CC BY
85
154
— Иметь в виду, что большинство просчетов со стороны практических органов возникает в результате недооценки субъективной стороны состава преступлений. Это сказывается на возрастании числа прекращенных и отказных дел. Так, только Уссурийской таможней и транспортной прокуратурой (до ее упразднения) было прекращено либо отказано в возбуждении уголовных дел в 33 случаях из-за недоказанности субъективной стороны.
— На практике отсутствует единообразное решение вопроса в отношении субъекта уголовной или административной ответственности. Так, в Уссурийской таможне, как правило, в качестве субъекта ответственности выступает перевозчик, в Гродеково — фирма, что вряд ли соответствует действующему законодательству. Думается, что в подобных случаях правоприменительная практика должна быть более последовательной.
— В процессе правоприменительной деятельности зачастую происходит утрата доказательств. Например, случается, что таможенные органы спешат реализовать скоропортящуюся продукцию, громоздкие предметы, товары и т. д., не использовав таких средств закрепления доказательств как фотографирование, видеосъемки и так далее. Думается, что нужно разработать алгоритм закрепления доказательств, что облегчило бы работу сотрудников.
Эти и другие факторы способствуют, на наш взгляд, более эффективной законодательной и правоприменительной деятельности.
Нами проведен анализ и подняты некоторые проблемы, которые, как нам кажется, позволяют увидеть, что таможенные преступления мощно и активно разрушают нашу экономику и внешнеэкономические отношения. Противодействие преступным посягательствам в сфере таможенного дела в настоящее время превращается в важнейшую государственную задачу, решать которую требуется безотлагательно.
Н. А. Беляева*
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РУССКО-КИТАЙСКОГО ТАМОЖЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В КОНЦЕ XIX—НАЧАЛЕ XX в.
Российско-китайские внешнеэкономические связи — устойчивое явление региональной истории. Поучительная и малоизвестная их сторона — таможенное законодательство, регламентировавшее двусторонние торговые отношения. Статья посвящена истории развития нормативной базы русско-китайской тор-
* Доктор исторических наук, зав. кафедрой гуманитарных дисциплин Владивостокского филиала Российской таможенной академии.
H. А. Беляева
155
-Ф-
говли, выработке законодательных основ эффективного таможенного взаимодействия.
Первым шагом к созданию законодательной базы русско-китайского взаимодействия стало формирование «трактатных основ» российско-китайской торговли как приоритетного направления двусторонних отношений. Особая заинтересованность обоих государств в развитии обоюдовыгодной торговли нашла отражение практически во всех русско-китайских договорах второй половины XIX в. Уже первый из них, Айгуньский договор 1858 г., провозглашал «свободное купечество» подданных обоих государств на протяжении всей границы и предписывал «начальствующим лицам» оказывать содействие торгующим людям. Тяньцзиньским трактатом 1858 г. России предоставлялось право ведения морской торговли с признанием ее наиболее благоприятствуемой нацией, что означало автоматическое распространение на нее всех предоставленных иностранной морской торговле в Китае привилегий. Пекинский дополнительный договор I860 г. впервые обозначил контуры такого явления, как приграничная торговля, объявив о праве беспошлинной торговли российских и китайских подданных в пределах 50 верст (100 китайских ли) по обе стороны русско-китайской границы.
Развитие нормативной базы русско-китайской торговли определялось, во-первых, исключительным значением сухопутной торговли; во-вторых, монополией России на ее ведение (К. Маркс называл это «компенсацией» за отсутствие возможности вести морскую торговлю на равных с другими европейскими державами условиях1); в-третьих, долговременным характером закрепленных в трактатах норм. Сухопутная торговля рассматривалась российским правительством как важнейшее средство обеспечения российских экономических интересов в сопредельном Китае и изначально была включена в общий контекст международных торговых отношений, приобретавших в регионе форму острых противоречий. Именно поэтому сухопутная торговля воспринималась как гарантия добрососедских отношений с Китаем, поддержания «status quo» в интересах развития российского Приамурья. И именно на достижение этой цели долгое время были направлены основные усилия российской дипломатии.
Эту двойственность целей российского правительства в развитии двусторонних отношений в полной мере отразили регулирующие русско-китайскую сухопутную торговлю особые дипломатические акты — Правила для сухопутной торговли, первые из которых были приняты в 1862 г. Главным направлением сухопутной торговли еще долгое время продолжал оставаться кяхтинский торг, а главной ее формой оставалась сложившаяся еще в начале XVIII в. транзитная торговля. Именно в Правилах для сухопутной торговли декларированные в трактатах принципы и нормы получали дальнейшее развитие. В них были определены основные пути товарного движения, количество участвующих в торговле
1 Маркс К. Русская торговля с Китаем // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. М., 1958. Т. 12. С. 158.
156
купцов, порядок пошлинного обложения, в том числе и перечень сопровождающих груз документов, порядок действий китайских таможенных чиновников и русских консулов, в чью компетенцию входила защита интересов российских торговцев в Китае. Предусматривались и особо оговаривались санкции за нарушение установленных правил. В современной историографии выделены пять основных позиций, закрепленных в Правилах 1862 г., надолго определивших облик русско-китайской сухопутной торговли: 1) установление беспошлинной торговли на расстоянии 100 ли (50 верст) от границы по обе ее стороны; 2) разрешение беспошлинной торговли русских купцов в контролируемой китайской администрацией Монголии; 3) снижение на У3 размера пошлины, взимаемой с русских товаров при движении их через Калган в Тяньцзинь; 4) обложение предназначенных для вывоза в Россию китайских товаров в Калгане только транзитной пошлиной (в размере половины ввозной); 5) полное освобождение от дополнительного обложения китайских товаров, приобретенных русскими купцами в Тяньцзине, но ввезенных туда из других портов, где они уже были оплачены по-шлиной.1 Все эти ставшие традиционными позиции сохраняли свое значение и в последующих Правилах 1869 и 1881 гг.
Особую роль в развитии русско-китайской сухопутной торговли сыграли последние из действовавших Правила 1881 г. (приложение к Санкт-Петербургскому русско-китайскому договору). Действовавшие на протяжении почти четырех десятилетий, они закрепили реальный объем льгот, которые получили русские купцы и русские товары на основе двусторонних договоренностей, создав основу для правовой защиты всей русской торговли в Китае. Именно достижение реального равенства русских в Китае и китайцев в России было важнейшей задачей российской торговой дипломатии.2 Несмотря на то, что в Правилах 1881 г. сохранились некоторые положения, касающиеся регулирования всей вообще европейской торговли в Китае (запрет на торговлю под видом российских туземными товарами, жесткая привязка таможенных ставок к общеевропейскому тарифу и др.), им был свойственен особый «дух доброжелательства». Уже в первые годы у авторитетных представителей русской администрации сложилось мнение, что Правила вполне соответствуют российским интересам.3 В общем контексте двусторонних отношений следует понимать и появление некоторых беспрецедентных норм в российском таможенном законодательстве в части организации таможенного оформления и таможенного контроля ввозимых в Россию китайских товаров. 2 апреля 1862 г. Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета «дозволялся» беспошлинный ввоз по сухопутной границе
1 Сладковский М. И. История торгово-экономических отношений народов России с Китаем (до 1917 г.). М., 1974. С. 247.
2 Воскресенский А. Д. Дипломатическая история русско-китайского Санкт-Петербургского договора 1881 г. М., 1995. С. 257.
3 Российский государственный исторический архив Дальнего Востока (РГИА ДВ), ф. 702, оп. 1, д. 1609-а, л. 111 об.
Н. А. Беляева
всех китайских товаров за исключением чая и запрещенных к привозу хлебных вина и водки.1 При кодификации это постановление изложено в ст. 1370 таможенного устава 1892 г., гласившей: «Все китайские товары, кроме чая и запрещенных к привозу из Китая хлебных вина и водки, пропускаются через Иркутскую таможню, по словесным объявлениям, беспошлинно с записью оных в таможенные книги».2
Установление в 1862 г. беспошлинного ввоза по сухопутной границе китайских товаров было автономным актом русского правительства, предпринятым без согласования с китайской стороной, и отражало как общий дух двусторонних отношений, так и прагматическое стремление российской стороны решить за счет ввоза из Китая проблему обеспечения населения Приамурья, прежде всего приграничных территорий, товарами первой необходимости. Первоначально постановление касалось исключительно открытой в 1861 г. Иркутской таможни, где иностранные товары, ввозившиеся в условиях порто-франко в Приамурский край беспошлинно, встречали первый таможенный заслон. Законом 10 июня 1900 г., вводившим таможенное обложение в Приамурском крае, действие ст. 1370 таможенного устава распространялось на всю сухопутную границу с Китаем, т. е. на все вновь открывавшиеся таможенные учреждения.
Таким образом, сложившаяся во второй половине XIX в. русско-китайская торговля имела собственную нормативную базу. Статьи трактатов, а также развивавшие их Правила для сухопутной торговли регламентировали двусторонние торгово-экономические отношения и обеспечивали стабильность и гарантии обоюдных интересов. Однако «трактатные основы» двусторонней торговли оказались довольно «малоподвижной» конструкцией, не способной быстро реагировать на изменявшиеся условия. Это стало очевидным уже в середине 90-х гг. XIX века, которые ознаменовались усилением интереса к дальневосточному направлению российской внешней политики. Концентрированным выражением этой политики стала попытка реализации капиталоемких и геополитически значимых проектов железнодорожного строительства — Великой Сибирской магистрали и Китайско-Восточной железной дороги. Завершение в началу XX в. этих масштабных проектов сопровождалось изменением приоритетов внешней, в том числе и внешнеэкономической, политики. Центр ее тяжести переносился на обеспечение экономической экспансии молодого российского капитализма, сферой особых интересов которого стали северо-восточные провинции Китая, объединяемые общим названием «Маньчжурия». Заинтересованное в успехе главного русского «коммерческого предприятия» на Дальнем Востоке, российское правительство использовало основные положения трактатов для обеспечения исключительных преимуществ Общества Китайско-Восточной железной дороги. Так, согласно статье 10-й Контракта на строительство КВЖД (1896), для всех то-
1 Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Изд. II. Т. 37. 1862. Ч. I. № I.
2 Собрание законов Российской империи (СЗРИ). Уставы таможенные. СПб., 1893. Т. 6.
158
варов, ввозимых из России в Китай по Китайско-Восточной железной дороге и вывозимых тем же путем, устанавливалась ввозная/вывозная пошлина в размере части пошлины, взимаемой в открытых портах Китая по тарифу китайских морских таможен. При отправлении во внутренние районы Китая ввезенные по КВЖД товары подлежали, кроме того, оплате транзитной пошлиной в размере части ввозной пошлины и освобождались от всякого дополнительного обложения. В случае же неуплаты транзитной пошлины товары должны были оплачиваться всеми установленными внутри страны заставными и лицензионными по-шлинами.1 Эти положения контракта вполне надежно обеспечивали интересы строительства железной дороги, однако ее эксплуатация неожиданно столкнулась с целым рядом новых обстоятельств.
В истории русско-китайских внешнеэкономических отношений период рубежа XIX—XX вв. характеризуется как период нарастания противоречий, одним из проявлений которого стало возникновение так называемого «таможенного вопроса» в Маньчжурии. Он образовался на фоне обострявшихся противоречий, которые в начале 1904 г. привели к возникновению военного конфликта — русско-японской войны. Именно накануне войны российское правительство приложило все усилия для обеспечения своих особых интересов в Маньчжурии, используя для этого средства таможенной политики.2 Борьбу за установление контроля над таможенной системой Маньчжурии накануне русско-японской войны следует рассматривать как попытку распространить закрепленную в трактатах систему преференций, основанную на национальном предпочтении товаров, за пределы сухопутной торговли. Стремление широко трактовать полученные преимущества встретило противодействие со стороны европейских держав и Японии и во многом ускорило развитие событий в невыгодном для России направлении.
Поражение России в войне существенным образом изменило расстановку сил в регионе, вернув российскую внешнеэкономическую, в том числе и таможенную политику, в прагматическое русло поиска компромисса. Проблема несовершенства нормативной базы русско-китайской торговли, преодоления узости ее «трактатных основ» теперь решалась через взаимодействие с Китаем в интересах развития российского Приамурья и китайской Маньчжурии. Областью такого взаимодействия неизбежно становилась Китайско-Восточная железная дорога. А образцом осторожного преодоления узости трактатных основ без радикального их изменения является разработка таможенного законодательства «смешанного типа». Впервые этот феномен был обозначен В. В. Сониным, отмечавшим тесное взаимодействие на КВЖД российского и китайского права, создание
1 Гримм Э. Д. Сборник договоров и других документов по истории международных отношений на Дальнем Востоке. 1842—1925 гг. М., 1927. С. 113.
2 Об этом см.: Беляева Н. А. Таможенный вопрос в Маньчжурии накануне Русско-японской войны // Вестник ДВО РАН. 2004. № 6. С. 130—141.
Н. А. Беляева
основ смешанного законодательства.1 В полной мере это относится и к такой специфической области, как таможенное дело.
Необходимость координации таможенного законодательства двух государств была вызвана изменением акцентов в двусторонних отношениях. После русско-японской войны была окончательно преодолена закрытость Маньчжурии от иностранного экономического присутствия. Преодоление ее изоляции лишало Россию монопольного права на ведение торговой деятельности в северо-восточных провинциях Китая. Открытие Маньчжурии для иностранной торговли привело к необходимости реформирования китайской таможенной системы, ее переходу из подчинения провинциальным маньчжурским властям под контроль ведомства китайских морских таможен. По контролем Генерального инспектора управления императорских китайских морских таможен находились открываемые в конечных пунктах КВЖД на станциях Маньчжурия и Пограничная (Суй-фыньхэ) китайские таможни. Их создание было предусмотрено еще контрактом 1896 г., но так и не состоялось до войны в том числе и из-за откровенной незаинтересованности российской стороны. Учреждение китайских таможен в пунктах пересечения железной дорогой русско-китайской границы, в которых с 1902 г. действовали российские таможенные учреждения,2 поставило вопрос о согласовании норм таможенного законодательства России и Китая, упрощении процедур таможенного оформления и контроля в отношении всех товаров, пересекающих границу в обоих направлениях. Несмотря на существенные расхождения в практике таможенного контроля, стороны приложили немало усилий для создания благоприятных условий движения товаров, удовлетворяя как фискальные интересы обоих государств, так и интересы всех участников внешнеэкономической деятельности.
Первым совместным нормативным актом в сфере таможенного дела стали Временные правила для деятельности китайских таможен на ст. Маньчжурия и Пограничная/Суйфыньхэ, разработанные в конце 1907 г. смешанной Харбинской таможенной комиссией и утвержденные Генеральным инспектором китайских морских таможен 8 мая 1908 г.3 Общие границы «таможенного взаимодействия» были определены в нотах, которыми обменялись в июле—августе 1907 г. МИД Китая и российский посланник в Пекине. По традиции обе стороны декларировали приверженность традиционным устоям русско-китайской торговли,
1 Сонин В. В. Управление и законодательство КВЖД (1897—1917) // Дальний Восток России: основные аспекты исторического развития во второй половине XIX—начале ХХ века: Вторые Крушановские чтения, 2001. Владивосток, 2003. С. 43.
2 Речь идет об учрежденных в 1902 г. Маньчжурской таможне и Пограничной таможенной заставе.
3 РГИА ДВ, ф. 702, оп. 1, д. 356, л. 25—37 об. В извлечениях документ опубликован: Таможенное дело России: Сб. документов и материалов. Т. 3: 1864—1917. М., 2000. С. 187—198; Арестова Е. Г. Взаимодействие российских и китайских таможен в зоне КВЖД // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2002. № 1. С. 92—100.
160
закрепленным в Санкт-Петербургском договоре 1881 г. и приложенных к нему Правилах для сухопутной торговли.
Временные правила исходили из того, что главной функцией вновь открываемых китайских таможенных учреждений было взимание вывозной и ввозной таможенной пошлины с товаров, следующих в Россию и из нее, а также транзитной пошлины с грузов, предназначенных к вывозу во внутренние районы Китая из полосы отчуждения КВЖД со всеми предоставленными ранее льготами. Правила придавали установленным Контрактом 1896 г. таможенным преференциям статус нормы, закрепленной в межправительственных соглашениях. Для ускорения движения грузов китайские таможенные учреждения располагались в непосредственной близости от российских и осуществляли таможенный досмотр в расположенных рядом помещениях. Русским таможням разрешалось предоставлять для этого свои ревизионные залы. Для удобства местного населения предполагалось постепенное введение во всех документах таможенного делопроизводства, а также на имеющих отношение к таможне бланках, ярлыках, наклейках и т. д., параллельно с русским китайского текста. Это должно было существенно ускорить процедуру таможенного оформления и выработать точную таможенную терминологию. Одновременно на двух языках должна была вестись и внешняя переписка между таможнями.
Временные правила определяли порядок взаимоотношений китайских таможенных учреждений с Управлением КВЖД, возлагая исполнение таможенных формальностей в отсутствие хозяина груза или доверенного лица на Таможенные агентства дороги (ст. 15). Таможенное оформление ввозных товаров могло проводиться по выбору хозяина во «впускных» таможнях на станциях Пограничная и Маньчжурия либо в Главной таможне в Харбине, куда груз доставлялся под соответствующим таможенным обеспечением (ст. 17). Сама процедура досмотра начиналась не позднее 24 часов и завершалась не позднее 48 часов с момента получения документов из русской таможни. Предусматривалась упрощенная процедура досмотра в том случае, если проведенная выборочная проверка груза показала его полное соответствие сопроводительным документам. В противном случае происходило «вскрытие и досмотр товаров с выгрузкой их из вагонов» (ст. 22). При несоответствии же таможенным документам груз подлежал конфискации или штрафу (ст. 16). Согласование порядка оформления грузов российской и китайской стороной проходило по двум направлениям: по пути взаимодействия таможенных учреждений двух государств и по пути взаимодействия таможен с администрацией КВЖД. При этом особое внимание было уделено определению компетенции таможенных учреждений двух стран, порядку их взаимодействия при ввозе и вывозе товаров, согласованию процедуры досмотра и порядка взимания пошлины при ввозе товаров из России в полосу отчуждения КВЖД и вывозе их из Китая в Россию. В конечном итоге после продолжительных дискуссий удалось выработать удовлетворивший обе стороны порядок совместного проведения досмотра пассажирского багажа и преследования за нарушение таможенных правил. Особое значение имело введение процедуры совме-
-Ф-
Н. А. Беляева
161
-Ф-
стного досмотра товаров. Было установлено, что в случае обнаружения товаров, запрещенных к вывозу из Китая, право «первоначального производства таможенных обрядностей», как и право преследования за нарушение установленных правил, принадлежало китайской таможне как отпускной. Если же при этом русские таможенники обнаруживали товары или предметы, воспрещенные не только к вывозу из Китая, но и к ввозу в Россию, попытка их незаконного ввоза преследовалась по российским законам. При обратном движении пассажиров и грузов из России в Китай, право первоначального совершения таможенных обрядностей принадлежало русской таможне, как и преследование за нарушение установленных положений «об отвозе товаров». Действия китайских таможен на станциях Пограничная и Маньчжурия по совершению таможенных обрядностей над следующими из Китая товарами строго ограничивались моментом окончания производства досмотра и взыскания пошлин и не распространялись на дальнейшие операции русских таможенных учреждений по досмотру и отпуску отходящих в Приамурский край поездов и отъезжающих с ними пассажиров. Во всех этих операциях китайские таможенники участия не принимали. Если же при совместном досмотре обнаруживались товары или предметы, не воспрещенные к вывозу из Китая, но запрещенные к ввозу в Россию, в отношении их применялись общие положения российского таможенного устава с уплатой китайской таможне вывозной пошлины, если таковая была предусмотрена.1
Действия китайских таможен на станциях Маньчжурия и Пограничная на основе Временных правил были открыты с 20 января 1908 г.2 Но даже к этому времени не все проблемы, возникшие с открытием императорских таможен в Маньчжурии, были «вырешены». Спорными оставались вопросы об обложении транзитной пошлиной перевозившихся по дороге товаров за ее пределами, о таможенном контроле в пределах 50-верстной полосы и др.
Продолжением взаимодействия в сфере разработки таможенного законодательства была выработка правил, регулирующих русскую торговлю по р. Сунгари. Императорские китайские таможни на р. Сунгари были открыты летом 1910 г. — таможни в Харбине, Сансине и таможенная застава в Лахасусу. В основе их деятельности лежали Временные таможенные правила о надзоре за движением судов, привозом и вывозом товаров на р. Сунгари, составленные Российской миссией в Пекине, согласованные с китайским Министерством иностранных дел и подписанные в Пекине 26 июля 1910 г.3 Правила вводились «на усмотрение опыта» сроком на три года. Кроме схемы таможенного досмотра, они содержали нормы, регулирующие размеры сборов и пошлин. Обращает на себя внимание тот факт, что товары, ввозимые и вывозимые по Сунгари, были лишены всех льгот, предоставленных доставляемым по сухопутной границе или по КВЖД.
1 Государственный архив Читинской области (ГАЧО), ф. 107, оп. 1, д. 37, л. 16—17.
2 Там же, л. 8—8 об.
3 Сборник узаконений и распоряжений по таможенной части в Приамурском крае и Восточной Сибири по 1 января 1912. СПб., 1912.
162
Все взимавшиеся пошлины (ввозная, вывозная, транзитная) полностью соответствовали «трактатным пошлинам» китайских морских императорских таможен, установленным «общеевропейским тарифом» 1902 г. При этом для непоименованных в тарифе товаров пошлина составляла 5% от стоимости, а транзитная пошлина устанавливалась в половинном размере. Все китайские товары при вывозе в Россию оплачивались полной вывозной пошлиной. Исключение составляли подвозимые к Харбину по Сунгари зерновые, в том числе и соевые бобы и жмыхи, для которых устанавливалась пошлина в размере 2/3 трактатной. Таким образом, таможенное обложение уравнивало условия для привоза хлебных грузов по р. Сунгари с условиями их транспортировки по КВЖД.
Правила 26 июля 1910 г. предусматривали штрафные санкции за нарушение таможенных постановлений. Такой штраф мог достигать значительной суммы — до 500 таможенных лан.1 Подобные санкции, например, налагались на капитана или ответственного агента в случае предоставления им ложного манифеста. Со всеми не указанными в манифесте или запрещенными к ввозу в Китай и обнаруженными при досмотре товарами таможня поступала согласно договорам или сложившейся в открытых портах Китая практике.
Согласование таможенных процедур и выработка хотя бы временных нормативных актов, регулирующих русско-китайские отношения в сфере таможенного дела, может рассматриваться как одно из направлений взаимодействия законодательства России и Китая в зоне КВЖД. На основе уникального смешанного таможенного законодательства осуществлялось взаимодействие в интересах основных субъектов внешнеэкономической деятельности в Маньчжурии — российского и китайского таможенных ведомств, коммерческой железной дороги, а также крупных фирм, ведущих торговлю в Маньчжурии и в Приамурье. Упрощение процедур таможенного оформления при вывозе товаров из Маньчжурии способствовало появлению такого уникального явления как «маньчжурский соевый транзит», в результате которого была обеспечена высокая коммерческая доходность КВЖД, получило мощный стимул сельскохозяйственное производство в Маньчжурии, наладилась бесперебойная работа Владивостокского коммерческого порта, вернувшего себе роль крупнейшего на тихоокеанском побережье центра торговли и мореплавания.
Опыт законодательного обеспечения русско-китайского таможенного взаимодействия начала ХХ в. представляет несомненный интерес сегодня, когда идет поиск форм эффективного приграничного сотрудничества. Исторический опыт свидетельствует о том, что интересы страны могут быть наилучшим образом защищены на основе взаимовыгодного партнерства.
1 таможенный лан был равен примерно 1 р. 20 к.
