CC BY
443
2.5. ЗАКОНОДАТЕЛЬНО-НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В РФ
Калтыга О.В., аспирант. Место учебы: Институт управления, бизнеса и права, г. Ростов-на-Дону. E-mail: [email protected]
Аннотация: В данной статье дается анализ действующего законодательства относительно правовой экспертизы. Анализируются акты, регулирующие проведение правовой экспертизы. Выделяются основные проблемы в правовом обеспечении правовой экспертизы, недостатки, имеющиеся в тех или иных актах, касающихся правовой экспертизы, а также намечаются примерные пути решения данных проблем.
Ключевые слова: экспертиза, законопроект, политика, право, закон, государство, законодательство, проект, заключение, нормативные акты.
LEGISLATIVE AND STANDARD REGULATION OF LEGAL EXAMINATION IN THE RUSSIAN FEDERATION
Kaltyga O.V., postgraduate student. Place of study: Institute of management, business and law, Rostov-on-Don. E-mail: [email protected]
Annotation: In this article the analysis of the current legislation of rather legal examination is given. The acts regulating carrying out legal examination are analyzed. The main problems in legal support of legal examination, the shortcomings which are available in these or those acts, concerning legal examination are allocated, and also approximate solutions of these problems are outlined. Keywords: examination, bill, policy, right, law, state, legislation, project, conclusion, regulations.
Основываясь на современной системе законодательства РФ, которая в полной мере образовалась сравнительно недавно, необходимо отметить, что вопрос нормативно-правового закрепления экспертной деятельности в современном государстве, к сожалению, недостаточно урегулирован. На федеральном уровне до сих пор не принят единый закон об экспертизе законодательства. В связи с появлением новых источников права, произошло постепенное образование новых правовых институтов. В результате чего немаловажным является процесс анализа изменений развития действующего законодательства, но также очень важным является и выработка концепций и создание продуктивных решений, направленных на его совершенствование. В настоящее время, а именно в тот момент, когда происходит интенсификация взаимодействия различных структур общества и развития социально-экономических и политических процессов, ускоряются темпы внедрения достижений научно-технической революции в производство и необходимо составление оптимальной производственной программы в условиях бурно развивающегося демократического общества, наиболее актуальными стали вопросы, относительно проведения экспертизы. Зачастую возникают ситуации, когда нужно более детальное и глубокое исследование объекта, которое может быть связано с произведением каких-либо расчетов или определением физических и иных характеристик предмета исследования. В таких случаях может быть назначена экспертиза.
Необходимость правовой экспертизы определяется в различных сферах общества. Главным образом, в законотворчестве предопределяется рядом факторов. Создание законов представляет собой особый вид государственной деятельности, законы занимают главенствующее место в правовой системе страны. Согласно ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Наряду с решением проблем обеспечения юридического качества законопроекта правовая экспертиза, несомненно, преследует цель совершенствования содержательной стороны законопроекта, что находится в непосредственной связи с проблемой согласования интересов. Вопрос об урегулировании процесса осуществления экспертной деятельности стал решаться с помощью международных источников права. Постановлением №20-7 Межпарламентской Ассамблеи Государств-участников Содружества Независимых Государств в 2002 году был принят модельный закон «О государственной экспертизе». Существует также модельный закон «О научной и научно-технической экспертизе». Данный акт регулирует отношения, возникающие в связи с назначением и проведением научной и научно- технической экспертизы, устанавливает общественно значимые объекты, подлежащие обязательной научной и научно-технической экспертизе, определяет основные права и обязанности заказчиков и исполнителей научной и научно-технической экспертизы. Данные модели являются лишь моделью развития правовой экспертизы, на сегодняшний день не один из них так и не был внесен на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации. Необходимо отметить, что на международном уровне наиболее активно работающим в сфере экспертизы законопроектов органом является Всемирный банк. Всемирный банк — международная финансовая организация, созданная с целью организации финансовой и технической помощи развивающимся странам. Цели деятельности Всемирного банка - способствовать устойчивой глобализации в интересах всех слоев населения, сокращению масштабов бедности, ускорению экономического роста без ущерба для окружающей среды, а также создавать для людей новые возможности и вселять в них надежду. Так, данная Всемирная организация проводит экспертизы тендерной и экологической направленности, что обусловлено оценкой рисков при выдачи кредитов странам по соответствующим направлениям в сфере социальных и экологических проектов. Согласно Федеральному закону "Об экологической экспертизе" под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Необходимо указать, что данная экспертиза является одним из видов правовой экспертизы, обладает всеми признаками правовой экспертизы. Анализ российских источников, так или иначе затрагивающих экспертную законопроектную деятельность, свидетельствует о том, что в настоящее время степень ее регла-
ментирования достаточно низкая. Проблемы должного правового регулирования экспертизы обусловлены отсутствием фундаментальных теоретических исследований и налаженной практики, с одной стороны, и недостаточным вниманием законодателя к ней — с другой. К источникам права, регламентирующим экспертную деятельность необходимо, отнести прежде всего, Конституцию Российской Федерации, в которой напрямую не указываются экспертно-правовые нормы, но исходя из содержания текста самих норм Конституции РФ можно выявить значимость и возможность проведения экспертно-правовой деятельности (например, ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Это означает, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Следующим нормативным актом, регулирующим отношения в области экспертной деятельности является Федеральный Конституционный закон от 21 июля 1994 года №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями. В данном законе закреплена возможность использования института научной экспертизы в деятельности Конституционного Суда РФ, установлен порядок производства экспертиз, закреплены требования, предъявляемые к заключению эксперта, определено место эксперта как участника конституционного судопроизводства. В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», данное высшее должностное лицо имеет право поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения поступившей к нему жалобы. Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» предусмотрено проведение финансовой экспертизы законов РФ. Необходимо обозначить также Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации». Указанный Федеральный закон в системе нормативных правовых актов легитимировал действие нового вида экспертизы законопроектов, очертил круг субъектов, уполномоченных ее осуществлять, установило юридическую силу экспертного заключения. Это в целом положительно отразилось на развитии института экспертной законопроектной деятельности. Среди иных видов экспертизы законодательства (правовой, лингвистической, юридико-технической), общественная экспертиза становится одной из немногих, закрепленных на федеральном уровне.
На сегодняшний день достаточно актуальной является экспертиза проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Нормативную правовую базу для проведения антикоррупционной экспертизы составляют Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ « О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которые значительно расширили поле деятельности антикоррупционной экспертизы. Согласно статье 13 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 го-
да « О Конституционном Суде Российской Федерации», экспертом является лицо, обладающее специальными познаниями по вопросам, касающимся рассматриваемого дела, по которым (экспертом) должно быть дано заключение. В российском законодательстве существует более семисот нормативных правовых актов, регулирующих деятельность экспертов. Данные нормативные акты упорядочивают важнейшие сферы деятельности: экономику, производство, строительство, экологию, санитарно-эпидемиологический надзор, безопасность, таможенное дело и прочее. Такое внимание к данной деятельности объясняется тем, что в большинстве случаев принятие решений в данных отраслях невозможно без экспертной оценки. В некоторых отсутствует само понятие эксперта, в других не определены права и обязанности, требования, предъявляемые к ним, третьи — не выделяют объекты и субъекты экспертизы. В частности, ГПК РФ, АПК РФ, УПК РФ и КоАП РФ дают схожие определения эксперта. 3акон достаточно полно определил правовую основу, принципы организации и основные направления экспертной деятельности в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве. В целях детального урегулирования вопроса, касающегося о статусе эксперта, необходимо создать курсы повышения их квалификации. Если же идти по иному пути разрешения данного вопроса, где создание отдельных специализаций экспертов является достаточно сложным, то тогда необходимостью будет является законодательно точно и ясно урегулировать их правовой статус. Также хочется отметить важный, на наш взгляд, вид экспертизы законодательных и нормативных актов, такой как антикоррупционная экспертиза. Возможность проведения гражданами, общественными объединениями и юридическими лицами независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность появилась с принятием в марте 2009 г. Правительством России Правил и Методики проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. На законодательном уровне утверждено Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которое нормативно закрепило Правила проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методику проведения антикоррупционной экспертизы. В соответствии с принятыми документами, независимая антикоррупционная экспертиза стала обязательным этапом при разработке проектов нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти. Правительством РФ установлен новый порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Новые Правила, в отличие от изданных ранее, предусматривают проведение Минюстом РФ антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении в них изменений, а также нормативных правовых актов субъектов РФ при мониторинге их применения. Признаны утратившими силу Постановление Правительства РФ от 05.03.2009 N 195 "Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" и Постановление Правительства РФ от 05.03.2009 N 196 "Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных пра-
вовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции". Действующая Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 . Логично принятие новой методики после появления ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе», поскольку требовалось приведение ее в соответствие с федеральным законом, в частности, в плане терминологии, использованной классификации коррупциогенных факторов. На сегодняшний день правовое регулирование порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных правовых актов остается не в полной мере завершенным, особенно в субъектах РФ. Уровень правовой регламентации вопросов, касающихся проведения антикоррупционной экспертизы в субъектах РФ различен: от общих законов о противодействии коррупции-до подзаконных нормативных актов, определяющих правила или методику экспертизы. Таким образом, невозможно не уследить имеющуюся несогласованность таких нормативных правовых актов, как методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на региональном уровне. Методика, включающая не только перечень корруп-циогенных факторов и установленный порядок проведения экспертизы, но и всю совокупность требований, предъявляемых к такого рода документам, должна быть единой для всех регионов. Несистемное представление экспертизы, рассмотрение ее с точки зрения борьбы норм, выхолащивают ее сущность. На сегодняшний день все правовое обеспечение экспертизы сводится только лишь к судебной экспертизе. Что касается такого вида правовой экспертизы как автотехническая, то на сегодняшний день законодательного урегулирования данного рода экспертизы не существует вообще. Также не существует соответствующей базы для профессиональной подготовки экспертов, как лиц, непосредственно играющую главную роль в ходе проведения экспертиз. С целью повышение объективности и обоснованности решений, подготавливаемых и принимаемых органами государственной власти, с соблюдением при этом государственных приоритетов в области национальной безопасности, международного сотрудничества, социально-экономического, научно-технического и культурного развития, считаем необходимым перевести из ряда модели в ряд федеральных законов Модельный закон «О государственной экспертизе», что позволит проследить эволюцию его развития.
Список литературы:
Алейник А.А. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. - М.: Юриспруденция, 2000. - 320 с.
А.А. Разуваев. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации: ( вопросы
теории и практики): автореф. Дис.....канд.юрид.наук.
Саратов. , 2006. http://www.dissers.ru/
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993, 25 декабря.
Модельного закона «О государственной экспертизе» // http: // www.cis-exp.ru
Модельный закон о научной и научно-технической экспертизе // http://www.cis-exp.ru/ legal_sup
http://www.worldbank. http://go.worldbank.org/0JT7UJLI10 Федеральный закон РФ «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. № 174 ( с измен. и доп. от 15.04.1998 N 65-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 21.12.2004 N 172-ФЗ, от 31.12.2005 N 199-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 16.05.2008 N 75-ФЗ, от 26.06.2008 N 96-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 24.07.2008 N 162-ФЗ, от
08.11.2008 N 202-ФЗ, от 30.12.2008 N 309-Ф3, от
08.05.2009 N 93-Ф3, от 01.07.2011 N 169-ФЗ, от 18.07.2011 N 243-ФЗ,от 19.07.2011 N 246-ФЗ, от
19.07.2011 N 248-ФЗ,от 25.06.2012 N 93-ФЗ, от
28.07.2012 N 133-Ф3, от 09.04.2009 N 58-ФЗ, от 17.12.2009 N 314-ФЗ). www.consultant.ru
Евсеева М.В. Проблемы правового регулирования экспертизы законопроектов и пути его совершенствования // Актуальные проблемы теории и истории государства и права, 2009. №1. С.5.
Федеральный Конституционный Закон «О Конституционном суде РФ» от 21 июля 1994 года №1-ФКЗ ( с изм. и доп. от 25.12.2012 г. № 5-ФКЗ).// www. http://base.consultant.ru
Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации" от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 03.12.2012) //www. http://base.consultant.ru
Федеральный закон от "Об Общественной палате Российской Федерации" от 04.04.2005 N 32-ФЗ (ред. от 30.12.2012) // http://base.consultant.ru
Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ // http://base.consultanHYPERLINK "http://base. consultant/"! ru
Федеральный закон от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" ( с изменениями и дополнениями от 28 июня 2009 г. N 124-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ)
Федеральный Закон "О противодействии коррупции" от 25.12. 2008 г. N 273 - ФЗ // http://base.consultant. ru
Постановление Правительства Белгородской области от 14 июля 2008 г. № 174-пп «о порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов области на коррупциогенность».
Literature list:
1. Aleynik AA The legislative process. Concept. Institutions. - hundred steps of: Scientific and practical manual / Ed. - M. Law, 2000. - 320.
2. AA Razuvaev. Examination as a means of increasing the efficiency of pravorealizatsii: (theory and practice): Author. Dis ..... kand.yurid.nauk. Saratov. , 2006.
http://www.dissers.ru/
3. The Constitution of the Russian Federation. Adopted by the popular vote on 12 December 1993 / / Rossiyskaya Gazeta. 1993, December 25.
4. Model law "On state review» / / http:// www.cis-exp.ru
5. Model Law on scientific and technical expertise / / http://www.cis-exp.ru/ legal_sup
6.http://www.worldbank.
7.http://go.worldbank.org/0JT7UJLI10
8. Federal Law "On Environmental Impact Assessment" dated 23.11.1995 № 174 (with change. And add. From 15.04.1998 N 65-FZ, dated 22.08.2004 N 122-FZ (as amended 29.12.2004), from 21.12 .2004 N 172-FZ, dated
31.12.2005 N 199-FZ, dated 04.12.2006 N 201-FZ, dated
18.12.2006 N 232-FZ, dated 16.05.2008 N 75-FZ, dated
26.06.2008 N 96 - FZ, dated 23.07.2008 N 160-FZ, dated 24.07.2008 N 162-FZ, dated 08.11.2008 N 202-FZ, from
30.12.2008 N 309-FZ, dated 08.05.2009 N 93-FZ, dated 01.07. 2011 N 169-FZ, dated 18.07.2011 N 243-FZ, dated
19.07.2011 N 246-FZ, dated 19.07.2011 N 248-FZ, dated
25.06.2012 N 93-FZ, dated 28.07.2012 N 133-FZ from
09.04.2009 N 58-FZ, dated 17.12.2009 N 314-FZ). www. consultant.ru
9. Evseeva MV Problems of legal regulation of draft laws and ways to improve it / / Actual problems of the theory and history of state and law, 2009. Number 1. C.5.
10. The Federal Constitutional Law "On the Constitutional Court of the Russian Federation" dated July 21, 1994 number 1 FCL (with rev. And add. 25.12.2012, the number of 5-FCL). / / Www.http://base.consultant.ru
11. The Federal Law "On the Accounts Chamber of the Russian Federation" of 11.01.1995 N 4-FZ (as amended on 03.12.2012) / / www. Http://base.consultant.ru
12. Federal Law "On the Public Chamber of the Russian Federation" of 04.04.2005 N 32-FZ (as amended on 30.12.2012) / / http://base.consultant.ru
13. The Federal Law "On anti-corruption expertise of legal acts and draft regulations" from July 17, 2009 № 172-FZ / / http://base.consultant. ru
14. The Federal Law of May 31, 2001 N 73-FZ "On state forensic activities in the Russian Federation" (as amended June 28, 2009 N 124-FZ, dated 24 July 2007 N 214-FZ)
15. Federal Law "On Combating Corruption" from 25.12. 2008 N 273 - FZ / / http://base.consultant. ru
16. Resolution of the Government of the Belgorod region from July 14, 2008 № 174-PP "On the order of examination regulations of the corruption."
Рецензия
на статью Калтыги О.В. «Законодательно-нормативное регулирование правовой экспертизы в РФ».
Статья Калтыги О.В. посвящена основным проблемам правовой экспертизы российского законодательства. На современном этапе развития Российского государства исключительно важной является проблема экспертного обеспечения законодательного процесса, так как отсутствие системы научной проработки законопроектов негативно сказывается на качестве принимаемых законов. Особую роль в обеспечении эффективности действующего в стране законодательства играет экспертиза как уже принятых законов, так и законопроектов. Это обуславливает практическую значимость указанной проблемы.
Также проблемы, поставленные в данной статье, широко востребованы в науке вследствие актуальности и остроты правотворческих проблем современного постиндустриального общества.
В статье также подробно проанализирована и антикоррупционная экспертиза: ее нормативное и методическое обеспечение, сделаны соответствующие выводы и предложения.
Таким образом, статья Калтыги О.В. посвящена актуальной проблеме, представляет научный интерес, соответствует предъявляемым требованиям и рекомендуется к публикации.
Рецензент:
Доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин Института управления, бизнеса и права Н.В. Мамитова
