CC BY
292
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ БОРЬБЫ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
С.В. Максимов*, Н.В. Валуйсков**
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ НОВЕЛЛА О ПРОФИЛАКТИКЕ ПРАВОНАРУШЕНИЙ: НЕДОСТАТКИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИХ УСТРАНЕНИЯ
В статье исследуется история разработки базового нормативного правового акта о профилактике правонарушений в СССР и Российской Федерации. Дается характеристика основного содержания Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», его концептуальных недостатков, иных содержащихся в нем спорных или недостаточно обоснованных нормативных решений. Формулируются предложения по внесению изменений в данный Закон.
8 Правонарушение, профилактика, субъект правонарушения, объект правонарушения, мониторинг.
23 июня 2016 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»1. В данном Законе содержатся определения ряда понятий, используемых в сфере профилактики правонарушений, а также определены правовая основа системы профилактики правонарушений (далее — СПП), принципы, субъекты и основные ее направления, полномочия органов власти по разработке соответственно государственных и муниципальных программ в рассматриваемой сфере (гл. 1). Одновременно им регламентируются общие полномочия, права и обязанности субъектов профилактики правонарушений (в том числе федеральных органов исполнитель-
* Заведующий сектором уголовного права, криминологии и проблем правосудия Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор (e-mail: criminal_law@igpran.ru).
** Доцент кафедры гражданского права и процесса Института сферы обслуживания и предпринимательства (филиала) Донского государственного технического университета (e-mail: valuiskov58@mail.ru).
1 СЗ РФ. 2016. № 26 (ч. 1). Ст. 3851. Далее — Закон об основах системы профилактики правонарушений.
ной власти, органов прокуратуры, следственных органов Следственного комитета РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления) и лиц, участвующих в профилактике правонарушений (гл. 2). Закон закрепляет классификацию видов профилактики правонарушений, выделяя два ее вида (общая и индивидуальная), исчерпывающий перечень форм профилактического воздействия (10 форм), основания для осуществления профилактики правонарушений, а также права лиц, в отношении которых применяются меры индивидуальной профилактики правонарушений (гл. 3). Кроме того, в нем предусмотрены организационные основы функционирования СПП, определяются принципы финансирования, координации, информационного обеспечения и мониторинга в сфере профилактики правонарушений (гл. 4), порядок приведения законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие с данным Законом и порядок его вступления в силу (гл. 5).
Идея принятия подобного нормативного правового акта выдвигалась еще в 1960-х гг. Однако первый этап ее реализации закончился в начале 1970-х гг. разработкой Основ законодательства Союза ССР и союзных республик по профилактике преступлений»2 (в этот период в СССР действовали в качестве самостоятельных «рамочных» актов основы законодательства по судоустройству, уголовного судопроизводства, уголовного, исправительно-трудового и иного законодательства)3. Концептуальное отличие данного документа от рассматриваемого Закона заключалось, прежде всего, в более узком предмете регулирования — отношения в сфере профилактики именно преступлений, а не правонарушений вообще.
Первая попытка урегулировать основные положения профилактики правонарушений всех видов была предпринята в начале 1990-х гг. в рамках объявленного МВД СССР конкурса на разработку соответствующего законопроекта4. Тем не менее соответствующий законопроект, разработанный специалистами Академии
2
См., например: Лекарь А.Г. Профилактика преступлений. М., 1972. С. 71-74.
3
См., например: Кутафин О.Е., Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Судебная власть России. История. В 6 т. М., 2003.
См., например: Максимов С.В. О проекте Основ федерального законодательства о профилактике преступлений // Современные проблемы борьбы с преступностью. М., 1993. С. 13.
МВД СССР, ВНИИ МВД СССР, Киевской высшей школы МВД СССР и Управления правового обеспечения органов внутренних дел МВД СССР летом 1991 г., не был поддержан Правительством СССР в связи с отсутствием финансирования. После распада СССР работы над соответствующим законопроектом были продолжены с учетом новых правовых реалий, однако также не получили поддержки законодателя, на наш взгляд, преимущественно из-за политических разногласий между Верховным Советом РФ и Президентом РФ.
Начало нового этапа работы над соответствующим законопроектом связано с исполнением МВД России поручений Президента РФ от 5 июня 2010 г. № Пр-1643 и Правительства РФ от 3 июля 2010 г. № СИ-П4-44505. Эта работа была в основном завершена к 14 мая 2013 г. силами преимущественно Главного управления по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ МВД России и привлеченных экспертов — сотрудников учебных и научных организаций МВД России. Многие ведущие разработчики концептуальных документов в области борьбы с преступностью и иными видами правонарушаемости к работе над этим документом не привлекались. Соответствующий законопроект был официально внесен в Государственную Думу РФ в декабре 2013 г., рассмотрен и принят в первом чтении 12 марта 2014 г.
В течение последующих двух лет законопроект дорабатывался совместными усилиями депутатов нижней палаты парламента и Правительства РФ и претерпел заметные изменения.
Во-первых, из числа дефиниций, подлежащих закреплению, было исключено определение понятия «объект профилактики правонарушений». Одновременно был дополнен перечень соответствующих определений дефинициями «лица, участвующие в профилактике правонарушений» и «организация социального обслуживания», предложенных взамен существенно менее точного, на наш взгляд, понятия «общественность, участвующая в профилактике правонарушений», и уточнены (достаточно удачно) определения иных понятий, используемых в Законе о профилактике правонарушений (ст. 2).
5 См.: Пояснительная записка к проекту федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // URL: www.consultant.ru (дата обращения: 24.07.2016).
Во-вторых, из ст. 4 законопроекта по не вполне понятным причинам было исключено определение основных задач профилакти-ки6, а также определение понятия специальной профилактики правонарушений как вида профилактики правонарушений7.
В-третьих, законопроект был дополнен общими нормами, регламентирующими полномочия органов прокуратуры и Следственного комитета РФ как субъектов профилактики правонарушений, не входящих в систему федеральных органов исполнительной власти, а также определяющими отдельные формы профилактического воздействия, которые уже давно применяются («ресоциализа-ция», «помощь лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми»).
Принимая Закон об основах системы профилактики правонарушений, законодатель исходил прежде всего из того, что в качестве одного из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу в п. 39 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года предусматривалось создание единой государственной системы профилактики преступности (в первую очередь среди несовершеннолетних) и иных правонарушений. Однако еще до принятия данного Закона этот документ утратил силу в связи с утверждением в 2015 г. новой Стратегии национальной безопасности Российской Федерации8, в которой указанное положение было воспроизведено с важным уточнением: «Обеспечение государственной и общественной безопасности осуществляется путем ... совершенствования (выделено
6 Возможно, разработчик таким образом отреагировал на критику Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции, который в своем заключении по проекту федерального закона № 421465-6 «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» указал, что ст. 4 законопроекта, в которой определяются основные задачи профилактики правонарушений, «отсутствует главная — предупреждение преступлений и иных правонарушений. По мнению Комитета, на достижение именно этой цели и должно быть направлено действие закона». См.: URL: http://asozd2.duma.gov.ru (дата обращения: 10.07.2016).
7
В измененном виде («специальные меры профилактики правонарушений») соответствующее понятие используется в ч. 3 ст. 6 «Основные направления профилактики правонарушений» Закона о профилактике правонарушений.
о
См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. 2). Ст. 212.
нами. — Авт.) единой государственной системы профилактики преступности, в первую очередь среди несовершеннолетних, и иных правонарушений ...» (п. 45). Таким образом, подписывая новую Стратегию, Президент РФ исходил из того, что такая система уже создана. В этой связи вышеназванный Закон нельзя рассматривать иначе как законодательный акт, направленный на совершенствование такой системы.
Начиная разработку законопроекта, инициатор, судя по пояснительной записке к законопроекту, исходил из того, что основной задачей является именно законодательное закрепление правовых основ функционирования СПП, включающей органы власти, предпринимательское сообщество и институты гражданского общества, граждан, вовлекаемых в системную профилактическую деятельность. В этой связи в качестве главной цели («предназначения») рассматриваемого Закона было определено рамочное урегулирование правовых основ формирования и функционирования СПП, которая объединяет региональные системы профилактики правонарушений и имеет несколько уровней (федеральный, субъектов РФ, ведомственный и муниципальный). Из них в Законе оказался почти не представленным ведомственный уровень, который, на наш взгляд, в действительности не вписывается в классификацию уровней СПП. Вряд ли можно согласиться с тем, что российская СПП ограничена этими уровнями. К этим уровням следует, по нашему мнению, отнести также международный уровень, объектовый (т.е. уровень единичного объекта или совокупности однородных объектов, например, общеобразовательных школ или летних лагерей отдыха для детей), а также индивидуальный. Названные уровни не были включены в СПП, по-видимому, потому, что законодатель не вполне обоснованно, с нашей точки зрения, не отнес организации и граждан к субъектам профилактики, отведя им роль «лиц, участвующих в профилактике правонарушений» (п. 4 ст. 2 Закона об основах системы профилактики правонарушений).
Рамочный характер и особенности предмета регулирования указанного Закона (общие вопросы организации и функционирования СПП) инициатор объяснил тем, что соответствующий предмет относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также «нецелесообразностью и недемократичностью» детализации на федеральном уровне функционирования региональных СПП, создание которых к моменту вне-
сения законопроекта в Государственную Думу, по мнению разработчика, в основном было завершено. В этой связи разработчик обращал внимание законодателя на то, что функционирование региональных СПП на дату внесения законопроекта в нижнюю палату парламента регламентировалось 130 законами субъектов РФ в области профилактики правонарушений. В 82 субъектах РФ в тот период действовали 242 региональные программы по профилактике преступлений и иных правонарушений, на финансирование которых в 2010 г. было направлено свыше 8,7 млрд руб., в 2011 г. — свыше 16 млрд руб.9
Вместе с тем содержащийся в финансово-экономическом обосновании законопроекта вывод инициатора о том, что реализация Закона «в дальнейшем будет осуществляться за счет и в пределах средств, имеющихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и не повлечет за собой выделения дополнительных ассигнований из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации», на наш взгляд, является необоснованным.
Концептуальные недостатки Закона об основах системы профилактики правонарушений
Несмотря на то что основное понятие рассматриваемого Закона — СПП — включено в его наименование, в самом тексте соответствующая дефиниция отсутствует.
Если исходить из того, под системой (отдр.-греч. аиатща — целое, составленное из частей; соединение) обычно понимается множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство10, то основу СПП будут составлять взаимосвязанные совокупности следующих элементов: 1) объекты профилактического воздействия; 2) субъекты профилактического воздействия; 3) взаимосвязь (отношения) между субъектами и объектами профилактического воздействия, включающая средства профилактического воздействия
9 См.: Пояснительная записка к проекту федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // URL: www. consultant.ru (дата обращения: 24.07.2016).
10 См.: Большой российский энциклопедический словарь. М., 2003. С. 1437.
(«чем»), его способы («как и в каком сочетании») и порядок («в какой последовательности»).
Как свидетельствует анализ рассматриваемого нормативного правового акта, в нем отсутствует определение СПП и объекта профилактического воздействия, т.е. того явления или процесса, на который оказывается воздействие, а также описание ряда основных характеристик взаимосвязи между субъектами и объектами воздействия (в частности, общих правил такого воздействия).
Как уже отмечалось, еще на начальной стадии рассмотрения проекта Закона об основах системы профилактики правонарушений понятие объекта профилактики правонарушений было исключено из него. В первоначальной редакции инициатор законопроекта определял объект профилактики правонарушений как «общественные отношения, порождающие причины и условия правонарушений, способствующие их совершению или облегчающие их совершение, либо лицо, поведение которого носит противоправный или антиобщественный характер, или способное стать потерпевшим от правонарушения» (п. 2 ч. 1 ст. 2)11. Данное определение, на наш взгляд, обоснованно не было поддержано законодателем. Основными его недостатками являются достаточно очевидная противоречивость и неполнота. Рассматриваемой дефиницией охватывалось пять разновидностей объектов профилактики правонарушений: 1) общественные отношения, порождающие причины правонарушений («причина причин»); 2) общественные отношения, порождающие условия, способствующие или облегчающие совершение правонарушений («причина условий»); 3) лица, поведение которых носит противоправный характер (по-видимому, речь идет о правонарушителях); 4) лица, поведение которых носит антиобщественный характер (т.е. те, кто совершают аморальные, безнравственные поступки, но при этом не являются правонарушителями); 5) потенциальные жертвы правонарушений (вероятные потерпевшие). В этой дефиниции почему-то не нашлось места: 1) собственно причинам правонарушений, т.е. явлениям, которые непосредственно порождают правонарушения; 2) собственно условиям правонару-
11 Проект федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (текст, подготовленный МВД России в редакции, предшествующей внесению законопроекта в Государственную Думу, по состоянию на 14 мая 2013 г.) // URL: www.consultant.ru (дата обращения: 24.07.2016).
шений, т.е. явлениям, которые не порождают правонарушений, но способствуют их совершению. Между тем именно они являются конечными (целевыми) объектами профилактического воздействия, которые должны быть устранены или, как минимум, ограничены в своем деликтогенном действии. Все иные объекты профилактического воздействия (лица) являются, на наш взгляд, объектами — носителями соответствующих причин и условий правонарушений, которые, разумеется, сами по себе не подлежат «устранению и минимизации». Необходимо также учитывать, что рассматриваемое определение не позволяет сделать однозначный вывод о том, что к числу таких лиц могут относиться как физические, так и юридические лица, поскольку безнравственные поступки могут совершать только физические лица. Этим определением из сферы профилактического воздействия исключаются публично-правовые образования, органы государственной власти и местного самоуправления, в деятельности которых также могут таиться причины и условия правонарушений. Рассматриваемая дефиниция не включает и поведение (деятельность) лиц как самостоятельный объект профилактического воздействия.
В этой связи необходимо сделать вывод, что Закон об основах системы профилактики правонарушений не обеспечивает системность воздействия на все группы объектов профилактики правонарушений.
В сущности, все базовые положения (общие нормы) профилактического процесса, т.е. порядка и процедур применения мер профилактического воздействия, остались несформулированными. Тем не менее специальные нормы профилактического процесса детально описаны в ряде законов (например, в Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), Уголовном кодексе РФ, Уголовно-процессуальном кодексе РФ (далее — УПК РФ), федеральных законах от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»12, от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»13, от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»14, от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркоти-
12 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.
13 СЗ РФ. 2011. №7. Ст. 900.
14 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
ческих средствах и психотропных веществах»15, от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»16, от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»17, от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»18, от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»19 и др.) и подзаконных нормативных актов, положения которых должны были бы составлять бланкетное содержание общих процессуальных норм, закрепленных в рассматриваемом законе. Так, согласно ст. 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, установившие при рассмотрении дела об административном правонарушении причины административного правонарушения и условия, способствовавшие его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий. При этом эти организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах лицу, внесшему представление. Аналогичные общие нормы, на наш взгляд, должны быть закреплены и в Законе об основах системы профилактики правонарушений.
Одним из самых важных концептуальных недостатков указанного Закона является, на наш взгляд, необоснованное сужение системы субъектов профилактики правонарушений.
К таким субъектам отнесены лишь: 1) федеральные органы исполнительной власти; 2) органы прокуратуры РФ; 3) следственные органы Следственного комитета РФ; 4) органы государственной власти субъектов РФ; 5) органы местного самоуправления. Тем самым законодатель без ясного нормативно закрепленного критерия (критериев) произвольно ограничил данную систему усеченной подсистемой органов государственной власти и местного самоуправления, полагая, что иные органы государственной власти, а также институты гражданского общества, отдельные граждане не
15 СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 219.
16 СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3418.
17 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.
18 СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
19 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
выполняют функций по профилактике правонарушения, не осуществляют профилактического воздействия и соответственно не могут входить в число субъектов профилактики правонарушений. На необоснованность такого подхода обращал внимание Комитет Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции в п.3 своего заключении по проекту федерального закона № 421465-6 «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», в котором отмечено, что исключение организаций и граждан из числа субъектов профилактики правонарушений противоречит положениям законопроекта (ряд из которых сохранен в рассматриваемом Законе) об участии организаций и граждан в профилактике правонарушений.
В настоящее время помимо указанных в ст. 5 рассматриваемого Закона субъектов профилактики правонарушений таковыми, несомненно, являются:
1) Президент РФ прежде всего как гарант прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ); председатель Совета Безопасности РФ, на который наряду с иными задачами возложены прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз национальной безопасности (в том числе, разумеется, связанных с совершением преступлений), выработка мер по их нейтрализации (пп. «в» п. 3 Положения о Совете Безопасности Российской Феде-рации)20; лицо, осуществляющее руководство деятельностью Следственного комитета РФ (ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»21 и др.);
2) Федеральное Собрание РФ. В соответствии со ст. 94 и 95 Конституции РФ Федеральное Собрание — парламент РФ — является представительным и законодательным органом РФ. Таким образом, Федеральное Собрание рассматривает и принимает федеральные законы;
3) суды. Статья 29.13 КоАП РФ предусматривает обязанность судьи при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, внести представление о принятии мер по их устранению. Согласно ч. 4 ст. 29 УПК РФ суд вправе вынести частное определение или поста-
20
См.: Указ Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2721.
21 СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15.
новление, в котором обращается внимание соответствующих организаций и должностных лиц на необходимость принятия мер для устранения обстоятельств, способствовавших совершению преступления, нарушению прав и свобод граждан, а также других нарушений закона, допущенных при производстве дознания, предварительного следствия или при рассмотрении уголовного дела нижестоящим судом);
4) Центральный банк РФ. В соответствии со ст. 75 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»22 Банк России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп, холдингов) в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, а также стабильности банковской системы РФ, издает в необходимых случаях предписания, в которых предусматриваются пре-
23
дупредительные меры воздействия на такие организации23;
5) Счетная палата РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»24 представление Счетной палаты должно содержать требование о принятии мер по устранению причин и условий выявленных нарушений законодательства РФ и иных нормативных правовых актов;
6) должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления. Согласно ст. 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий совершенных правонарушений вносят не только суды и иные органы, но и должностные лица;
7) граждане и их объединения. Права и обязанности граждан как субъектов профилактики правонарушений вытекают из смысла ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». В целях содействия органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам граждане в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 2 апреля 2014 г.
22 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
23
См.: приказ Банка России от 31 марта 1997 г. № 02-139 «О введении в действие Инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» // Вестник Банка России. 2002. №4.
24 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
№ 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного поряд-ка»25имеют право информировать данные органы об угрозах общественному порядку. Согласно п. 4 ч. 1 ст. 18 указанного Закона «народные дружинники при участии в охране общественного порядка обязаны ... принимать меры по предотвращению ... правонарушений». Одним из основных видов деятельности общественных объединений правоохранительной направленности является участие в предупреждении правонарушений (п. 2 ч. 1 ст. 11 вышеназванного Закона);
8) организации. Обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции установлена, в частности, ст. 133 Федерального закона «О противодействии коррупции»).
Таким образом, круг субъектов профилактики правонарушений, определенный рассматриваемым Законом, должен быть расширен или обоснован критериями, определяющими особенности тех субъектов, которые перечислены сегодня в ст. 5 данного Закона.
Иные недостатки Закона об основах системы профилактики правонарушений
Принимая во внимание фактическое содержание рассматриваемого Закона, в котором практически отсутствует регулирование негосударственной подсистемы профилактики правонарушений, он должен носить наименование «Об основах государственной системы профилактики правонарушений».
В ст. 2 необходимо, на наш взгляд, включить (помимо уже рассмотренных выше) дефиниции следующих понятий: «государственная политика в сфере профилактики правонарушений» (используется без определения в ст. 8 Закона), «специальные меры профилактики правонарушений» (косвенное определение соответствующего понятия, вытекающее из содержания п. 9 ч. 2 ст. 6 Закона, не может быть признано удовлетворительным).
Кроме того, определения ряда понятий, которые имеют законодательно закрепленные дефиниции, требуют уточнения. Так, определение понятия антиобщественного поведения (п. 6 ст. 2 Закона) как не влекущих за собой административную или уголовную ответственность действий физического лица, нарушающих общепринятые нормы поведения и морали, права и законные интересы
25 СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1536.
других лиц, нельзя признать удовлетворительным, во-первых, потому, что под это определение подпадают гражданско-правовые деликты и дисциплинарные проступки, которые являются правонарушениями, во-вторых, в силу неясности оснований для исключения из числа субъектов антиобщественного поведения юридических лиц, в-третьих, в силу того, антиобщественным может быть не только действие лица, но и бездействие (неоказание помощи лицу, находящемуся в опасности, без риска для своих законных интересов).
В определении мониторинга в сфере профилактики правонарушений, содержащемся в п. 7 ст. 2 Закона, отсутствует такой элемент мониторинга, как сбор информации о состоянии профилактики правонарушений (т.е. деятельность по профилактике правонарушений), тенденциях их развития, причинах и условиях правонарушений, без которого все иные элементы мониторинга лишены смысла.
Из содержания понятия правовой основы СПП (ст. 3 Закона) законодатель необоснованно исключил уголовно-процессуальное законодательство, которое регламентирует полномочия суда, следователя и дознавателя по выявлению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений (например, ст. 29 УПК РФ), а также правоприменительные акты органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц в части, относящейся к применению норм о профилактике правонарушений. При этом мы исходим из того, что понятие «правовая основа профилактики правонарушений» не является синонимом понятия «нормативная правовая основа профилактики правонарушений».
Следует также учитывать, что правовое регулирование профилактики правонарушений, как уже было отмечено, осуществляется в соответствии не только с указанными в ст. 3 Закона актами, но и с нормативными правовыми актами федеральных органов власти, не относящихся к органам законодательной и исполнительной ветвей власти (прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, Банка России, Счетной палаты РФ).
В число принципов профилактики правонарушений включен и принцип приоритета прав и законных интересов человека и гражданина при осуществлении профилактики правонарушений (п. 1 ст. 4 Закона). Соответствующая формулировка не позволяет уяснить смысл данного принципа и допускает произвольные «небезобидные» толкования со стороны правоприменителя. В частности,
данный принцип может быть истолкован таким образом, что, например, законные интересы лица, отбывшего наказание в виде лишения свободы, в отношении которого применяются меры ресо-циализации, имеют приоритет перед законными интересами общества и охраняемыми законом интересами государства. Такое толкование, на наш взгляд, было бы по своей сути несправедливым. В этой связи представляется целесообразным отказаться от данного принципа, заменив его принципом приоритета мер профилактического воздействия перед мерами юридической ответственности в случаях, не противоречащих законодательству РФ. Последовательная реализация данного принципа в законодательстве позволила бы изменить репрессивную направленность правоохранительной и контрольно-надзорной систем страны, основным показателем эффективности которых является число рассмотренных дел об административных правонарушениях и расследованных преступлений, а также лиц, привлеченных соответственно к административной и уголовной ответственности26.
Решение законодателя отнести предупреждение правонарушений к направлениям их профилактики (п. 2 ч. 1 ст. 6 Закона) вносит, по нашему мнению, неопределенность не только в практику применения мер профилактического воздействия, но и в систему нормативного правового регулирования профилактики правонарушений (прежде всего на уровне субъектов РФ и местного самоуправления), поскольку создает ложное впечатление, что предупреждение правонарушений и их профилактика — разные вещи. В этой связи предлагается исключить соответствующий пункт из ч. 1 ст. 6, а в п. 2 ст. 2 после слов «профилактика правонарушений» в скобках добавить: «предупреждение правонарушений».
В соответствии с п. 9 ч. 2 ст. 6 Закона реализация основных направлений профилактики правонарушений осуществляется посредством применения в соответствии с законодательством РФ специальных мер административного характера. Согласно ч. 3 указанной статьи специальные меры профилактики правонарушений уполномочены применять должностные лица государственных органов, если такое право им предоставлено законодательством РФ.
26 Данная проблема, на наш взгляд, является ключевой для государственной политики борьбы с преступностью в ювенальной сфере. См.: Мониторинг уголовной политики России. М., 2014. С. 204; Валуйсков Н.В. Проблемы государственной политики борьбы с преступностью в ювенальной сфере. М., 2016. С. 113.
Между тем согласно ч. 2 ст. 1.3.1 КоАП РФ в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов: а) создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; б) создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ; в) определения перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. В частности, согласно ч. 7 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органов местного самоуправления могут быть уполномочены составлять протоколы о привлечении к административной ответственности лиц, которые не приняли меры по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6 КоАП РФ).
Наконец, нельзя не обратить внимания на очевидную противоречивость положений ч. 1 ст. 32 Закона, согласно которой «мониторинг в сфере профилактики правонарушений проводится субъектами профилактики правонарушений в пределах их компетенции». Таким образом, оценку эффективности деятельности субъектов профилактики правонарушений, которая входит в содержание процедуры (п. 7 ст. 2 Закона), должны давать сами указанные субъекты. Данное противоречие может быть устранено посредством изложения ст. 32 Закона в следующей редакции:
«Статья 32. Мониторинг в сфере профилактики правонарушений
1. Мониторинг в сфере профилактики правонарушений проводится субъектами профилактики правонарушений в пределах их компетенции за исключением оценки ими эффективности своей деятельности. Оценка эффективности деятельности субъектов профилактики правонарушений осуществляется аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации экспертами и экспертными организациями, привлекаемыми уполномоченным федеральным органом власти при осуществлении им полномочий по координации деятельности субъектов профилактики правонарушений.
2. Порядок проведения субъектами профилактики правонарушений мониторинга в сфере профилактики правонарушений и порядок оценки эффективности деятельности субъектов профилактики правонарушений аккредитованными в соответствии с законодательст-
вом Российской Федерации экспертами и экспертными организациями устанавливается Правительством Российской Федерации».
Для реализации предлагаемой новеллы потребуется внести изменения в п. 3 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредита-
27
ции» и некоторые другие нормативные правовые акты.
БИБЛИОГРАФИЯ
Большой российский энциклопедический словарь. М., 2003. Валуйсков Н.В. Проблемы государственной политики борьбы с преступностью в ювенальной сфере. М., 2016.
Кутафин О.Е., Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Судебная власть России. История. В 6 т. М., 2003.
Лекарь А.Г. Профилактика преступлений. М., 1972. Максимов С.В. О проекте Основ федерального законодательства о профилактике преступлений // Современные проблемы борьбы с преступностью. М., 1993.
Мониторинг уголовной политики России. М., 2014.
27 СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 6977.
