CC BY
48
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
законодательная основа института высших должностных лиц субъектов рф
Волочковская Мария Александровна,
аспирант, Северо-Западный институт управления РАНХиГС E-mail: mvolochkovskaya@inbox.ru
В настоящей статье рассмотрены основы института высшего должностного лица субъекта РФ. Исследованы мнения ученых, законодательство субъектов РФ. По результатам рассмотрения выделены три действующие модели построения органов исполнительной власти. Первая модель: высшее должностное лицо субъекта РФ руководит ветвью исполнительной власти, основываясь на принципах единоначалия, коллегиальный высший орган исполнительной власти отсутствует. Вторая модель: высшее должностное лицо субъекта РФ руководит ветвью исполнительной власти, возглавляя высший коллегиальный орган исполнительной власти. Третья модель: высшим должностным лицом субъекта РФ осуществляется общее руководство регионом и исполнительной властью. Отдельное лицо возглавляет высший орган исполнительной власти.
Ключевые слова: высшее должностное лицо, субъект, государственная власть, орган, полномочия, модель организации, территориальный орган.
S2
сэ см о см
<3
Осуществление государственной власти в РФ, как определено в Конституции РФ1 является полномочиями федеральных органов власти и субъектов РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ является одновременно носителем двух функций, поскольку, выступая руководителем высшего органа исполнительной власти в субъекте РФ, является и высшим должностным лицом в регионе.
Выражение «воли» высшего должностного лица субъекта РФ осуществляется путем обращения с посланием к парламенту субъекта РФ, тем самым давая основное направление развития конкретной территории. Можно отметить существенное укрепление статуса высшего должностного лица субъекта РФ в последние годы, расширение его компетенции.
Актуальным для исследования нам видится анализ моделей организации и функционирования исполнительной власти в субъектах РФ. В частности, отсутствует единое мнение по данному вопросу, современными учеными выделены от двух до четырех моделей. Критерием выделения выступает место и роль высшего должностного лица.
К примеру, А.Л. Скифской аргументируется выделение двух моделей. Первая модель предопределяет возглавление высшим должностным лицом субъекта высшего органа исполнительной власти с одновременным включением в его состав. И вторая модель предполагает возглавление высшего органа исполнительной власти иным лицом (например, председателем правительства субъекта РФ). Данная точка зрения поддерживается также Д.Ш. Пирбудаговой, Ш.С. Гаджиалиевой, Н.Э. Ума-ровым. Вышеуказанный подход А.Л. Скифской, по нашему мнению, интересен, но отметим, что в настоящее время действующие системы исполнительной власти более разнообразны.
Далее, Н.Н. Нестеровой выделяются три модели2.
Первая модель предполагает такое построение власти, при котором высшим должностным лицом субъекта РФ осуществляется самостоятельное
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2 Нестерова Н.Н. Специфика организации деятельности органов исполнительной власти в регионе // Вестник ТГУ. 2012. № 11 (115). С. 77-83.
формирование органов исполнительной власти субъекта. Помимо этого, к его компетенции относится также непосредственное управление всеми органами исполнительной власти.
Согласно второй модели предполагается, что правительство выступает от своего имени и в качестве самостоятельного юридического лица. В свою очередь, согласно предложенной третьей модели у правительства отсутствует статус как юридического лица, так и самостоятельного субъекта. Однако, считаем необходимым детализировать, что в настоящее время функционировании третьей модели, предложенной Н.Н. Нестеровой, не представляется возможным вследствие положений п. 4 ст. 20 Федерального закона № 184-ФЗ, которым устанавливается, что в обязательном порядке высший исполнительный орган государственной власти РФ выступает как самостоятельное юридическое лицо с соответствующим объемом прав.
По мнению Д.С. Зарецкой выделяются четыре модели1.
Так, отличие первой и второй модели состоит в том, что первая модель предполагает право высшего должностного лица субъекта РФ осуществлять руководство органом исполнительной власти, руководствуясь принципом единоначалия. Для второй же модели применение данного принципа не предусматривается, соответственно, подразумевается использование принципа коллегиальности. Считаем необходимым отметить, что даже в регионах, где деятельность органов исполнительной власти осуществляется на основе принципа единоначалия, фактически «работает» вторая модель.
Построение власти по первой модели прослеживается, например, Тамбовской и Владимирской областях. Так, согласно ст. 66 Устава Тамбовской области глава администрации Тамбовской области - это высший орган исполнительной власти Тамбовской области2. Коллегиальный орган не предусмотрен.
Подобным образом построена система исполнительной власти и во Владимирской области. Согласно ст. 23 Устава Владимирской области3 губернатор - это высшее должностное лицо, осуществляющее руководство администрацией области согласно принципам единоначалия. Вместе с тем, согласно ст. 32 Устава структурой администрации предусмотрено, что в нее входят: сам губернатор, его заместители, директора департаментов и т.д. Губернатор области также принимает нормативные акты от имени администрации области (п. 2 ст. 27 устава).
1 Зарецкая Д.С. Проблемы организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2011. № 3 (54). С. 36-40.
2 Устав (Основной закон) Тамбовской области Российской Федерации» (принят Постановлением Тамбовской областной Думы от 30.11.1994 № 84) // Тамбовская жизнь. № 233. 1994.
3 Закон Владимирской области от 14.08.2001 № 62-ОЗ
(ред. от 28.09.2018) «Устав (Основной Закон) Владимирской
области» (принят постановлением ЗС Владимирской области от 14.08.2001 № 285) // Владимирские ведомости. № 152-153. 2001.
Ст. 21 Закона № 184-ФЗ4 предусматривается наделение высшего органа исполнительной власти собственными полномочиями. Вследствие чего нужен орган, к ведению которого бы относилось осуществление указанных полномочий. Важным является то, что данный орган должен иметь реальную возможность действовать.
Организация власти в Тамбовской и Владимирской областях предполагает, что глава региона действует от имени высшего органа исполнительной власти, единолично принимая решения и выполняя полномочия, которые возложены на данный орган. Однако, подобная организация власти противоречит Закону № 184-ФЗ.
Построение второй модели функционирования органов исполнительной власти достаточно распространено. В частности, в ст. 36 Устава Смоленской области указывается, что администрация Смоленской области - это высший коллегиальный орган в единой системе органов исполнительной власти данного региона. Подобные нормы содержат уставы Белгородской, Ивановской, Тверской областей. При этом для них также характерно, что помимо высшего коллегиального органа исполнительной власти текущее руководство ею осуществляется высшим должностным лицом субъекта.
Функционирование третьей модели построения исполнительной власти можно наблюдать в таких областях, как Ярославская и Орловская, республика Адыгея, Дагестан и т.д.
Например, в соответствии со ст. 46 Устава Ярославской области губернатором Ярославской области осуществляется общее руководство правительством области. Им также назначается председатель правительства с определенным объемом собственных управленческих правомочий. В соответствии со ст. 67.1 Устава Орловской области губернатором Орловской области формируется правительство области, он также согласовывает его председателя с Законодательным Собранием области.
Четвертая модель, предложенная Д.С. Зарец-кой, предопределяет отсутствие должности высшего должностного лица субъекта РФ, предусматривая возможность осуществления его полномочий руководителем высшего исполнительного органа государственной власти.
То есть, в результате проведенного анализа действующего законодательства субъектов РФ можно заключить, что в большинстве своем в регионах глав регионов называют главами республики или губернаторами, определяя их как высших должностных лиц субъектов РФ5. Вместе с тем, согласно уставам (основным законам) указанных
4 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
5 Такой термин, как например, «глава администрации» встречается только в Краснодарском крае, Липецкой и Тамбовской областях.
5 -о
сз
<
субъектов РФ, главы администрации (вне зависимости от названия должности), выступают как высшие должностные лица указанных субъектов. В частности, п. 3 ст. 39 Устава Липецкой области четко предусматривает, что администрация области возглавляется главой администрации области - высшим должностным лицом области.
В свою очередь, Уставы Краснодарского края и Тамбовской области не определяют главу администрации в качестве высшего должностного лица субъекта. Но, если более детально рассматривать полномочия вышеуказанных лиц, зафиксированные в ст. 42 Устава Краснодарского края, в ст. 64 Устава Тамбовской области можно сделать вывод, что они имеют правовой статус высших должностных лиц. Ими же возглавляется ветвь исполнительной власти, они руководят ею, а это соответствует второй модели построения органов исполнительной власти, согласно классификации Д.С. Зарецкой.
В завершение сделаем следующие выводы.
1. В результате проведенного анализа действующего законодательства выделим три действующие модели построения органов исполнительной власти.
Первая модель.
Высшее должностное лицо субъекта РФ руководит ветвью исполнительной власти, основываясь на принципах единоначалия, коллегиальный высший орган исполнительной власти отсутствует.
Вторая модель.
Высшее должностное лицо субъекта РФ руководит ветвью исполнительной власти, возглавляя высший коллегиальный орган исполнительной власти (правительство, администрация).
Третья модель.
Высшим должностным лицом субъекта РФ осуществляется общее руководство регионом и исполнительной властью. Отдельное лицо (председатель правительства, руководитель администрации) возглавляет высший орган исполнительной власти.
2. По нашему мнению и в результате проведенного анализа положений Закона № 184-ФЗ из имеющихся трех моделей построения исполнительной власти только вторая полностью соответствует законодательству и имеет право на существование. Безусловно, в Законе № 184-ФЗ нет прямого указания на то, что в обязательном порядке высший орган исполнительной власти должен быть коллегиальным. Но это прослеживается из системного толкования норм Закона № 184-ФЗ.
2.1. Для высшего органа исполнительной власти характерным является наличие собственных полномочий, которые отличаются от полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (ст. 21 Закона № 184-ФЗ). И реализация данных полно— мочий относится к ведению исключительно выс-2 шего органа исполнительной власти.
3. По нашему мнению также противоречит дей-° ствующему законодательству модель построе-ав ния исполнительной власти, при которой высшим
должностным лицом субъекта РФ осуществляется общее руководство регионом, а высший орган исполнительной власти возглавляется иным лицом. В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ высшее должностное лицо - это элемент системы органов исполнительной власти, так как его статус закреплен в гл. 3 Закона № 184-ФЗ. В регионах, где высшим должностным лицом субъекта высший орган исполнительной власти не возглавляется, глава региона фактически выведен из системы разделения властей. По нашему мнению, если руководствоваться ст. 10 Конституции РФ, главу субъекта РФ необходимо рассматривать не как независимое высшее должностное лицо субъекта РФ, а как лицо, возглавляющее систему исполнительной власти субъекта, ее составную часть.
литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
3. Закон Владимирской области от 14.08.2001 № 62-ОЗ (ред. от 28.09.2018) «Устав (Основной Закон) Владимирской области» (принят постановлением ЗС Владимирской области от 14.08.2001 № 285) // Владимирские ведомости. № 152-153. 2001.
4. Устав (Основной закон) Тамбовской области Российской Федерации (принят Постановлением Тамбовской областной Думы от 30.11.1994 № 84) // Тамбовская жизнь. № 233. 1994.
5. Зарецкая Д.С. Проблемы организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации // Сибирский юридический вестник. 2011. № 3 (54). С. 36-40.
6. Нестерова Н.Н. Специфика организации деятельности органов исполнительной власти в регионе // Вестник ТГУ. 2012. № 11 (115). С.77-83.
legislative basis of the institute top officials of the subjects of the Russian federation
volochkovskaya M.A.
North-West Institute of management of Ranepa
This article discusses the basics of the institution of the highest official of the Russian Federation. The opinions of scientists and the legislation of the subjects of the Russian Federation are studied. Based on the results of the review, three existing models of building Executive authorities were identified. The first model. The second model. The third model: the highest is the General management of
the region and the Executive power. An individual (Prime Minister, head of administration) heads the highest Executive authority.
Keywords: the highest official, subject, state power, body, authority, model of organization, territorial body.
References
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12/12/1993) // Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2014. No. 31. Article 4398.
2. Federal Law of 06.10.1999 No. 184-FZ (as amended on 12.27.2018) "On the General Principles of Organization of Legislative (Representative) and Executive Bodies of State Power of the Subjects of the Russian Federation" (as amended and supplemented, entered into force from 01.01.2019) // Meeting of
the legislation of the Russian Federation. 1999. No. 42. Article 5005.
3. Law of the Vladimir Region of August 14, 2001 No. 62-OZ (as amended on September 28, 2018) "Charter (Basic Law) of the Vladimir Region" (adopted by a resolution of the AP of the Vladimir Region of August 14, 2001 No. 285) // Vladimirsky Ve-domosti. No. 152-153. 2001.
4. The Charter (Basic Law) of the Tambov Region of the Russian Federation (adopted by the Decree of the Tambov Regional Duma of November 30, 1994 No. 84) // Tambov Life. No. 233. 1994.
5. Zaretskaya D.S. Problems of the organization of executive power of a subject of the Russian Federation // Siberian Law Journal. 2011. No 3 (54). P. 36-40.
6. Nesterova N.N. The specifics of the organization of activities of executive authorities in the region // Bulletin of TSU. 2012. No. 11 (115). P. 77-83.
