CC BY
94
5.9. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ИНИЦИАТИВЫ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: НА ПУТИ К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Дауров А.В., аспирант кафедры административного и служебного права Северо-Кавказской академии государственной службы
15-летний юбилей Конституции РФ в нынешнем году с новой силой актуализирует вопросы реального воплощения конституционных положений в правовой действительности и их дальнейшего внедрения, играющих ведущую роль в деле укрепления гарантий прав граждан в сфере функционирования исполнительной власти.
Конституция РФ (ст. 46) гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе и возможность судебного обжалования решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
К числу несомненных достоинств судебной процедуры рассмотрения споров относятся: независимость суда, отсутствие бремени каких бы то ни было ведомственных интересов, процессуальная регламентация судебного разбирательства, а также принципы судопроизводства, создающие наиболее благоприятные условия для выяснения действительных обстоятельств дела и вынесения законного, обоснованного и справедливого решения.
По мнению авторов Концепции судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, судебный порядок является наиболее совершенным из всех известных мировой человеческой цивилизации методов и средств обеспечения прав лич-
1
ности .
В условиях разделения властей должна значительно возрастать роль именно судебной власти в защите прав и законных интересов граждан2.
В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством
1 Концепция судебной защиты прав и свобод человека и гражданина была одобрена Советом по судебной реформе от 11 января 1995г.
2 Хаманева Н.Ю. Реформа судебной власти: нужны ли
административные суды в России? // Гражданин и право. 2001. №
5. С. 23.
конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции (ст. 126 Конституции РФ).
Кроме того положения, содержащиеся в ст. 26 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 05.04.2005), допускают возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых должен быть определен федеральным конституционным законом.
Из вышеозначенных конституционных и законодательных предпосылок исходят законодательные инициативы Верховного Суда РФ, направленные на учреждение в России административных судов и установление порядка судебных процедур при рассмотрении административных дел.
19 сентября 2000г. Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу РФ проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который был принят в первом чтении 22 ноября 2000г.
Верховный Суд РФ полагает, что в пользу принятия данного проекта свидетельствует статистика рассмотрения судами дел, вытекающих из административных правоотношений, которая непрерывно возрастает, а также сложности названной категории дел, требующие высокого профессионализма судей. Первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В. Радченко подчеркивает, что: «Дела об административных конфликтах достаточно сложные и нужна специализация судов по рассмотрению этих конфликтов, чтобы снизить количество судебных ошибок»3.
Система административных судов (ст. 2 проекта) включает четыре звена: судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, федеральные окружные административные суды, судебные коллегии по административным делам верховных судов субъектов Федерации и федеральные межрайонные административные суды.
Образование окружных и межрайонных административных судов, не связанных с существующим административно - территориальным делением страны, обусловлено, по мнению авторов законопроекта, преодолением негативных тенденций влияния местных властей при рассмотрении административных дел.
3 Дернова В.Б. Развитие системы административной юстиции в Российской Федерации // Российская юстиция. 2005. № 4. С. 3.
Выдвинутый тезис недостаточно убедителен. Вряд ли территориальное размежевание решит проблему независимости судов. Независимость суда зависит от таких мер, как материальное обеспечение судей из федерального бюджета; порядок назначения судей (без согласования с местными органами); порядок приостановления и прекращения полномочий судей.
Проект закона вызвал немало споров в юридической среде, что вполне естественно, поскольку речь идет о создании специализированной ветви судебной власти, и поставил перед юридической общественностью два вопроса:
А нужно ли вообще создавать в России полновесную систему административных судов и имеются ли к этому необходимые предпосылки?
Если да, то насколько предложенная организационная модель административной юстиции оптимальна и соответствует сложившимся правовым традициям?
По этим вопросам в современной научной литературе единого мнения не существует.
Д.Н. Бахрах считает, что в обозримом будущем административные суды создавать не следует, предлагая «ограничиться созданием специальных коллегий в судах уровня субъектов Федерации и Верховном Суде РФ»4. Он отмечает, что одной из главных «особенностей российской юриспруденции последнего десятилетия является «интервенция» судебной власти в систему публичной исполнительной власти»5.
Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ
А.А. Иванов полагает, что «обособление административной юстиции... дело не сегодняшнего, не завтрашнего, а может быть, и не послезавтрашнего дня, поскольку ни материально, ни кадрово, ни организационно. мы пока к этому не гото-
вы»6.
Против формирования в России административных судов высказываются и ряд представителей науки гражданского процессуального права (Н.И. Клейн, А.Ф. Лесницкая, Н.А. Чечина).
При этом в защиту своей позиции они, как правило, приводят следующие аргументы:
1) создание новых судов (межрайонных и окружных) сопряжено с существенными материальными затратами;
2) формирование новой ветви органов правосудия повлечет ломку существующей судебной системы, поскольку создание специальных административных судов без коренной реорганизации арбитражной системы невозможно;
4 Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2. С. 16.
5 Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 15.
6 Интервью Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Иванова А.А. // Законодательство. 2005. № 6. С. 5
3) создание межрайонных судов отдалит их от большинства населения, проживающего в тех районах, городах, в которых административных судов не будет, поскольку в России дороги и связь приспособлены к административнотерриториальному делению;
4) создание новой судебной системы затруднит гражданам общение с правосудием, так как потребуется знать, в какой суд (общей юрисдикции, административный, арбитражный) можно обратиться и где находится нужный суд.
Вместе с тем, проект, который обсуждался в различных научных кругах, имеет и немало сторонников. По их общему мнению, административно-правовая специализация судов и судей необходима и развитие института административной юстиции напрямую вписывается в рамки проводимой в стране административной реформы.
По мнению Ю.Н. Старилова, «наличие таких судов отвечает задачам повышения эффективности правосудия»7.
В. Бойцова и В. Бойцов придерживаются точки зрения, что «традиционный для России высокий удельный вес государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества свидетельствует в пользу учреждения административных судов»8.
По мнению П. Лаптева, «поскольку Россия является членом Совета Европы. это обстоятельство ставит перед законодателем важнейшую задачу - привести уровень защиты прав и свобод человека в соответствие с европейскими и мировыми стандартами. Обсуждаемый законопроект удачно вписывается и в конституционные положения, и в российские правовые реалии»9.
Н. Салищева подчеркивает, что «создание административных судов отражает рост правосознания российских граждан, отношение которых к судебной власти коренным образом меняется. Ранее они рассматривали судебную систему как карательный механизм, сейчас же начинают видеть в ней эффективный инструмент защиты своих прав и свобод»10.
На взгляд В. Ершова «создаваемый институт находится в русле важнейших политико - правовых и философских концепций европейской научной мысли, обосновавшей принцип разделения властей в государстве»11.
Точка зрения В. Скитовича такова, что «говорить о завершении процесса создания админист-
7 Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. № 1. С. 18.
8 Бойцова В., Бойцов В. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5. С. 51.
9 Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // Российская юстиция. 2001. № 6. С. 7.
10 Там же. С. 8.
11 Там же. С. 8.
ративной юстиции можно только тогда, когда новый институт будет обладать всеми существенными элементами системной организации: структурой судов, предметом ведения и процедурой
12
рассмотрения дел» .
16 ноября 2006г. Верховный Суд РФ внес в Государственную Думу РФ проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Целью Кодекса является повышение уровня правовой защиты граждан в их спорах с представителями государственной власти и местного самоуправления, укрепление режима законности в деятельности властных органов.
Предметом регулирования Кодекса является административное судопроизводство - порядок защиты в административных судах общей юрисдикции прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также порядок рассмотрения иных административных споров, вытекающих из публичноправовых отношений.
Вместе с тем административные суды общей юрисдикции в настоящее время в России не созданы. В этой связи возникает естественный вопрос о предполагаемом месте этих судов в отечественной судебной системе.
Содержательная составляющая Кодекса не позволяет однозначно ответить на этот вопрос. Не способствует пониманию и терминологическая непоследовательность, проявляющаяся в виде одновременного и равнозначного использования таких понятий, как «административные суды общей юрисдикции» и «административные суды».
Кроме того предложенная Кодексом система административных судов, включающая мировых судей, межрайонные суды, окружные суды и Верховный Суд РФ, вступает в противоречие с той структурой, которая предусмотрена в проекте Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», принятого в первом чтении 22 ноября 2000г.
Как заявлял Первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В. Радченко в своем интервью, «кодекс должен идти одним пакетом с ФКЗ «О федеральных административных судах в
12 Там же. С. 9.
Российской Федерации», поскольку регулирует
13
процедуры этих судов» .
Однако этого не было сделано, что не лучшим образом влияет на дальнейшее продвижение рассматриваемых законопроектов.
Включение Кодексом в будущую структуру административных судов и мировых судей по меньшей мере сомнительно, так как в соответствии с частью 4 статьи 4 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 05.04.2005) мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и не могут относиться к специализированным судам.
Кроме того отнесение мировых судей к административным судам не согласуется с мотивами инициаторов их введения, которые считают, что специализация судов связана с необходимостью глубокого изучения и правильного применения судьями достаточно широкого массива законодательства, используемого для рассмотрения определенной категории дел в сфере управления. Это не представляется возможным осуществить в рамках мировой юстиции, поскольку по итогам 2007г. мировыми судьями было рассмотрено 486 тыс. уголовных дел, 6 млн. 782 тыс. гражданских дел и 5 млн. 298 тыс. дел об административных правонарушениях.
В заключении можно говорить о том, что:
Предпринимаемые Верховным судом Российской Федерации шаги по учреждению специализированной юстиции по административным делам:
во-первых, учитывают мировые тенденции специализации судов по рассмотрению отдельных категорий дел, что положительно сказывается на качестве их рассмотрения;
во-вторых, согласуются с задачами проводимой в настоящее время административной реформы, которая призвана способствовать повышению качества и доступности государственных услуг, эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышения прозрачности деятельности органов исполнительной власти.
Проект Кодекса административного судопроизводства является серьезным шагом на пути продвижения судебной реформы в России, дальнейшего развития административного судопроизводства в частности. Принятие кодификационного акта, содержащего правила административного судопроизводства, позволит устранить еще одну лакуну в действующем законодательстве и будет способствовать результативности и оптимизации процесса разрешения административноправовых споров.
13 Радченко В.И. Специализированные суды // ЭЖ-Юрист. 2007. № 3. С. 1.
Вместе с тем текст Кодекса несовершенен, содержит юридико-технические погрешности. Необходима более глубокая и тщательная комплексная проработка. Чем детальнее Кодекс, тем выше уровень защиты лиц, участвующих в деле, тем меньше вероятность судебной ошибки.
Таким образом, для доведения до логического завершения инициатив Верховного Суда РФ необходима политическая воля руководства страны и объединение усилий научного и экспертного сообщества, заинтересованных государственных и общественных организаций. Одних усилий Верховного Суда РФ явно недостаточно.
Список литературы:
1. Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2.
2. Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9.
3. Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5.
4. Дернова В.Б. Развитие системы административной юстиции в Российской Федерации // Российская юстиция. 2005. № 4.
5. Интервью Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Иванова А.А. // Законодательство. 2005. № 6.
6. Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. № 1.
7. Панова И.В. Административно - процессуальное право России. М.: Норма, 2007.
8. Радченко В.И. Специализированные суды // ЭЖ-Юрист. 2007. № 3.
9. Симонян С.Л. О проекте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Административное право и процесс. 2006. № 1.
10. Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // Российская юстиция. 2001. №6.
11. Хаманева Н.Ю. Реформа судебной власти: нужны ли административные суды в России? // Гражданин и право. 2001. № 5.
Отзыв
Рецензируемая статья посвящена очень важной законотворческой инициативе Верховного Суда Российской Федерации в части внесения в Государственную Думу проекта Кодекса административного судопроизводства. Данный законопроект до настоящего времени широко дискутируется в научной и текущей юридической литературе, среди ученых и практиков. Тем не менее, автор статьи сумел высказать собственную нетривиальную оценку законопроекта, сформулировав отдельные интересные предложения по его совершенствованию.
Полагаю, что статья Даурова А. В. может быть рекомендована к печати в научном журнале.
Заведующий кафедрой ФГОУ ВПО «СевероКавказская академия государственной службы», д.ю.н., профессор Акопов Л.В.
