Научная статья на тему 'Законодательное закрепление института местного самоуправления на завершающем этапе функционирования советского государства'

Законодательное закрепление института местного самоуправления на завершающем этапе функционирования советского государства Текст научной статьи по специальности «Местное и региональное управление»

CC BY
132
31
Поделиться

Похожие темы научных работ по организации и управлению , автор научной работы — Черноситов В.А.,

Текст научной работы на тему «Законодательное закрепление института местного самоуправления на завершающем этапе функционирования советского государства»

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ЗАВЕРШАЮЩЕМ ЭТАПЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА

Черноситов В.А. г. Краснодар

После провозглашения политики перестройки в 1985 г. одним из приоритетных направлений общественного развития стало совершенствование системы самоуправления населения. Инициативу в этом процессе взяла на себя КПСС. Иного варианта в тот момент и быть не могло, так как она лишь одна являлась организованной политической силой. Июльский (1988 г.) пленум ЦК КПСС предложил подготовить в 1989 г. проект Закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве. Эта идея была воспринята юридической общественностью неоднозначно - благо, тогда уже пошел процесс расширения гласности и плюрализма. Высказывались, в частности, опасения, можно ли в едином акте одинаково полно закрепить функционирование структур в различных сферах общественной жизни. Однако основное пока не подвергалось сомнению. Предлагалось, в частности, подчеркнуть главную мысль о двойственной природе Советов как местных органов государственной власти и как организационно-политических центров местного самоуправления1. Здесь нельзя не отметить того, что в литературе конца 1980-х гг. была обозначена проблема социально-правовой природы местного самоуправления, которая и до настоящего времени вызывает научные дискуссии.

1 Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 81.

99

В марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР высказался за повышение роли Советов как фундамента самоуправления народа. Под лозунгом «Вся власть Советам!» 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1. Согласно етоьу закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Однако этим Законом местные Советы еще не были выведены из системы органов государственной власти. В нем, скорее, отражалась распространенная в советском обществе теория, согласно которой Советы воплощали два начала: органов государственной власти и местного (народного) самоуправления.

В этом законе впервые дается понятие местного самоуправления: «Местное (территориальное) самоуправление в СССР - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы» (ст. 1). Система местного самоуправления включала местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления могли быть сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Подчеркивалось, что органы местного самоуправления

1 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР Т. 1. Ст 267. 1990 г.

100

функционируют в тесном взаимодействии с трудовыми коллективами, общественными организациями и движениями, создают условия для реализации каждым гражданином СССР конституционного права на участие в управлении государственными и общественными делами.

Согласно ст. 3 Закона основным звеном в системе местного самоуправления являются местные Советы народных депутатов как представительные органы власти. На своей территории Советы координируют деятельность всей системы местного самоуправления. В статье 4 устанавливались основные принципы местного самоуправления:

волеизъявления народа через Советы народных депутатов, местные референдумы и иные формы непосредственной демократии; законности;

самостоятельности и независимости Советов народных депутатов, их ответственности за решение вопросов местного значения;

защиты прав и законных интересов граждан; выборности Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления, их подконтрольности населению;

гласности и учета общественного мнения; сочетания местных и государственных интересов. Указывалось, что граждане, проживающие на соответствующей территории, непосредственно решают важнейшие вопросы местного значения, избирают органы местного самоуправления, принимают решения об их роспуске в соответствии с законами союзных и автономных республик (ст. 5). Согласно ст. 6 органы местного самоуправления первичного территориального уровня наделяются настоящим Законом, законами союзных и автономных республик собственной компетенцией. Компетенция устанавливается с учетом возможности ее самостоятельной реализации на данном уровне и не может быть изме-

101

нена иначе как законом. Местные Советы народных депутатов различных уровней вправе: по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области хозяйственного и социально-культурного строительства с учетом местных демографических, территориальных, экономических условий и национальных особенностей; передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления.

К компетенции краевых, областных Советов народных депутатов могут быть отнесены полномочия по организации на договорных началах хозяйственного и социально-культурного обслуживания районов и городов, проведению межтерриториальных мероприятий, финансовому содействию сбалансированности местных бюджетов в установленных законом случаях, оказанию методической помощи и обеспечению законности в осуществлении местного самоуправления. Местные Советы народных депутатов образуют свои органы, определяют их полномочия в соответствии с законами Союза ССР, союзных и автономных республик, самостоятельно устанавливают структуру и штаты. Решения местных Советов народных депутатов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами. Местные Советы народных депутатов, их исполнительные и распорядительные органы руководствуются в своей деятельности Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик, законами Союза ССР, союзных и автономных республик. Органы территориального общественного самоуправления в соответствии с законами Союза ССР, союзных и автономных республик могут наделяться правами юридического лица.

Впервые в законе достаточно четко регулируются

102

гарантии местного самоуправления. Так, согласно ст. 25 решения местного референдума по вопросам, отнесенным к ведению местного самоуправления законами союзных и автономных республик, обязательны для соответствующих Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления, всех организаций и граждан на данной территории. Решения местных Советов народных депутатов, принимаемые в пределах полномочий, установленных настоящим Законом, другими законами Союза ССР, союзных и автономных республик, обязательны для исполнения всеми расположенными на подведомственной территории предприятиями (объединениями), организациями, учреждениями, кооперативами, общественными организациями и их органами, должностными лицами и гражданами. Предприятия (объединения), организации, учреждения и граждане несут перед органами местного самоуправления ответственность, в том числе имущественную, возмещая в полном объеме убытки, причиненные их решениями, действиями или бездействием интересам населения, местному хозяйству, окружающей среде, а также ущерб, нанесенный в результате невыполнения решений органов местного самоуправления. Защита прав и законных интересов органов местного самоуправления обеспечивается судом или государственным арбитражем в соответствии с законами Союза ССР, союзных и автономных республик. Разногласия, возникающие между местными Советами народных депутатов различных уровней по вопросам изменения их компетенции, рассматриваются в порядке, устанавливаемом законами союзных и автономных республик.

Содержание этого советского закона уже достаточно приближено к действующей редакции ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В целом в литературе Закон СССР 1990 г. справедливо расценивался как нормативный акт

103

нового поколения, хотя и не преодолевший до конца некоторых старых стереотипов - так, речь еще идет в рамках государственной собственности и, соответственно, абсолютного доминирования государственных предприятий. Тем не менее, впервые в советский период местное управление довольно ясно, хотя и не подчеркнуто (это произойдет позже, уже в муниципальном законодательстве постсоветской России) было отделено от государства. Указанному Закону СССР суждена была недолгая жизнь - в условиях «парада суверенитетов» и обострения внутриполитической ситуации СССР уже в 1991 г. перестал существовать.

104