетов Советов активно развивали свои налоговые и кассовые функции. В составе губернского финотдела (ГФО), ведавшего в пределах губернии работой в области государственных и местных финансов, имелись следующие подразделения: налоговое управление, приходо-
расходная касса, бюджетно-расчетное управление, управление делами. При ГФО действовала губернская налоговая комиссия из представителей ГФО, РКИ, губпрофсовета, плательщиков налогов. Под руководством ГФО действовал институт районных финансовых инспекторов по прямым и косвенным налогам с полномочиями проведения налогового обложения на местах, наблюдения за правильным и своевременным взиманием налогов.
Уездные финотделы Советов были наиболее мобильными финансовыми органами на местах, располагающими минимальным аппаратом и простой структурой (бюджетно-расчетный подотдел, приходо-расходная касса, канцелярия). Они постоянно взаимодействовали с основной массой населения при проведении кассовых и налоговых расчетов.
В процессе децентрализации финансового управления, в ходе кассовой реформы и с принятием в апреле 1926 г. Положения о местных финансах были конкретно определены источники местных доходов и направления местных расходов. Если первый элемент финансовых отношений предусматривал отчисления от государственных налогов и доходов, реализации гос-фондов местного значения, разработок местных лесов и земель, доходов от коммунальных и сельскохозяйственных предприятий и местных налогов со строений, грузов, биржевых сделок, то второй определял содержание местных исполкомов, административно-судебные расходы, финансирование хозяйственной и культурносоциальной деятельности. Усилилось значение областных финотделов, первоначально возглавляемых уполномоченными НКФ в ряде регионов (Белоруссия, Крым, Татария, Башкирия, СевероЗападная область), и наркоматов финансов автономных республик, типовая структура которых была утверждена по РСФСР в августе 1926 г.
Совместная работа НКФ и НКВД по совершенствованию советского территориально-государственного строительства нашла воплощение в разработке нормативно-правовых актов, определяющих финансовый статус местных органов советской власти: Положения об уездных съездах Советов и уездных исполнительных комитетах (16 октября 1924 г.), Положения о волостных съездах Советов и волостных исполни-
3 Там же. С. 108, 109.
тельных комитетах (16 ноября 1924 г.), Положения о сельских Советах (16 октября 1924 г.), инструкций о составе губернских и уездных бюджетных комиссий (20 августа 1924 г.), а также о местном налоговом обложении (18 апреля 1924 г.)4. Управления местных финансов НКФ СССР и НКФ РСФСР постоянно инструктировали финансовые подразделения местных Советов и проводили работу по разграничению их функций в течение всего рассматриваемого периода. Таким образом, управления местных финансов, уделявшие большое внимание финансовому регулированию во всесоюзном масштабе, с течением времени сосредоточили свои усилия на распределении финансовых средств по «вспомоществованию местных бюджетов», особенно ввиду нестабильности налоговой базы местных финансов.
Переход на новые принципы хозяйствования на рубеже 20-х-30-х г., предусматривавшие повышение роли государственного планирования, потребовал новых форм управления местными финансами. В апреле 1928 г. вышло Положение о краевых (областных), окружных, районных съездах Советов и их исполнительных комитетах. Отдел финансов, как одно из 15 подразделений краевых (областных) исполкомов, должен был заниматься взиманием государственных налогов, прежде всего единого сельскохозяйственного, установлением сроков их уплаты и порядка взимания, составлением сводок доходов и расходов по сметам; рассмотрением и утверждением смет и спецсредств по учреждениям, состоявшим на госбюджете; контролем за взиманием местных налогов; распределением надбавок и отчислений в местный бюджет; осуществлением мер по учету государственных фондов и имущества местного значения. Областной уровень позволял иметь довольно сложный по структуре аппарат (управление делами, подотделы: налоговый, бюджетный, валютный, неналоговых доходов, госфинконтроля, финансовая инспекция). При финотделе облисполкома действовали различные совещания (контрольное, бюджетное, особое валютное и по делам банков).
При этом все нижестоящие финансовые органы стремились, несмотря на соответствующие инструкции НКФ, копировать структуры вышестоящих: окружные - у областных, сельские и городские - у окружных и районных. Постоянное несоблюдение правил, регламентированных наркоматами финансов Союза и республик, множило недостатки в работе местного финансового аппарата.
Непомерное разрастание финансовой системы на местах неизбежно порождало параллелизм в деятельности отдельных структур, дублирование функций. Особенно разбухал налоговый аппарат - наряду с налоговыми комиссиями
4 Местные финансы. Законодательство, циркуляры, инструкции, справочные материалы по местному бюджету и хозяйству: Сборник, составленный группой работников управлений местных финансов НКФ СССР и НКФ РСФСР при ближайшем
участии М. О. Вайчушкина и Е. К. Бурцева. В 3-х ч. М., 1925; Систематический указатель постановлений и распоряжений по финансам. М., 1925.
(положение о которых было утверждено ЦИК и СНК СССР 9 мая 1928 г.) действовали налоговые инспекции по прямым и косвенным налогам (согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 14 марта 1928 г.)5.
Управления НКФ СССР, в частности государственного страхования и трудовых сберегательных касс, располагали на местах своими конторами, агентствами, кассами, которые, несмотря на четко определенные функции, постоянно вторгались в сферу деятельности местных финансовых органов, что приводило к разногласиям в толковании действующих инструкций относительно непосредственной практики страховых или вкладных операций. Все это затрудняло руководство финансами, вынуждая местные органы порой скрывать истинное положение дел, порождало массу злоупотреблений, о которых не раз сообщали Контрольно-ревизионное управление НКФ и НК РКИ.
В июле 1930 г. вышло постановление ЦИК и СНК СССР о завершении районирования страны, а в октябре - Основные положения о районных съездах Советов и районных исполнительных комитетах, согласно которым бюджетные права райисполкомов были расширены. Одновременно правительствам союзных республик было предоставлено право перераспределения части отчислений от прибыли местных предприятий между отдельными местными бюджетами в целях их регулирования. Республиканские бюджеты (особенно бюджет РСФСР) лишались некоторых закрепленных за ними доходов с частичной их передачей в местные бюджеты; кроме того, часть их унифицировалась в налоге с оборота и единой государственной пошлине. Подобные мероприятия ослабляли устойчивость республиканских и местных бюджетов, усиливали неравномерность доходной базы отдельных бюджетов.
Важной вехой в истории российского налогообложения вообще и местного налогообложения в частности стала налоговая реформа 1930 г., ставшая логическим завершением периода НЭПа и отражающая экономическую основу нового этапа развития страны - индустриализации. В соответствии с генеральной линией этой реформы множество налогов как общих, так и местных, были отменены, и им на смену пришли два основных налога с государственных социалистических предприятий - налог с оборота и отчисления от прибыли, а также один универсальный - государственная пошлина. Влияние же этой реформы на местные налоги выразилось в том, что десять налогов из всего количества существовавших были включены в налог с оборота, семь - в государственную пошлину. Остались лишь следующие налоги:
■ налог с транспортных средств;
■ сбор с ресторанных счетов;
■ налог со скота в городских поселениях;
■ сбор с лиц, лишенных права быть сельскими исполнителями;
5 Систематическое собрание постановлений, циркуляров и инструкций НКФ СССР. В 3-х т. М., 1929.
■ регистрационный сбор с владельцев собак;
■ сбор за спуск сточных вод.
В 1931 г. СНК и ЦИК было принято Постановление «О республиканских и местных бюджетах» (21.12.31 г.), в соответствии с которым была расширена доходная база указанных бюджетов. В соответствии с этим документом закреплялись твердые доходные источники и устанавливались отчисления от налога с оборота предприятий республиканского и местного значения, а также с оборота тех предприятий общесоюзного значения, взимание налога с которых поручалось местным финансовым органам.
В ходе реализации основных положений налоговой реформы 1930 г. была создана также единая система областных, районных и городских налоговых инспекций (в 1959 г. осуществлено их переименование соответственно в управления, отделы и инспекции государственных доходов).
Систему местного налогообложения в СССР после налоговой реформы составляли преимущественно те налоги, которые государство не могло эффективно контролировать из единого центра. Эти налоги полностью поступали в местные бюджеты, и полномочия по их введению или не введению предоставлялись местным Советам соответствующих территорий. Общесоюзным законодательством устанавливались нормы только четырех видов местного обложения (обложение строений и земельных участков налогом со строений и земельной рентой, сбор с грузов, привозимых в города Москву и Ленинград и вывозимых из них, и с 1932 г. разовый сбор с торговли колхозников и единоличников). В отношении остальных местных налогов общесоюзная регламентация ограничивалась указанием на то, что правительства союзных республик могли предоставлять местным Советам право «устанавливать и взимать другие налоги и сборы с объектов, не облагаемых общегосударственным и местными налогами»6. Таким образом, местные Советы могли вводить или не вводить те налоги, которые предусмотрены в общесоюзном и республиканском законодательстве. Союзным же законодательством устанавливались предельные размеры и порядок уплаты.
Например, дополнительным видом местного налогообложения в СССР стал косвенный налог с нетоварных операций, представлявший собой изъятие части денежных доходов государственных, кооперативных, общественных предприятий и организаций от реализации услуг и нетоварных работ (услуги транспортных предприятий, парикмахерских, предприятий стирки и крашения, ремонта вещей, по изготовлению изделий из материалов заказчика и т.п.). Этот налог был введен налоговой реформой 1930-1932 гг. (постановление ЦИК и СНК СССР от 3.08. 1931г.) в дополнение к налогу с оборота. Он уплачивался с полной налоговой выручки от нетоварных операций, фактически полученной в месяц. Ставка дифференцировалась от 1 до
6 Марьяхин Г. Л. Бюджет и национальная политика СССР. М.,1938. С.59
10 % в зависимости от вида работ и услуг. Налог зачислялся в доходы местных бюджетов (с 1.01. 1958 г. налог с нетоварных операций как самостоятельный платеж отменен).
В 1931 г. установлен налог с оборота кинотеатров, который в 1935 г. объединен с налогом со зрелищ. Налог с оборота кинотеатров взимался с валовой выручки от продажи билетов кинотеатров по ставке 30 %, как и налог со зрелищ.
К налогам, дополнительно введенным реформой, относился также налог с совхозов. Налог с совхозов исчислялся по валовому доходу (т.е. обороту) от продажи сельскохозяйственной продукции на сторону, сдачи ее по своему объединению, тресту и т.п., а также в свои торговые и промышленные предприятия, от отпуска этой продукции своим рабочим и служащим. Была установлена единая ставка налога в размере 1 % валового дохода. Налог с совхозов, взимавшийся в совокупности с налогом с оборота, нарушал принцип однократности обложения товара: продукция, переданная в торговые предприятия совхоза (или в объединение) и уже обложенная налогом с совхозов по этой передаче, вторично облагалась налогом с оборота при реализации ее торговым предприятием (объединением).
С учетом накопленного опыта проведения сельского обложения и его законодательного регулирования ЦИК и СНК СССР приняли постановление «О самообложении сельского населения» от 1 сентября 1937 г.7 Постановление предусматривало обязательность решения о самообложении для всех лиц, проживающих в данной местности, при условии, что за такое решение высказалось более половины жителей, участвовавших в собрании, посвященном самообложению, при отсутствии возражений исполкома соответствующего сельского Совета. Постановление определяло также категории лиц, подлежавших обложению и предельные его ставки.
Впоследствие практика построения местных бюджетов на основе законодательства о налоговой реформе обнаружила целый ряд весьма существенных недочетов и весьма отрицательных последствий, вытекающих из того, что новое распределение доходов было построено на слишком схематическом подходе к местному бюджету в общих цифрах по Союзу ССР, без дифференцированного его анализа. При значительной неравномерности экономического развития различных районов Союза ССР и при концентрации одного из главных источников доходов - местной промышленности - в основных промышленных районах, налоговая реформа привела к существенным территориальным изменениям в поступлении доходов: в промышленных районах она вызвала крупный прилив средств, в остальных же, наоборот, все основные местные доходы оказались поглощенными поступающим в союзный бюджет налогом с оборота, местные бюджеты в связи с этим стали дефицитными и вынужденными существовать за счет дотации центра. По РСФСР в 1931 г.
7 СЗ СССР, 1937. № 60, ст. 258
бюджеты всех краев и областей (кроме Московской, Ленинградской, Иваново-промышленной области и Нижегородского края) были сведены с дотацией в сумме 231 млн. руб., составляющей 17,5 % общего их объема, тогда как в 1929-1930 г. общая сумма государственных пособий не превышала 71 млн. руб. или 7,7 %. Реформа, таким образом, привела для большинства краев и областей не к усилению их собственной доходной базы и к уменьшению зависимости от центра, а как раз к обратным результатам - к ослаблению связи между местными хозяйственными планами и ходом мобилизации ресурсов на их территории.
Еще более резкие изменения произошли в бюджетах АССР. Положением о бюджетных правах АССР за их бюджетами были закреплены все поступающие на их территории доходы, кроме общесоюзных источников, создана твердая доходная база, уменьшающая зависимость АССР от дотаций госбюджета и дающая им большую самостоятельность в построении и исполнении бюджета. С проведением налоговой реформы бюджетные права АССР в области доходов оказались фактически аннулированными и приравненными к краям и областям. Удельный вес дотаций в их бюджете достигал в среднем 37 %, вместо 15,6 % в 1923-1930 г., превысив даже удельный вес госпособий до введения положения о бюджетных правах АССР (1927/28 г. - 33,3 %.) В отдельных АССР значение дотаций поднялось до такой степени, что они стали составлять их основную доходную базу, например, в Якутской АССР - 63 %, в Чувашской - 61 %, в Бурято-монгольской и немцев Поволжья - 50 % и т. д.; хозяйственные планы большинства АССР были поставлены еще в большей степени, чем в краях и областях, вне всякой зависимости от итогов финансовой и хозяйственной деятельности местных советов.
Аналогичное положение создалось и внутри отдельных административно-территори-
альных единиц, где кроме общего увеличения в своде бюджетов значения дотаций, произошло перемещение собственных доходов в сторону повышения их в промышленных районах и городах и ослабления в сельскохозяйственных, в особенности - в национальных. Краевые исполкомы были вынуждены, путем изъятия средств из промышленных районов, увеличить в большинстве других районов роль дотаций из фондов регулирования, чем и здесь была уменьшена зависимость хозяйственных планов большинства районов от итогов деятельности по мобилизации ресурсов.
Существовавшая до налоговой реформы система регулирования местных бюджетов строилась на началах варьирования процентных отчислений от отдельных госналогов и госдоходов между краями и областями, а внутри них между отдельными дифференцированными бюджетами. Лишь очень незначительная часть отчислений шла в фонды регулирования и распределялась в качестве дотации наименее мощным единицам, доходы которых после предоставления всех 100 % отчислений от регулирующих источников все же оставались недостаточ-
ными. Эта гибкая система позволяла производить регулирование всей системы местных бюджетов, прибегая к прямым дотациям лишь в весьма редких случаях, и тем самым сохраняла прямую заинтересованность всех местных советов в извлечении доходов государственного значения.
С проведением налоговой реформы новое разграничение доходов между государственным и местными бюджетами резко отделило доходы местного бюджета от государственных (кроме отчислений от займов и некоторых других), местные бюджеты не принимали участия в извлечении доходов, поступавших в госбюджет, в связи с чем местные советы лишились дополнительного стимула и заинтересованности в более полном и своевременном поступлении этих доходов.
Изучение ситуации развития правового регулирования самообложения позволяет сделать вывод, что с принятием указанных правовых актов центральная государственная власть охватила своим влиянием последнюю неурегулированную форму местного налогообложения. На
этом завершился длительный исторический этап постепенного встраивания центральной власти в некогда исключительную компетенцию общины -установление и введение собственных налогов и сборов.
В целом развитие финансовой системы, в том числе и местных финансов, в исследуемый период в силу сложившихся принципов управления подстраивалось под новую плановодирективную систему хозяйствования, аккумулируя в себе основные ее элементы в области бюджета, налогообложения, кредитования и направляя их экономический потенциал в русло первых пятилеток.
□ □ □ □ □
