ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНФЛЯЦИЯ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ Текст научной статьи по специальности «Право»

ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА. ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

2022 PERM UNIVERSITY HERALD. JURIDICAL SCIENCES Выпуск 56

ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРАВОВЫЕ НАУКИ

Информация для цитирования:

Кожокарь И. П. Законодательная инфляция: теоретико-правовое исследование // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2022. Вып. 56. C. 158-186. DOI: 10.17072/1995-4190-2022-56-158-186.

Kozhokar I. P. Zakonodatel'naya inflyatsiya: teoretiko-pravovoe issledovanie [Legislative Inflation: a Theoretical Legal Study]. VestnikPermskogo universiteta. Juridicheskie nauki - Perm University Herald. Juridical Sciences. 2022. Issue 56. Pp. 158-186. (In Russ.). DOI: 10.17072/1995-4190-2022-56-158-186.

УДК 340.133

DOI: 10.17072/1995-4190-2022-56-158-186

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНФЛЯЦИЯ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

И. П. Кожокарь

Институт государства и права РАН

E-mail: 89272234877@mail.ru

Поступила в редакцию 13.04.2021

Введение: обеспечение эффективности норм права всегда находилось в фокусе научного внимания. Одним из критериев эффективности выступает стабильность нормативных предписаний. Явление, отражающее противоположное состояние законодательного массива - нестабильность правовых норм, получило наименование «законодательная инфляция». Цель: изучить основы теоретической модели законодательной инфляции на примере российского законодательства через: выяснение ее доктринального понимания; количественные и качественные характеристики; детерминанты, способствующие увеличению ее темпов; негативные последствия; сдерживающие инструменты. Методы: онтологическая основа - теория права с ее средствами формального нормативизма, позволяющими выявлять дефективные явления, свидетельствующие о законодательной инфляции. Использованы общенаучные методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение и классифицирование, абстрагирование и аксиоматический метод); частнонаучные методы (математический и статистический); специально-юридические методы (юридико-догматический, историко-правовой); метод толкования правовых норм. Результаты: рассмотрены количественные и качественные показатели, характеризующие инфляцию на современном этапе развития российского законодательства (данные за 2019-2021 гг.); изучены доктринальные подходы к дефинированию «законодательной инфляции» в отечественном и зарубежном научном пространстве; изложены соображения относительно детерминант законодательной инфляции; показан негативный эффект законодательной инфляции; установлены инструменты «сдерживания» законодательной инфляции, включая те, которые перманентно связаны с законодательным процессом. Выводы: установлено, что необходимо оптимизировать законотворческий процесс, в том числе в части обеспечения его единой концепцией, в целях противодействия законодательной инфляции.

Ключевые слова: законодательная инфляция; поправочное нормотворчество; новостное законотворчество; изолированное законотворчество; спорадическое законотворчество; нормотворческий процесс; мониторинг правоприменения; законодательная инициатива; экспертиза проектов нормативно-правовых актов; кодификация

© Кожокарь И. П., 2022

LEGISLATIVE INFLATION: A THEORETICAL LEGAL STUDY I. P. Kozhokar

Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences E-mail: 89272234877@mail.ru

Received 13 Apr 2021

Introduction: the issue of ensuring the effectiveness of legal regulations has always been a focus of academic attention. One of the criteria of effectiveness is the stability of legal norms. The phenomenon reflecting the opposite state of legislative array - instability of legal norms -has received the special name of 'legislative inflation.' The article aims to study the bases of the theoretical model of legislative inflation on the example of Russian legislation. This is done through clarification of the doctrinal understanding of legislative inflation, its quantitative and qualitative characteristics, determinants that contribute to an increase in its rate, negative consequences, deterrent tools. Methods: the ontological basis of the study is the theory of law with its means of formal normativism making it possible to identify the defective phenomena indicative of legislative inflation. The methods used include general scientific methods (analysis and synthesis, induction and deduction, comparison and classification, abstraction and the axiomatic method); special scientific method (mathematical and statistical); special legal methods (legal-dogmatic, historical-legal, the method of legal norms interpretation). Results: the study examines quantitative and qualitative indicators characterizing legislative inflation at the current stage of the Russian legislation's development of (data for 2019-2021); investigates doctrinal approaches to defining 'legislative inflation ' in Russian and foreign scientific space; provides considerations regarding the determinants of legislative inflation; shows the negative effect of legislative inflation; identifies the tools of curbing legislative inflation, including those permanently associated with the legislative process. Conclusions: to counter legislative inflation, it is necessary to optimize lawmaking process, including in terms ofproviding it with a unified concept.

Keywords: legislative inflation; normative lawmaking; news-driven lawmaking; isolated lawmaking; sporadic lawmaking; rule-making process; law enforcement monitoring; legislative initiative; expert review of draft regulations; codification

Введение Конституционные новеллы, статуирован-

ные по результатам общероссийского голосования и вступившие в силу с 1 июля 2020 г., продуцировали новый всплеск законодательной гиперактивности. Так, по мнению сопредседателя рабочей группы по внесению поправок в Конституцию РФ П. В. Крашенинникова, «необходимо будет принять около 100 федеральных и федеральных конституционных законов во исполнение Конституции. Это очень много. Кроме того, регионы должны посмотреть свои законодательные акты - от конституций и уставов до отдельных актов субъектов»1. Сказанное свидетельствует о высокой степени актуальности специальных теоретических разработок, посвященных законодательной инфляции.

1 URL: https://rg.ru/2020/07/04/krashemnmkov-vo-ispolneme-konstitucii-nado-priniat-bolee-100-zakonov.html.

Диалектически обусловленная «изменчивость всего» предопределяет бесконечный поиск наилучших моделей правового регулирования существующих и вновь возникающих общественных отношений, объективация которого находит свое непосредственное выражение через принятие новых норм права. Признавая значимость своевременной законодательной реакции на соответствующие общественные отношения, нуждающиеся в нормативном закреплении либо законодательной коррекции, нельзя не отметить негативный аспект этого процесса, получивший наименование «законодательная инфляция». Законодательная инфляция дестабилизирует систему законодательства, что активирует поиск инструментов, тормозящих инфляционные процессы и при этом обеспечивающих эффективность правовых норм.

Законодательная инфляция

в Российской Федерации «в цифрах»

Статистические данные свидетельствуют о том, что тенденция на ежегодное увеличение количества законов остается неуклонной, кор-ректируясь в большую или меньшую сторону под воздействием разнообразных факторов.

Заметим, что если говорить об объеме принимаемых ежегодно федеральных законов, то их следует дифференцировать на собственно федеральные законы, регулирующие новую предметную деятельность, и федеральные законы, которыми вносятся поправки в действующее законодательство (так называемые федеральные законы «О внесении изменений и дополнений ...»). Очевидно, что вторая группа федеральных законов в количественном сравнении с первой - всегда в подавляющем большинстве. Так, в 2021 г. было принято 505 федеральных законов, из которых к первой группе относятся лишь 7 федеральных законов. Что касается второй группы федеральных законов, то они были приняты с целью внесения изменений в следующие акты: Кодекс об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ)1 (42 поправки), Налоговый кодекс РФ (24 поправки)2, Земельный кодекс РФ (22 поправки)3, Федеральный закон РФ «О государственной регистрации недвижимости»4 (20 поправок) и др. В научной литературе тенденция роста количества федеральных законов, вносящих изменения в действующее законодательство, получила наименование «лавинообразного поправочного нормотворчества» [21, с. 237]. По этому поводу Н. А. Власенко справедливо замечает: «Федеральный законотворческий процесс превратился в некое "латание дыр": принимаются сотни поправок, дополнений и изменений» [7, с. 40].

Возвращаясь к цифрам, подчеркнем, что за весь 2020 год законодатели приняли 553

1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 06.03.2022) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

2 Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федер. закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 09.03.2022) // Там же.

3 Земельный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 16.02.2022) // Там же.

4 О государственной регистрации недвижимости: Федер. закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ (ред. от 14.03.2022) // Там же.

закона, а в 2019 году - 530 законов. Анализ статистических данных позволяет сделать интересный вывод о формировании новой законотворческой тенденции. Так, если в начале двухтысячных Государственная Дума РФ отклоняла примерно 86 % законопроектов, то в 2021 году было отклонено всего 17 % от общего количества законодательных инициатив. По мнению экспертов RTVI, такая тенденция обусловлена политическими детерминантами: с правом законодательной инициативы все чаще стали выступать Президент РФ В. В. Путин, а также Правительство РФ5. К примеру, за 2021 год ни одна законодательная инициатива, исходящая от Президента РФ и от Правительства РФ, не была отклонена Государственной Думой РФ.

Стоит подчеркнуть, что если брать за основу статистического сравнения такой показатель, как количество федеральных законов, регулирующих новую предметную деятельность, то 2021 год, в котором таковых было принято лишь семь, является лидером по «низким» темпам законодательной инфляции во временном периоде с 2016 по 2021 г.

Анализ статистических данных за три последних года, не считая текущего (2019-2021), показывает, что большинство поправок внесено в кодифицированные нормативно-правовые акты, а именно: в КоАП РФ, НК РФ, УК РФ6, УПК РФ7, ЗК РФ, БК РФ8 и др.

Математический метод позволяет определить средний срок «постоянства» любого федерального закона. Под «средним сроком постоянства» понимается временной период, исчисляемый днями или месяцами, в течение которого федеральный закон не претерпевал нововведений. По этому критерию было выяснено, что среди кодифицированных актов наибольшее постоянство демонстрируют СК РФ9, КТМ,

5 URL: https://rtvi.com/stories/itogi-gosdumy-2021/.

6 Уголовный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 09.03.2022) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

7 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 09.03.2022) // Там же.

8 Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 14.03.2022) // Там же.

9 Семейный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (ред. от 02.07.2021) // Там же.

РФ1, КВВТ РФ2, Воздушный кодекс РФ3, Водный кодекс РФ4. В то же время в топ «непостоянных» кодифицированных актов входят уже упомянутый КоАП РФ, НК РФ, УК РФ, УПК РФ, ЗК РФ, БК РФ. Примечательно, что анализ «непостоянных» кодифицированных актов позволяет заключить, что они относятся к публично-правовой сфере правового регулирования.

Весьма интересный показатель был использован при осуществлении статистических исследований экспертами справочно-правовую систему «Гарант». Они выявили так называемый средний период стабильности кодифицированных нормативно-правовых актов по состоянию на последний день календарного года. В итоге было установлено, что в 20182020 гг. такой период составлял восемьдесят дней, а в 2021 году - семьдесят семь дней. При этом самым неустойчивым среди кодифицированных нормативно-правовых актов является КоАП РФ: изменения в этот акт вносятся в среднем каждые девять дней. По словам А. Я. Масленникова, «с 2001 по 2012 г. положения КоАП РФ обновились на 89 %» [23, с. 25]. По состоянию на 21 марта 2022 г. КоАП РФ действует в редакции от 16 февраля 2022 г. В среднем КоАП РФ претерпел более 700 изменений. Это свидетельствует о том, что сегодня мы имеем дело с качественно и содержательно иным КоАП РФ, чем тот, что был принят в 2001 году.

Вторую позицию в рейтинге самых нестабильных кодексов занимает НК РФ, период стабильности которого за последние три года составляет в среднем двенадцать дней. На нестабильность налогового законодательства уже обращалось внимание в специальной литературе [13, с. 4]. Наконец замыкает тройку этого «инфляционного хит-парада» УК РФ, который остается стабильным около двадцати пяти дней.

1 Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации: Федер. закон от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ (ред. от 30.12.2021) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

2 Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации: Федер. закон от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ (ред. от 14.03.2022) // Там же.

3 Воздушный кодекс Российской Федерации: Федер. закон кон от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ (ред. от 14.03.2022) // Там же.

4 Водный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от

3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (ред. от 30.12.2021) // Там же.

Если же расставить акценты не на количественном показателе, а на качественном, то антилидером в этом рейтинге следует признать вновь КоАП РФ, который отличается наличием в нем ситуационных правил поведения, что вряд ли обосновано. Так, Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 277-ФЗ5 была введена новая статья КоАП РФ - «Статья 14.15.1. Нарушение порядка продажи входных билетов и изменение при продаже входных билетов установленной стоимости входных билетов на посещение спортивных мероприятий и церемоний XXII Олимпийских зимних игр и XI Пара-лимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи». Однако по окончании XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр указанная статья КоАП РФ утратила силу в связи с принятием Федерального закона РФ от 21 июля 2014 г. № 210-ФЗ6. Далее Федеральным законом от 5 февраля 2018 г. № 13-ФЗ7 КоАП РФ пополнился двумя специальными статьями - статьей 14.15.2. «Незаконная реализация входных билетов на матчи чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года или документов, дающих право на их получение» и статьей 14.15.3. «Реализация поддельных входных билетов на матчи чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года или поддельных документов, дающих право на получение входных билетов на матчи чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года». Как и следовало ожидать, по окончании чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года в эти две новые статьи КоАП РФ были внесены следующие правки: Федеральным

5 О внесении изменений в статью 9 Федерального закона «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 29 дек. 2012 г. № 277-ФЗ // Там же.

6 О ликвидации Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации: Федер. закон от 21 июля 2014 г. № 210-ФЗ //Там же.

7 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части введения административной ответственности за незаконную реализацию входных билетов на матчи чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года: Федер. закон от 5 февр. 2018 г. № 13-ФЗ // Там же.

законом РФ от 26 июля 2019 г. № 218-ФЗ1 слова «чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года» были заменены словами «чемпионата Европы по футболу UEFA 2020 года». Как известно, чемпионат Европы по футболу UEFA 2020 года состоялся из-за пандемии COVID-19 на год позже, в 2021 году. Значит, указанные нормы права полностью потеряли свою актуальность и должны быть признаны утратившими силу либо в очередной раз скорректированными. Очевидно, что подобное законодательное решение нельзя признать приемлемым: кодифицированный законодательный акт должен отражать стабильность правового регулирования и содержать максимально универсальные, а не ситуационные нормы. Так, в подобной ситуации было бы целесообразнее найти термин, обобщающий состоявшиеся и планируемые спортивные мероприятия, в том числе XXII Олимпийские зимние игры, XI Паралимпий-ские зимние игры, чемпионат мира по футболу FIFA 2018 года, чемпионат Европы по футболу UEFA 2020 года. К примеру, таким термином мог бы стать следующий - «спортивное мероприятие, внесенное в перечень мероприятий международного значения, утвержденный постановлением Правительства РФ». Соответственно перечень таких мероприятий мог бы быть разработан на уровне постановления Правительства РФ, в которое бы и следовало вносить дополнения при организации новых спортивных мероприятий. К сожалению, аналогичные законотворческие ошибки характерны и для законов субъектов РФ [29].

Темпы законодательной инфляции настолько велики, что обозначенная проблематика, безусловно, заслуживает более подробного научного и законодательного внимания. К примеру, в 1991 году в РСФСР было всего 636 законов, т. е. примерно столько, сколько в настоящее время принимается ежегодно.

Доктринальные подходы к дефинированию «законодательной инфляции»

Прежде всего следует заметить, что термин «законодательная инфляция» отличается мета-

1 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации

об административных правонарушениях: Федер. закон от 26 июля 2019 г. № 218-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pra-vo.gov.ru.

форическим оттенком, поскольку в его основе используется специальный экономико-монетарный термин «инфляция». Как экономическое явление, инфляция представляет собой процесс снижения покупательной способности денег, с течением времени обусловленный ростом цен на товары и услуги. Этимологическое значение исследуемого термина восходит корнями к латинскому т/1аио, что означает «вздутие». В экономике главным критерием оценки уровня инфляции выступает количественный показатель, именуемый «темпы инфляции». Он определяется путем процентного соотношения цен на одни и те же товары/услуги в разные промежутки времени. Очевидно, что экономическое значение инфляции во многом предопределено именно количественными показателями.

Специально-юридический термин - «законодательная инфляция» появился за счет адаптации экономико-монетарного концепта применительно к законодательной базе. В этом смысле отдельные положения экономико-монетарного подхода экстраполированы в правовое поле применительно к законодательной инфляции. Так, ключевым признаком законодательной инфляции является необоснованное увеличение количества нормативно-правовых актов. При этом законодательная инфляция - это не простое увеличение законодательного массива, а именно необоснованное увеличение. Так, по мнению С. А. Белоусова, факт увеличения количества нормативно-правовых актов сам по себе не является негативным [5, с. 17]. Безусловно, встает риторический вопрос о критерии обоснованности/необоснованности подобного увеличения.

С учетом того, что тематика «законодательной инфляции» не относится к числу популярных, что обусловливает сравнительно небольшой объем специальных научных исследований в этой сфере, полагаем необходимым рассмотреть доктринальные подходы к дефи-нированию «законодательной инфляции» в обзорном ракурсе. Подчеркнем, что научная проблема законодательной инфляции носит ярко выраженный междисциплинарный характер: несмотря на то что законодательную инфляцию в целом принято изучать в рамках теории права, рассмотрение этого феномена в отрыве от эмпирических и теоретических результатов,

полученных в рамках отраслевых наук, представляется малопродуктивным. Так, представители административного, налогового, уголовного, уголовно-процессуального, гражданского и иных отраслей права в контексте своих отраслевых рассуждений нередко акцентируют внимание на законодательной инфляции и смежных с ней явлениях.

В работе Т. К. Ковалевой, в которой законодательная инфляция рассмотрена через призму юридического дискурса, понимаемого как система правовой коммуникации, обладающая специфическим функционалом, конечной целью которого является обеспечение эффективного взаимодействия государства и общества. Интересно, что законодательная инфляция, по версии Т. К. Ковалевой, является элементом юридического дискурса, предопределяющим его динамику и меняющим его парадигму. Под законодательной инфляцией автор предлагает понимать «устойчивую тенденцию роста общего количества нормативных правовых актов» [19, с. 246, 247].

По мнению А. В. Демина, законодательная инфляция - это «непрерывная интенсификация законотворческой деятельности, которая включает два взаимосвязанных направления: во-первых, устойчивое наращивание нормативных массивов (т.е. принятие новых правовых норм, нормативных правовых актов) и, во-вторых, перманентную новеллизацию, т.е. регулярные правки действующего законодательства» [12, с. 88]. В интерпретации А. В. Демина, акцент сделан не только на количественной характеристике законодательной инфляции, но и на качественной в части постоянной новеллизации действующих норм.

Оперируя термином «юридическая инфляция», С. А. Белоусов отмечает, что под ней необходимо понимать «одну из форм проявления законодательного дисбаланса в отношении несоразмерности плотности правового регулирования в различных областях социальной сферы, включающая в себя такие дефекты законодательства, как коллизии, избыточность нормативно-правовых предписаний, излишнюю множественность нормативно-правовых актов, чрезмерную их специализацию» [5, с. 21]. Ценность доктринальной дефиниции, предложенной С. А. Белоусовым, заключается в оригинальном подходе к пониманию видов дефек-

тивных явлений, составляющих законодательную инфляцию. В качестве критерия, лежащего в основе законодательной инфляции, С. А. Белоусов использует «плотность правового регулирования». Давая концепции С. А. Белоусова в целом положительную оценку, стоит высказать ряд соображений в порядке научной дискуссии: во-первых, термин «законодательная инфляция» является устоявшимся и наиболее точно отражающим суть соответствующего явления, поэтому вряд ли оправдана его подмена термином «юридическая инфляция» с учетом того, что любой наукой, в том числе юридической, приветствуется терминологическая чистота; во-вторых, смущает объединение в один ряд таких явлений, как коллизии, избыточность нормативно-правовых предписаний, излишняя множественность нормативно-правовых актов, чрезмерная их специализация. Представляется, что коллизии являются следствием законодательной инфляции, а не ее разновидностью.

В научной литературе термин «законодательная инфляция» принято увязывать с иными понятиями - «гиперактивность законодателя» [15, с. 11], «правовая аккреция» [31, с. 21], «лоскутное одеяло», в которое превращается законодательство1, «булимия закона» [16, с. 84], «турбулентность законодательства», «чрезмерное регулирование» [49, р.151] и др. При этом мы полностью разделяем позицию В.Н. Шутовой, обратившей внимание на отсутствие у большинства устоявшихся выражений, описывающих состояние правотворчества, качеств юридической терминологии [37, с. 43]. Так, к существительному «правотворчество» зачастую применяются такие прилагательные, как «новостное», «инструментальное», «спорадическое», «изолированное», «прецедентное» и др. К примеру, Т. Н. Москалькова, оперируя понятием «спорадическое законотворчество», понимает под ним процесс принятия законов «на потребу дня» [25, с. 144], т. е. таких законов, которые принимаются спонтанно и в большинстве своем не отражают реальных потребностей общества.

Что касается «изолированного законодательства», что под ним понимаются правовые нормы, принятые в отрыве от правопримени-

1 См. об этом: Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего. URL: https://www.csr. ги/ир1оа^Моск/1 с4/1 с4е3ЬаШ efbddf91b60e86e0e6acf23 .pdf.

тельной практики. Как отмечает В.Н. Шутова, процесс реализации указанных норм права впоследствии встречает непреодолимые затруднения либо организационного, либо финансового характера. Примером изолированного законодательства, по мнению В. Н. Шутовой, является Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»1 в части закрепления организационно-правовых форм некоммерческих юридических лиц. Так, на момент принятия указанного нормативно-правового акта еще не были внесены соответствующие изменения в Федеральный закон РФ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»2, что обусловило ряд правореализационных затруднений, связанных с регистрацией общественных объединений в этот переходный период.

Приведем другой пример «изолированного законодательства». Так, первоначальная редакция статьи 11 Федерального закона РФ от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» (далее - Закон об оружии)3 предусматривала следующее правило: «из огнестрельного оружия с нарезным стволом, находящегося на вооружении государственных военизированных организаций, производится контрольный отстрел для формирования федеральной пулегильзотеки в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации». Иными словами, контрольному отстрелу в РФ должно было быть подвержено все огнестрельное оружие с нарезным стволом. Однако впоследствии стало понятно, что указанная норма права является не только нереализуемой, но и к тому же ненужной. Во-первых, нереалистичность создания федеральной пулегильзотеки, включающей в себя все огнестрельное оружие с нарезным

1 О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации: Федер. закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pra-vo.gov.ru.

2 Об общественных объединениях: Федер. закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (ред. от 30.12.2020) // Там же.

3 Об оружии: Федер. закон от 13 дек. 1996 г. № 150-ФЗ

(ред. от 02.07.2021) // Собр. законодательства Рос. Феде-

рации. 1996. № 51, ст. 5681.

стволом, находящееся на вооружении государственных военизированных организаций РФ, обусловлена тем, что, по подсчетам специалистов, такое мероприятие займет не менее 30 лет и обойдется РФ не менее чем в 5 млрд руб. Во-вторых, ненужность такой нормы права связана с тем, что вряд ли целесообразно подвергать контрольному отстрелу все оружие, в том числе складируемое: достаточно использовать для этих целей только то оружие, которое находится в обороте. Именно таким образом и была скорректирована статья 11 Закона об оружии в результате принятия почти спустя двенадцать лет Федерального закона от 4 марта 2008 г. № 25-ФЗ «О внесении изменения в статью 11 Федерального закона "Об оружии"»4.

Еще один термин, используемый для характеристики качества законотворчества - «новостное законодательство», особенно актуален в последние годы. Под указанным термином в научной литературе предлагается понимать «реагирование законодателя на заголовки новостных лент и происшествий внесением законопроектов по различным резонансным событиям общественной жизни» [37, с. 46, 47]. Приведем примеры соответствующих нормативно-правовых актов и их проектов.

«Новостным» может быть признан Федеральный закон РФ от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации»5, получивший название «Закона Димы Яковлева». Как известно, указанный акт был принят в связи с трагическими событиями, произошедшими в 2008 году в США: гражданин США Майлс Харрисон, усыновивший российского мальчика (Диму Яковлева), забыл ребенка в машине на жаре, что привело к смерти последнего. Не отрицая значимости принятого в РФ федерального закона как соответствующей реакции на описанные трагические события, надо заметить, что соответствующий законопроект был внесен в ГД ФС РФ 10 декабря

4 О внесении изменения в статью 11 Федерального закона «Об оружии»: Федер. закон от 4 марта 2008 г. № 25-ФЗ // Там же. 2008. № 10, ч. 1, ст. 900.

5 О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации: Федер. закон от 28 дек. 2012 г. № 272-ФЗ (ред. от 28.06.2021) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

2012 г.1 и уже 28 декабря 2012 г. был подписан Президентом РФ. Опасность «новостного» законодательства заключается в том, что оно может содержать законотворческие ошибки, обусловленные «сыростью» соответствующих законопроектов и скоростью их принятия.

Еще одним примером «новостного» законодательства следует признать статьи 110.1 и 110.2 УК РФ, которые были введены Федеральным законом РФ от 7 июня 2017 г. № 120-ФЗ2, предусматривающим дополнительные механизмы противодействия деятельности, направленной на побуждение детей к суицидальному поведению. Так, в пояснительной записке к соответствующему законопроекту отмечалось: «речь идет об ответственности для администраторов так называемых "групп смерти" и организаторов любых неформальных сообществ, деятельность которых сопряжена с побуждением, прежде всего детей, к совершению

3

самоубийства» . Описанные статьи УК РФ стали своеобразной реакцией законодателя на получившие распространение так называемые «группы смерти». Известно, что сам термин «группы смерти» получил известность после новостной статьи Г. Марсалиевой, опубликованной в «Новой газете» 16 мая 2016 г. Суть этой статьи сводилась к описанию группы «Синий кит», функционирующей в социальной сети «ВКонтакте» и побуждающей детей к самоубийству посредством участия в игре. Признавая необходимость борьбы с деятельностью, направленной на подстрекательство детей к суицидальному поведению, статьи 110.1 и 110.2 УК РФ вряд ли могут быть признаны

1 О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушению прав граждан Российской Федерации: [Электронный ресурс]: проект Федер. закона № 186614-6 (ред., внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 10 дек. 2012 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2 О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в части установления дополнительных механизмов противодействия деятельности, направленной на побуждение детей к суицидальному поведению: Федер. закон от 7 июня 2017 г. № 120-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru

3 Пояснительная записка «К проекту федерального закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных механизмов противодействия деятельности, направленной на побуждение детей к суицидальному поведению"». URL: http://sozd.duma.gov.ru/.

удачными. Так, почти за пятилетний период действия указанных норм права они были применены ничтожно малое количество раз: статья 110.1 УК РФ - 5 раз и статья 110.2 УК РФ -1 раз. Очевидно, что мы имеем дело с «мертвыми» нормами права, не работающими по причине «недостатков юридических конструкций и бессистемного изложения» [33, с. 178].

О законодательной инфляции рассуждают и зарубежные исследователи. Так, в германской правовой науке это явление принято обозначать специальным термином - «наводнение законов» (на языке оригинала - «Gesetzesflut») [41, S. 2]. Этот метафорический термин призван показать негативные последствия неконтролируемого роста нормативных актов, схожие со стихийным бедствием. Инструментом борьбы с «наводнением законов» стала немецкая практика «синих контрольных вопросов», получивших такое специфическое наименование по цвету бумаги, на которой они были напечатаны [39]. Суть этих вопросов сводилась к тому, чтобы посредством анкетирования определить реальную потребность в закреплении тех либо иных новых норм права. Так, авторам законопроекта предлагалось ответить на десять вопросов, среди которых: 1) есть ли потребность в нормировании общественных отношений, которым посвящен законопроект, именно средствами права; 2) оперирует ли действующее законодательство иными схожими инструментами, позволяющими решить задачу, которой посвящен законопроект; 3) относится ли данная задача к вопросам федерального ведения и т.п. Впоследствии практика «синих контрольных вопросов» потеряла самостоятельность, поскольку была встроена в «Общие правила процедуры федеральных министерств, регламентирующие порядок подготовки законопроектов» [42].

Румынский исследователь права М. Бадеску (М. Badescu), называя законодательную инфляцию «нормативным превышением», предлагает понимать под ним «неестественное умножение норм права». Подчеркивая негативный эффект нормативного превышения, он полагает, что решение проблемы законодательной инфляции следует искать в таких инструментах, как: переосмысление действующей нормативно-правовой базы, упрощение законодательства, повышение качества процесса законотворчества, особенно за счет соблюдения законодательных требований (принципов), и др. [38, р. 357].

Детерминанты законодательной инфляции

Отмечая, что законодательная инфляция ассоциируется именно с необоснованным увеличением количества нормативно-правовых актов, мы обращали внимание на необходимость поиска критерия обоснованности/необоснованности подобного увеличения. Однако, прежде чем предложить такой критерий(ии), важно сделать ряд следующих замечаний. На наш взгляд, необоснованность увеличения количества нормативных актов может быть классифицирована, главным образом, на два вида: 1) необоснованность, обусловленная формальными критериями, связанными с нарушением требований юридической техники; 2) необоснованность, обусловленная объективными и субъективными детерминантами.

Законодательная инфляция предопределена значительным количеством объективных и субъективных детерминант. Так, к объективным причинам законодательной инфляции следует относить: усложнение отношений, требующих правовой регуляции; появление новых общественных отношений, нуждающихся в позитива-ции; дефекты законодательного процесса и др.

Наиболее ярким примером, наглядно демонстрирующим объективные детерминанты законодательной инфляции, является цифрови-зация нормативно-правовой платформы, с ней связаны процессы увеличения массива законодательной базы.

Другим примером одного из глобальных в истории российского законодательства «инфляционных потоков» стало принятие многочисленных федеральных и региональных актов в условиях распространения новой коронави-русной инфекции (COVID-19). Так, на сегодняшний день в Российской Федерации действуют около 30 федеральных законов, в которых содержится прямое указание на коронавирус-ную инфекцию (COVID-19)1.

1 См., например: Об особенностях исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, а также возврата просроченной задолженности в период распространения новой коронавирусной инфекции: Федер. закон от 20 июля 2020 г. № 215-ФЗ (ред. от 22.12.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции: Федер. закон от 24 апр. 2020 г. № 124-ФЗ // Там же.

Объективной детерминантой законодательной инфляции выступает сложность российского законодательства, в структуре которого присутствуют нормативные правовые акты СССР и РСФСР, сохраняющие действие на территории РФ.

В ряде случаев принятие новых нормативно-правовых актов обусловлено желанием законодателя исправить законотворческие ошибки, допущенные им ранее. По этому поводу Н.Н. Вопленко справедливо замечает, что статистика законодательной инфляции свидетельствует об активной деятельности законодателя по исправлению результатов своей же собственной предыдущей некачественной работы [8, с. 14].

В контексте обозначенных рассуждений в научной литературе делается вывод о наличии некой «критической отметки нормотворческой активности», свидетельствующей о неспособности законодателя переработать большее количество нормативно-правовых актов [26]. Думается, что исходить нужно из понимания невозможности создания идеального (или «околоидеального») законодательства, что предопределено уже упомянутой диалектически обусловленной «изменчивостью всего».

Детерминантой законодательной инфляции следует признать и недостатки законотворческого процесса. Так, Т. Н. Москалькова обратила внимание на следующие проблемы законотворческого процесса, носящие концептуальный характер. Во-первых, каждый последующий созыв Государственной Думы РФ «разгребает завалы» законопроектов предыдущего созыва, что значительно сокращает время на работу с актуальными законопроектами. Во-вторых, субъекты законодательной инициативы нередко вносят на рассмотрение популистские, декларативные, а иногда и курьезные законопроекты. К примеру, депутат пятого созыва выступил с законодательной инициативой по внесению изменений в УК РФ с целью его дополнения таким правилом: наносить обязательное клеймо в виде буквы «К» (что означает «коррупционер») на руку лица, осужденного за получение взятки. Не менее курьезным представляется и законопроект о пчеловодстве: разрешить пчеловоду, упустившему пчелиный рой, отправиться за ним с целью поимки. В-третьих, внеплановые законодательные инициативы, исходящие, как правило, от Президента РФ или от Правительства РФ, несмотря на актуальный

характер, часто страдают в части качества нормативного материала от максимально сжатых «дедлайнов», в рамках которых они должны быть приняты [25, с. 139, 140].

В научной литературе можно встретить и иные подходы к определению причин законодательной инфляции. Например, по мнению В. В. Акинфиевой и С. Г. Воронцова, «если право - это "доброта, справедливость и истина", то законы не могут так часто меняться. Истина неизменна. Она либо есть, либо нет. Именно по этой причине, по причине утраты сакральных начал, появляются "законодательная инфляция", "теневое право", "правовой нигилизм", "неправо", "девальвация права" и тому подобные явления» [1, с. 235].

Связь законодательной инфляции с политическим режимом увидели зарубежные ученые-юристы Ф. Лагона и Ф. Подавано La-gona и F. Padovano), исследовавшие изменение законодательного поведения в условиях демократизации (на примере Южной Кореи). В результате научного поиска эти ученые пришли к следующему выводу: анализ законодательного производства Южной Кореи (1948-2016), переживающей процесс демократизации, позволяет сделать вывод о том, что пики законодательного производства увеличиваются со степенью демократии [46]. На связь законодательной инфляции и политического режима обращает внимание и Дж. Кодлоу-Легитц у. God-low-Legiedz), отмечающий, что «подрыв роли Конституционного трибунала не является способом устранения недостатков в социальной системе, но может углубить процесс "законодательной инфляции", свернув Польшу с пути реформ и примирения» [43, р. 5].

По нашему мнению, одной из причин законодательной инфляции следует признать отсутствие концепции законотворческой деятельности в Российской Федерации. Несмотря на то что законотворческий процесс отличается плановым характером, что, безусловно, является его достоинством, у соответствующих планов отсутствует магистральная идея, соответствующая современному периоду развития российского общества. Многочисленные концепции, существующие в отечественном правовом пространстве, концентрируются вокруг определенной предметной области и поэтому не могут быть использованы для придания законотворческой деятельности концептуального свойства.

Негативный эффект законодательной инфляции

Самым очевидным негативным последствием законодательной инфляции следует признать снижение правовой определенности. Так, в условиях значительных темпов прироста количества нормативно-правовых актов адресат соответствующих норм права буквально теряется в таком потоке информации: нормы для него становятся труднодоступными, а правовая действительность - не прогнозируемой. К примеру, С. Г. Воронцов в своем исследовании подсчитал: гражданин, желающий усвоить смысл норм семи кодифицированных нормативно-правовых актов, должен будет потратить три месяца на решение указанной задачи [9]. Понятно, что подобные цифры весьма условны, поскольку речь идет о «среднем» гражданине, однако даже с учетом этой «условности» полагаем, что на сегодняшний день с учетом темпов законодательной инфляции решение указанной выше задачи займет значительно больше трех месяцев, в течение которых, например, КоАП РФ будет изменен по меньшей мере девять раз.

Итак, объем правовой информации, адресованной неопределенному кругу лиц, становится настолько значительным, что деятельность по мониторингу изменений должна быть ежедневной работой практикующего юриста. Этим обусловлен и рост популярности правовых обзоров, дайджестов изменений законодательства, подготавливаемых экспертами спра-вочно-правовых систем («КонсультантПлюс», «Грант», «Кодекс» и др.).

Еще одним негативным эффектом законодательной инфляции является правовой нигилизм. По этому поводу Н. А. Власенко отмечает: «Тиражирование» законов девальвирует их значение и роль» [7]. В результате постоянного принятия новых нормативно-правовых актов снижается уровень доверия общества к законодательной власти. Это связано, прежде всего, с тем, что эффективность норм права предопределена их стабильностью. Известный закон диалектики о переходе количества в качество здесь вряд ли работает: как отмечает М. Ю. Осипов, законодательная нестабильность влияет на качество законодательства [28, с. 92]. А качество законодательства, в том чис-

ле его юридико-техническая составляющая, в свою очередь, находится в увязке с законодательной инфляцией. Так, Ал. Пирву (А1. Р^и) замечает: «Нормы юридической техники придают закону доступный, логичный и необходимый характер. Несоблюдение таких требований привело к возникновению некоторых негативных законодательных явлений, таких как законодательная негибкость, чрезмерное регулирование или законодательная инфляция» [48, р. 711].

Проблема правового нигилизма особенно актуальна в рамках решения такой задачи, как формирование российского национального правосознания. Так, рассуждая в рамках обозначенной проблематики, С. Л. Сергевнин замечает, что именно от качества и эффективности работы законодателя зависит состояние национального правосознания, поэтому крайне важно «исключать возможность возникновения таких негативов правовой действительности, как законодательная инфляция и тем более законодательный произвол» [30, с. 22].

Еще больший скептицизм вызывает быстрая отмена недавно принятых норм права, что, безусловно, не способствует формированию уважительного отношения к закону и лицам, его продуцирующим. Особенно болезненно воспринимаются быстрые отмены недавно принятых изменений, вносимых в кодифицированные акты. Например, Федеральным законом РФ от 8 марта 2015 г. № 42-ФЗ1, который был призван воплотить в жизнь значительную часть положений Концепции реформирования гражданского законодательства РФ, статья 327 ГК РФ, регламентирующая порядок исполнения обязательства внесением долга в депозит, была дополнена пунктом 1.1 следующего содержания: «1.1. Соглашением между кредитором и должником может быть предусмотрена обязанность должника исполнить обязательство по передаче денег или ценных бумаг путем внесения долга в депозит нотариуса». Однако уже с 1 июня 2018 г. в результате принятия Федерального закона РФ от 23 мая 2018 г. № 120-

1 О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации: Федер. закон от 8 марта 2015 г. № 42-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

ФЗ2 указанная норма права утратила силу. В пояснительной записке к законопроекту, отменяющему рассматриваемую норму, отмечалось следующее: «В положениях статьи 327 ГК РФ, содержащей в пункте 1.1 упоминание о хранении имущества у нотариуса на основании соглашения сторон обязательства, функции нотариуса как эскроу-агента не соотнесены с его функциями по принятию в депозит имущества должника»3. Таким образом, уже в декабре 2017 г., т. е. спустя два года после введения в действие нормы пункта 1.1. статьи 327 ГК РФ, стало очевидно, что эта норма не соотносится с положениями вновь принимаемой главы 47.1 ГК РФ.

Новые нормы права, наслаиваясь на действующие, создают настолько значительный объем правовой информации, что он становится не только недоступным для понимания адресатов, но и не контролируемым со стороны законотворческих органов власти, что, в свою очередь, приводит к низкому качеству вновь принимаемых нормативно-правовых актов, которые часто не согласуются с действующим законодательством, излишне дублируют его, а в ряде случаев вступают в прямое противоречие, порождая коллизии. Так, статистические данные, отражающие деятельность Государственной Думы РФ восьмого созыва в 2021 году, показывают, что с каждым годом увеличиваются темпы принятия законов - в среднем 97 дней на закон. Для сравнения: в 1994 году депутаты в среднем тратили на один закон 661 день.

В научной литературе справедливо обращается внимание на сложности реализации правовых норм, которые имеют тенденцию к постоянному изменению. По этому поводу О. А. Беляева пишет: «Участникам рынка, да и самим заказчикам, сложно контрактоваться в таких условиях, когда процедура закупки может начаться по одним правилам, а исполнение договора будет подчинено уже другим прави-

2О внесении изменений в статью 327 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 1 и 3 Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую и третью Гражданского кодекса Российской Федерации»: Федер. закон от 23 мая 2018 г. № 120-ФЗ // Там же.

3 Пояснительная записка «К проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 327 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"». URL: https://sozd.duma.gov.ru.

лам» [6, с. 22]. Действительно, законодательство в сфере закупок является одним из самых сложных и быстроменяющихся в нашей стране. К примеру, порядок предоставления преференций в корпоративных закупках, правовой основой которого выступает постановление Правительства РФ от 11 декабря 2014 г. № 1352 «Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»1, изменился с 2015 г. двадцать один (!) раз.

По поводу применения норм в условиях «перепроизводства законов» М. Бадеску (М. Ва-descu) замечает следующее: «Перепроизводство законов приводит к серьезным искажениям в применении закона, иногда даже к невозможности его применения, тем самым уничтожая баланс, который должен существовать между нормами и их применением» [38, р. 357].

Законодательный процесс и инструменты «сдерживания» законодательной инфляции

Вопрос об инструментах, обеспечивающих как сдерживание законодательной инфляции, так и минимизацию ее негативных последствий, находится в увязке с законодательным процессом, поскольку целенаправленное воздействие на него способно решить ряд задач в рамках исследуемой проблематики. Здесь речь идет, прежде всего, о нормативном воздействии на законодательный процесс с целью его оптимизации.

Стабильность законотворчества обеспечивается за счет его планового характера. Так, постановлением Государственной Думы ФС РФ, принимаемым в осеннюю и весеннюю сессии, утверждается примерная программа законопроектной работы. Такая программа облада-

1 Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (вместе с «Положением об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, годовом объеме таких закупок и порядке расчета указанного объема», «Требованиями к содержанию годового отчета о закупке товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц у субъектов малого и среднего предпринимательства»): постановление Правительства РФ от 11 дек. 2014 г. № 1352 (ред. от 21.03.2022) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

ет определенной внутренней структурой: содержит указание на название законопроекта, субъекта права законодательной инициативы, дату и результаты рассмотрения, а также на плановые сроки рассмотрения Государственной Думой ФС РФ. При этом представленные в примерной программе законопроекты сгруппированы по сферам правового регулирования. К примеру, на сегодняшний день действует постановление ГД ФС РФ от 18 января 2022 г. № 650-8 ГД «О примерной программе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2022 года»2. В указанном акте представлены законопроекты, объединенные в следующие предметные сферы: I. Государственное строительство и конституционные права граждан; II. Экономическая политика; III. Социальная политика; IV. Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство; V. Оборона и безопасность.

Еще одним инструментом, обеспечивающим плановый характер законодательного процесса, выступает Календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой РФ. Такой календарь представляет собой подробный план нормотворческой работы Государственной Думы РФ с разбивкой по дням. Так, наиболее свежим является постановление ГД ФС РФ от 26 января 2022 г. № 736-8 ГД «О календаре рассмотрения вопросов Государственной Думой с 15 по 17 февраля 2022 года»3. В указанном акте представлены законопроекты, подлежащие рассмотрению во втором чтении, и законопроекты, подлежащие рассмотрению в первом чтении с разбивкой по предметным блокам. По мнению немецкого исследователя законодательного процесса Х. Доринга (H. Do-ring), для предотвращения законодательной инфляции важно осуществлять контроль парламентской повестки дня [40, р. 145].

2 О примерной программе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2022 года [Электронный ресурс]: постановление ГД ФС РФ от 18 янв. 2022 г. № 650-8 ГД. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3 О календаре рассмотрения вопросов Государственной Думой с 15 по 17 февр. 2022 года [Электронный ресурс]: постановление ГД ФС РФ от 26 янв. 2022 г. № 736-8 гД. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Законодательный процесс отличается эта-пированностью и проходит, как минимум, четыре последовательных стадии: 1) подготовительную; 2) инициативную; 3) аналитическую; 4) техническую, предполагающую подписание акта и его официальное опубликование. Несомненно, чем раньше сработает механизм сдерживания законодательной инфляции, тем больше шансов для снижения ее темпов. Поэтому каждая стадия законодательного процесса требует более тщательного изучения с целью поиска уникальных для каждого этапа инструментов сдерживания законодательной инфляции. Добавим, что нарушение технологии законодательного процесса является одной из причин законодательной инфляции.

Наибольший объем нормотворческой работы приходится на подготовительный этап законодательного процесса. Так, в структуре подготовительного этапа можно выделить следующие процедуры: а) выявление потребности в регулирующем воздействии на общественные отношения; б) создание экспертной группы; в) разработка концепции законопроекта; г) воплощение концептуальной модели законопроекта в текстуальную форму; д) экспертирование написанного «текстуального продукта»; е) коррекция законопроекта по результатам экспертиз; ж) принятие решения о представлении законопроекта через право законодательной инициативы. Несмотря на некоторую долю условности представленных процедур, каждая из них обеспечивает достижение конечной цели законодательного процесса, в качестве которой выступает создание эффективного законодательства, соответствующего актуальным потребностям общества и балансирующего противоречащие интересы, существующие между его членами. Думается, что законодательная инфляция была бы сведена к нулю, если бы такая процедура подготовительного этапа законодательного процесса, как «выявление потребности в регулирующем воздействии на общественные отношения», проводилась на высоком уровне с привлечением максимально широкого круга экспертов.

Отметим, что одним из инструментов указанной процедуры подготовительного этапа, обеспечивающих сдерживание законодательной инфляции, является мониторинг правоприменения. Нормативной основой мониторинга право-

применения выступают указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» (далее -Указ о мониторинге)1, а также постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации» (далее - Постановление о методике)2. Под мониторингом законодатель предлагает понимать «комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов». Мониторинг правоприменения имеет плановый и методический характер.

Согласно Указу о мониторинге, основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы РФ. Однако, кроме этой общей цели, мониторинг правоприменения призван решать и другие, более точечные задачи, в том числе: 1) выполнять решения Конституционного Суда РФ и постановления Европейского Суда по правам человека; 2) обеспечивать реализацию ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, иных программных документов, поручений Президента РФ и Правительства РФ, основных направлений деятельности Правительства РФ на соответствующий период и программ социально-экономического развития государства; 3) обеспечивать реализацию антикоррупционной политики и устранение кор-рупциогенных факторов; 4) устранять противоречия между нормативными правовыми актами равной юридической силы.

Согласно Постановлению о методике, мониторинг правоприменения дифференцируется на текущий и оперативный. Текущий мониторинг осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодатель-

1 О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 (ред. от 25.07.2014) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 21, ст. 2930.

2 Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 19 авг. 2011 г. № 694 // Там же. 2011. № 35, ст. 5081.

ства и группы нормативных правовых актов. Оперативный мониторинг осуществляется в течение первого года действия нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека.

Основные результаты мониторинга правоприменения содержатся в докладах об итогах мониторинга, которые ежегодно подготавливаются на уровне каждого федерального органа исполнительной власти и органа государственной власти субъектов РФ и представляются Министерству юстиции РФ в срок до 1 июня каждого календарного года. Обобщением указанных докладов выступает проект доклада Президенту РФ о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства РФ, которые, в свою очередь, представляются Правительству РФ. Конечным «продуктом» мониторинга правоприменения является доклад о результатах мониторинга, представляемый Правительством РФ Президенту РФ. Одним из значимых компонентов этого доклада, влияющих на темпы законодательной инфляции, выступают предложения о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ.

Переходя к такой процедуре подготовительного этапа законодательного процесса, как разработка концепции законопроекта, заметим, что она является обязательной только для федеральных органов исполнительной власти, которые готовят законопроект для его инициации Правительством РФ. Прямое указание на необходимость разработки подобной концепции содержится в Методических правилах по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти1. Так, в третьем разделе указанных Методических правил, именуемом «Разработка концепции законопроекта», отмечено следующее: «Следует тщательно проанализировать действующее за-

1 Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти: приказ Минюста РФ № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ № 51 от 10 янв. 2001 г. // Бюл. Минюста РФ. 2001. № 2.

конодательство в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующих правовых механизмов (при их наличии), определить пробелы в законодательстве, устаревшие предписания либо наличие множественности актов, регулирующих сходные правоотношения». Как видим, даже в этой части содержится косвенное указание на законодательную инфляцию через признание потенциально возможного «наличия множественности актов, регулирующих сходные правоотношения». Полагаем, что концепция законопроекта должна стать обязательным требованием к содержанию подготовительного этапа законодательного процесса в РФ, независимо от субъекта права законодательной инициативы. Данное предложение обусловлено тем, что концепция законопроекта - это своеобразный план-проспект, где определены цель предлагаемого правового регулирования и ожидаемый положительный эффект.

Воплощение концептуальной модели законопроекта в текстуальную форму, как следующая по счету процедура подготовительного этапа, - это сложный и многогранный процесс, результатом которого является «письменное литературное произведение», содержащее нормы права. Сложность данной процедуры заключается в том, что именно на этом этапе к разработчикам законопроекта предъявляются особые профессиональные требования: законотворцы должны иметь углубленные знания в области права, грамматики, лингвистики, теории информации, логики и др. Идентичность правовых текстов, т. е. наличие в нормативных правовых актах общих подходов к построению терминологических рядов, изложению соответствующего правового материала и т. д., обеспечивается за счет общих требований к юридико-техническому оформлению законопроектов2. Интересно, что в зарубежных правовых исследованиях отмечается ценность компьютеризации правовых норм: использование «документальной» правовой информационной технологии позволяет избежать недостатков слабой законодательной техники [47, р. 83].

2 Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов (ред. 2021) [Электронный ресурс]: утв. ГД ФС РФ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Сложно обойти вниманием проблему отсутствия в отечественном законодательстве давно обсуждаемого Федерального закона РФ «О нормативных правовых актах». Думается, что принятие подобного закона само по себе будет способствовать значительному снижению темпов законодательной инфляции. Так, В. С. Голещихин, рассматривая системные дефекты федерального законодательства, справедливо замечает: «Законодательное закрепление института легального (делегированного) разъяснения законодательства предпочтительнее осуществить не посредством поправочного закона-"монстра" наподобие знаменитого "122 закона" (т. е. посредством внесения в сотни законов поправок, закрепляющих возможность издания официальных разъяснений), а посредством включения такого института в федеральный закон о нормативных правовых актах, который давно пора принять» [10].

Заметим, что помимо «сдерживания» законодательной инфляции, т. е. воздействия непосредственно на процесс принятия новых нормативно-правовых актов, вероятно, имеет место и целеполагание на «преодоление» законодательной инфляции как деятельности, направленной на количественное уменьшение действующего нормативно-правового массива. При этом и сдерживание и преодоление - являются средствами борьбы с законодательной инфляцией.

Поскольку первоосновой законодательного процесса выявляется законодательная инициатива, то именно этот институт должен подлежать более предметной оценке с позиций эффективности его функционирования и превенции законодательной инфляции.

Не вызывает сомнений необходимость выявления (а в случае отсутствия - установления) законодательных «фильтров», способных «очистить» законодательный процесс от «токсичных» и не соответствующих времени и объективным потребностям общества нормативно-правовых актов. По этому поводу Т. К. Ковалева замечает: одной из проблем исследуемого института является значительное количество субъектов законодательной инициативы, что характерно как для российского, так и зарубежного законодательного процесса. В связи с этим законотворческие органы зачастую вынуждены принимать к рассмотрению и ставить на голосование законопроекты, в которых отсут-

ствует объективная потребность. Поэтому весьма привлекательным способом оптимизации института законодательной инициативы видится сокращение числа субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, либо создание «заградительного барьера» в виде, например, количественного требования к составу сенаторов/депутатов, необходимого для реализации права законодательной инициативы [19, с. 247].

В соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации, «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, сенаторам Российской Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения»1.

Как видим, отечественный законодатель исходит из допустимости реализации права законодательной инициативы как одним лицом (например, депутатом Государственной Думы), так и несколькими лицами. Примечательно, что в некоторых зарубежных странах приветствуется персонификация законопроектов, понимаемая как процесс присвоения законопроекту фамилии его инициатора с целью повышения его политической ответственности перед обществом.

Интересно, что на официальном сайте Государственной Думы РФ содержится специальная опция - «Информация о законопроектах и законах по субъектам права законодательной инициативы» (по депутатам текущего созыва). Так, с помощью этой опции мы можем выяснить «пофамильно», какие депутаты внесли наибольшее/наименьшее количество законопроектов. К примеру, из депутатов текущего созыва лидерами по количеству внесенных законопроектов (причем, как правило, коллегиально, т. е. несколькими лицами) являются: С. М. Миронов (134 законопроекта), О. А. Ни-лов (114 законопроектов), Я. Е. Нилов (96 зако-

1 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.: с изм., одобр. в ходе об-щерос. голосования 1 июля 2020 г. // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pra-vo.gov.ru.

нопроектов), В. К. Гартунг (79 законопроектов), А. А. Гетта (79 законопроектов), А. Н. Ди-денко (70 законопроектов), Ф. С. Тумусов (65 законопроектов), А. А. Ремезков (64 законопроекта), Д. А. Свищев (64 законопроекта), И. А. Ананских (61 законопроект), Н.В. Коломейцев (61 законопроект), А. В. Терентьев (59 законопроектов), С. Д. Леонов (50 законопроектов), Б. Р. Пайкин (50 законопроектов), А. Б. Выборный (41 законопроект), И. И. Мельников (41 законопроект), С. В. Чижов (41 законопроект).

Статистические данные за 2021 год показывают, что подавляющее число законодательных инициатив исходит именно от депутатов Государственной Думы РФ (788 законопроектов). На втором месте по количеству внесенных проектов находится Правительство РФ, внесшее в 2021 году 376 законопроектов. Примерно одинаковое число законодательных инициатив поступило от Совета Федерации РФ (245) и законодательных органов субъектов РФ (198), а также от Президента РФ (23) и Верховного Суда РФ (18) соответственно. При этом, как подчеркивается в специальной литературе, самый высокий законотворческий коэффициент полезного действия среди всех субъектов права законодательной инициативы принадлежит Правительству РФ, более 50 % законотворческих инициатив которого воплощаются в жизнь в виде принятия соответствующих нормативно-правовых актов [25, с. 142].

Представляется, что институт законодательной инициативы мог бы быть оптимизирован с позиции «фильтрации» поступающих законопроектов. Полагаем, что «фильтрация» может быть обеспечена за счет увеличения / ужесточения формальных и содержательных требований к законопроектам для исключения из поля зрения законодательных органов «сырых» законопроектов, требующих дополнительной подготовки. Так, ключевым проверочным фильтром законопроекта может быть экспертиза проектов нормативно-правовых актов.

Экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов как инструмент

сдерживания законодательной инфляции

Экспертиза дифференцируется по объекту экспертирования на экспертизу нормативно-правовых актов и экспертизу проектов норма-

тивно-правовых актов. Признавая, что оба вида экспертиз можно использовать для противодействия законодательной инфляции, приоритет второго из названных очевиден. Одной из наиболее известных в Российской Федерации подобных экспертиз является антикоррупционная. Эта экспертиза обеспечена и соответствующей нормативной платформой, представленной следующими актами: Федеральный закон РФ от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Закон № 172-ФЗ)1; постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2; методические рекомендации «Организация в федеральных органах исполнительной власти антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов», одобренные президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (протокол от 25 сентября 2012 г. № 34)3; приказ Минюста России от 31 мая 2012 г. № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»4; другие многочисленные акты, регламентирующие порядок проведения антикоррупционной экспертизы в рамках

1 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Фе-дер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (ред. от 11.10.2018) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

2 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»): постановление Правительства РФ от 26 февр. 2010 г. № 96 (ред. от 10.07.2017) // Там же.

3 Методические рекомендации. «Организация в федеральных органах исполнительной власти антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов»: одобр. президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (протокол от 25 сент. 2012 г. № 34) // Там же.

4 Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: приказ Минюста России от 31 мая 2012 г. № 87 (ред. от 02.10.2019) // Бюл. Минюста РФ. 2013. № 1.

каждого отдельного органа власти1. Так, свой собственный порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов разработан на уровне каждого министерства, каждой федеральной службы и каждого агентства, каждого государственного внебюджетного фонда и даже на уровне Общественного совета при Минкультуры России2. В результате такого многообразия антикоррупционной экспертизе посвящены более двухсот актов, из которых семьдесят пять актов с идентичным названием и весьма схожим содержанием, определяющим порядок проведения указанной экспертизы в каждом министерстве / ведомстве / фонде. На наш взгляд, это и есть «классический» пример законодательной инфляции, наглядно демонстрирующий необоснованное увеличение количества подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок проведения антикоррупционной экспертизы. Несмотря на специфику деятельности министерств / ведомств / фондов, очевидно, что искусственное «раздутие» законодательной базы за счет дублирования правил применительно к каждому субъекту осуществления антикоррупционной экспертизы не вносит ясности в порядок ее осуществления, не способствует эффективности правового регулирования, не обеспечивает ожидаемую «фильтрацию» проектов

1 См., например: Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства финансов Российской Федерации: приказ Минфина России от 12 сент. 2019 г. № 145н: зарегистр. в Минюсте России 23 сент. 2019 г. № 56005 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru; Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального архивного агентства: приказ Росархива от 20 июля 2010 г. № 53 (вместе с «Порядком проведения антикоррупционной экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального архивного агентства»): зарегистр. в Минюсте РФ 10 авг. 2010 г. № 18105) // Российская газета. 2010. № 188; О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ФМБА России: приказ ФМБА РФ от 13 нояб. 2010 г. № 786: зарегистр. в Минюсте РФ 21 дек. 2010 г. № 19304 // Бюл. нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 8 и др.

2 См. об этом: Порядок проведения Общественным советом общественной экспертизы нормативных правовых актов и проектов актов Минкультуры России [Электронный ресурс]: утв. Минкультуры России 15 нояб. 2015 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

нормативно-правовых актов. Поэтому считаем важным устранить законодательную инфляцию, прежде всего, на уровне тех инструментов, которые призваны бороться с ней. Так, одним из видов экспертиз проектов нормативно-правовых актов может стать их проверка на повторяемость.

Примечательно, что российскому законодательству известны и иные виды экспертиз. Так, решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 6 ноября 2012 г. № 212 утверждено Положение о едином порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов в области применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер3. Согласно указанному Положению, суть экспертизы нормативных правовых актов сводится к оценке соответствующих норм права «на предмет их соответствия международным стандартам, решениям и рекомендациям в целях гармонизации действующих на территории Таможенного союза и Единого экономического пространства санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер» (далее - международная экспертиза).

Кроме того, постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 120 утверждены Правила проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания4. В названных Правилах содержится легальная дефиниция «педагогической экспертизы», которая проводится «в целях выявления и предотвращения установления ими положений, способствующих негативному воздействию на качество обучения по образовательным программам определенного уровня и (или) направленности и условия их освоения обучающимися».

3 О Положении о едином порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов в области применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер: решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 6 нояб. 2012 г. № 212. URL: http://www.tsouz.ru/.

4 О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания: постановление Правительства РФ от 17 февр. 2014 г. № 120 (ред. от 29.11.2018) (вместе с «Правилами проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания»). // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

Широко известна также экологическая экспертиза проектов нормативно-правовых ак-тов1. Интересно, что в российском законодательстве упоминается и метеорологическая экспертиза требований к измерениям, стандартным образцам и средствам измерений, содержащихся в проектах нормативных правовых актов Российской Федерации2.

Отдельного внимания в рамках исследуемой тематики заслуживает процедура оценки регулирующего воздействия (далее - ОРВ), которая проводится только в отношении проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых в соответствии с особыми правилами, закрепляющими требование проведения процедур публичного обсуждения проектов нормативных правовых актов3. Важно подчеркнуть, что процедура ОРВ касается только проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности. Кроме процедуры ОРВ в российском законодательстве есть также и процедура оценки фактического воздействия (далее - ОФВ), которая осуществляется в соответствии с «Правилами проведения оценки фактического воздействия нормативных

1 См. об этом: Об экологической экспертизе: Федер. закон от 23 нояб. 1995 г. № 174-ФЗ (ред. от 02.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2022) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 48, ст. 4556. См. также: Тихомирова Л. А. Экспертиза как особый вид деятельности по оценке соответствия (экологическая экспертиза, экспертиза проектной документации, экспертиза промышленной безопасности) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2 См. об этом: Об утверждении Порядка проведения обязательной метрологической экспертизы содержащихся в проектах нормативных правовых актов Российской Федерации требований к измерениям, стандартным образцам и средствам измерений: приказ Минпромторга России от 30 июля 2015 г. № 2167 (ред. от 29.05.2017): зарегистр. в Минюсте России 17 нояб. 2015 г. № 39733 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

3 См. об этом: Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: приказ Минэкономразвития России от 26 марта 2014 г. № 159 (ред. от 26.07.2016); О направлении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов [Электронный ресурс]: письмо Минэкономразвития России от 12 дек. 2014 г. № 31260-ОФ/Д26и. Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».

правовых актов» . Однако и эта процедура касается лишь положений нормативных правовых актов, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и иной экономической деятельности и (или) приводящих к возникновению необоснованных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Стоит заметить, что институт экспертизы проектов нормативно-правовых актов не обеспечен надлежащей нормативно-правовой базой в части закрепления на законодательном уровне, прежде всего, понятия, видов подобных экспертиз, а также единого подхода к порядку их проведения. Таким образом, антикоррупционной экспертизе посвящены более 200 актов в совокупности, 75 из которых состоят из дублирующих норм. Кроме того, незначительное количество актов касаются процедур ОРВ и ОФВ, международной, педагогической, экологической, метеорологической и иных видов экспертиз. Фактически отсутствует «стройное» законодательное представление о понятии и видах экспертиз проектов нормативно-правовых актов: вместо этого законодатель оперирует необоснованно большим количеством актов, точечно решающих отдельные задачи эксперти-рования.

Надо отметить, что перечисленные виды экспертиз не являются в строгом смысле элементами одной классификации, не относятся к одному классификационному классу. Так, процедуры ОРВ и ОФВ представляют собой разновидность экономико-правовой экспертизы, несмотря на отсутствие прямого упоминания об этом в законодательстве, а антикоррупционная экспертиза является подвидом правовой экспертизы. Следует добавить, что проблема корректного применения классифицирования как методологического инструмента привлекает особое внимание специалистов в области судебной экспертологии, в рамках которой принято выделять классы, роды и виды экспертиз [4; 27].

4 О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 30 янв. 2015 г. № 83 (ред. от 31.12.2020) (вместе с «Правилами проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов») // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

С учетом внушительного объема нормативно-правового материала, посвященного институту экспертизым, практического экспертного опыта, а также функционального значения в научной литературе заявляется об отдельном научном направлении - общей экспертологии [11; 32]. В самом общем виде под экспертизой понимается специальная процедура, имеющая своей целью осуществление оценки объекта эскпертирования на предмет соответствия каким-либо критериям / показателям / нормам [22]. Несмотря на очевидный научно-исследовательский «оттенок» этой процедуры, она имеет строго прикладное значение, на что обращается особое внимание в научных исследованиях, посвященных экспертной проблематике [36, с. 38]. Характерной чертой экспертизы является ее узкая специализация, требующая от субъекта проведения экспертизы особых знаний, умений, навыков. Экспертиза направлена, главным образом, на выполнение ряда функций, среди которых главное место отводится информационной и прогностической. Благодаря информационной функции экспертизы ее результатом, как правило, является рекомендательное заключение, содержащее информацию о состоянии объекта экспертизы. Прогностическая функция экспертизы призвана показать ожидаемые последствия, связанные с объектом экспертизы.

Экспертиза - это самостоятельный вид деятельности, не тождественный аудиту, мониторингу или контролю [24]. Примечательно, что, несмотря на отсутствие легальной дефиниции термина «экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов», в отечественном законодательстве имеется легальное определение «государственной экспертизы», предложенное в Модельном законе о государственной экспер-тизе1. Так, под «государственной экспертизой» предложено понимать «установленную настоящим Законом деятельность уполномоченных организаций (экспертных организаций) и физических лиц (экспертов), осуществляемую

1 Модельный закон о государственной экспертизе: принят в г. Санкт-Петербурге 7 дек. 2002 г. постановлением 20-7 на 20-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ // Информ. бюл. Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств. 2003. № 30, ч. 1. С. 296-317.

по государственному заказу на договорной основе и связанную с проведением исследований, изучением, оценкой определенного объекта (предмета экспертизы), а также с подготовкой и оформлением выводов, рекомендаций (экспертных заключений) по предмету экспертизы». Добавим, что, выстраивая классификацию экспертиз проектов нормативно-правовых актов по такому критерию, как «субъект проведения», мы исходим из наличия как государственной, так и негосударственной (частной, общественной) видов экспертиз, признавая при этом, что последние имеют факультативное значение. Кроме обозначенной классификации, исследуемые экспертизы могут быть подразделены по содержанию на следующие виды: правовая, экономическая, экологическая, педагогическая и др.

Каждый вид экспертизы проектов нормативно-правовых актов обладает уникальным методологическим инструментарием, однако превалирующим остается метод анализа проектируемых норм права, а также регулируемых ими общественных отношений. По мнению А. Н. Дементьева, О. А. Дементьевой и В. Н. Бондарь, следует выделять два класса экспертиз: первый - экспертиза проектов нормативных правовых актов и правовых актов, содержащих положения нормативного характера; второй - экспертиза индивидуальных правовых актов (решений) и действий (реализации полномочий) по применению нормативного правового акта. На наш взгляд, темпы законодательной инфляции зависят от качества проведения как первого, так и второго классов экспертиз.

Кодификация как инструмент преодоления законодательной инфляции

Проблема законодательной инфляции не нова, что объясняет относительно устоявшийся арсенал инструментов борьбы с ней. К примеру, Р. Кабрияк, рассуждая о кризисах европейского права, обусловленных беспорядочным разрастанием источников права, отмечает, что самым популярным инструментом преодоления законодательной инфляции во все времена выступала кодификация, которая решала задачу обеспечения правовой определенности [17, с. 117]. Интересно, что мировой истории из-

вестны многочисленные случаи неофициальной, общественной кодификации1. Так, с известной долей условности можно согласиться с теми учеными, которые рассматривают спра-вочно-правовые системы в качестве классических примеров систематизации законодательства. Например, Т. В. Кашанина квалифицирует их в качестве инкорпорации [18, с. 365]. Признавая ценность справочно-правовых систем, обеспечивающих быстрый поиск актуальной правовой информации, полагаем, что указанные системы сами по себе не решают проблему законодательной инфляции. Что касается собственно кодификации, как инструмента преодоления законодательной инфляции, то следует заметить, что ныне действующие кодексы (их насчитывается 21) уже не являются заслоном от законодательной инфляции. Возможно, следует задуматься над проведением кодификации и в иных предметных сферах.

Например, в научной литературе встречаются предложения по разработке Экологического кодекса РФ, Страхового кодекса РФ, Предпринимательского кодекса РФ, Коммерческого кодекса РФ и др. Некоторые из них могут быть поддержаны. Несмотря на сложность кодификации законодательства, регламентирующего природопользование и охрану окружающей среды, принятие Экологического кодекса РФ является актуальной задачей.

Иные инструменты эффективной борьбы с законодательной инфляцией

В научной литературе можно встретить разные предложения на предмет борьбы с законодательной инфляцией. К примеру, В. А. Толстик пишет о десятилетнем моратории на новеллизацию законодательного массива, что обеспечит стабильность правового регулирования [35]. Полагая такую меру интересной, стоит подчеркнуть, что мораторий станет эффективным, если будет дифференцированным, т. е. будет допускать принятие новых норм при каких-то заранее прописанных условиях. Интенсификация имущественного оборота, циф-ровизация, а также иные объективные явления

1 Например, работы юристов II века Папирия Юста и Юлия Павла, неофициальные кодексы III века Гермоге-ниана и Грегориана, сборник кутюмов, составленный Филиппом де Бомануаром.

не позволят праву стоять на месте в течение десяти лет.

И. В. Сехин считает, что действующий в Российской Федерации инструментарий правовой диагностики, представленный институтами ОРВ и ОФВ, рядом экспертиз, мониторингом правоприменения, мог бы быть достаточным для противодействия законодательной инфляции при условии его системного, а не автономного применения. По его мнению, средства ретроспективной оценки законодательства (expost) в совокупности со средствами его перспективной оценки (ex-ante) в идеале могли бы стать весьма удачным симбиозом, обеспечивающим более осмысленное и точное правовое регулирование [31, с. 25].

По мнению Ю. Г. Арзамасова, превенцией законодательной инфляции могут стать экспертизы: каждый проект нормативного правового акта должен проходить процедуру научной, а в случае необходимости - еще и специализированной экспертизы [3, с. 133]. С точки зрения В. Н. Шутовой, основной упор следует сделать на мониторинг правоприменения, оперативно реагируя на его результаты [37, с. 48].

Говоря о роли юридико-технических инструментов, способных снизить темпы законодательной инфляции, следует упомянуть об оценочных понятиях, часто критикуемых по причине порождаемой ими правовой неопределенности. Так, А. В. Демин справедливо замечает: «При невозможности охватить точным понятием все многообразие описываемых явлений реальной альтернативой оценочного понятия выступает пробел либо законодательная инфляция. Оперативно реагируя на изменения общественных отношений и адаптируя к ним нормы налогового права, оценочные понятия выступают связующим звеном между абстрактной нормативной моделью и реальностью повседневной жизни. Поэтому оценочные понятия не столько порождают неопределенность в праве, сколько служат инструментом ее преодоления» [14].

Вспомогательным инструментом, «побочное» действие которого - уменьшение законодательной инфляции, является и так называемая «регуляторная гильотина». По этому поводу А. Нестеренко, президент Объединения корпоративных юристов России, говорит: «Снизить регуляторное давление можно различными способами. Например, электронное правитель-

ство позволяет значительно упростить и ускорить административные процедуры, но это -технологический, а не правовой способ решения проблемы. Напротив, "регуляторная гильотина" представляет собой правовое средство для быстрого пересмотра большого количества нормативных актов» [20].

Под названным термином К. С. Сняткова предлагает понимать «инструмент масштабного пересмотра и отмены нормативных правовых актов, негативно влияющих на общий бизнес-климат и регуляторную среду» [34, с. 111]. Она отмечает, что принцип «регуляторной гильотины» был разработан еще в 1980 г. в Швеции [2]. Механизм действия «регуляторной гильотины» предусматривает несколько этапов: поиск норм права, оказывающих негативное воздействие на ведение предпринимательской деятельности; экспертная оценка этих норм с привлечением представителей бизнес сообщества, а также органов государственной власти; решается вопрос об отмене либо изменении ряда «тормозящих» предпринимательство норм права; их последующий мониторинг [45]. С. Джекобс и И. Е. Астрахан (S. Jacobs и I. E. Astrakhan) предлагают следующие основополагающие принципы осуществления «регуля-торной гильотины»: принцип всеобщности пересмотра правовых норм, презумпция избыточности обязательных требований, принцип быстроты и окончательности «регуляторной гильотины», принцип универсальности «регуляторной гильотины» [44].

На сайте Министерства экономического развития РФ в разделе «Приоритетные направления» размещена статья на тему «Механизм "регуляторной гильотины"» где, в частности, отмечается: «Задача "гильотины" - создать в сферах регулирования новую систему понятных и четких требований к хозяйствующим субъектам, снять избыточную административную нагрузку на субъекты предпринимательской деятельности, снизить риски причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям»1. Интересно, что термин «регуляторная гильотина» используется в тексте Федерального закона РФ от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее -

1 Механизм «регуляторной гильотины». URL:

https://www.economy.gov.ru/material/directions/gosudarst-

vennoe_upravleme/mehanizm_regulyatornoy_gilotiny/.

Закон об обязательных требованиях)2, который, в свою очередь, является одним из результатов проводимой регуляторной реформы. Второй важный результат- Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»3.

В рамках Министерства экономического развития РФ отдельно функционирует департамент регуляторной политики и оценки регулирующего воздействия, задачей которого является формирование правовых основ регуля-торной политики и системы обязательных требований, оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и оценка фактического воздействия действующих нормативных правовых актов в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской деятельности. Заметим, что проект под названием «Регуляторная гильотина» появился в результате реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 20 февраля 2019 г. Так, в перечне поручений Президента РФ № Пр-294 от 26 февраля 2019 г. среди прочих значится: «б) при участии ведущих деловых объединений предпринимателей обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих отмену с 1 января 2021 г. всех нормативных правовых актов, устанавливающих требования, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля (надзора), и введение в действие новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанные с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в соответствующих сферах». Поскольку указанное выше поручение было адресовано Правительству РФ, постольку им и была разработана «дорожная карта»4. В целях реализации

2 Об обязательных требованиях в Российской Федерации: Федер. закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ (ред. от 11.06.2021) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

3 О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации: Федер. закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ (ред. от 06.12.2021) // Там же.

4 План мероприятий («дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины» [Электронный ресурс]: утв. Правительством РФ 29 мая 2019 г. № 4714п-П36. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

реформы Подкомиссией по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти утверждены составы 41 рабочей группы по реализации механизма «регулятор-ная гильотина».

Отметим, что «регуляторная гильотина» -это все же реформа контрольно-надзорной и разрешительной деятельности. Несмотря на то что она направлена в том числе на существенное обновление законодательства, ее целью является «санация» только в части предпринимательской деятельности, а не всего законодательства в целом. По словам главы Комитета Государственной Думы РФ по контролю О. Морозова, по состоянию на 21 марта 2022 г. в результате «регуляторной гильотины» и сокращения проверок предпринимателей в России отменили 143 тысячи избыточных требований к бизнесу. Так, согласно статье 15 Закона об обязательных требованиях, Правительство РФ утвердило перечень видов государственного контроля (надзора), в рамках которых обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории РФ и отмена нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора)1. Безусловно, указанная реформа способствует снижению темпов законодательной инфляции. К примеру, рабочая группа по реализации механизма «регуляторной гильотины» по направлению «Образование» отменила 40 актов, но при этом приняла 18 новых2. К. С. Сняткова по этому поводу справедливо

1 Об утверждении перечня видов государственного контроля (надзора), в рамках которых обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмена нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора): распоряжение Правительства РФ от 15 дек. 2020 г. № 3340-р (ред. от 24.12.2021) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.

2 См. об этом: URL: https://knd.ac.gov.ru/groups/797/.

замечает: «Скорость отмены излишних и устаревших нормативных актов прямо пропорциональна введению новых правил» [34, с. 115, 116].

Добавим, что из наиболее значимых последствий рассмотренной реформы - формирование реестра обязательных требований и единого реестра видов контроля, единого реестра видов проверок. Возможно, позитивный опыт механизма «регуляторной гильотины» следует применить для осуществления реформы и в иных предметных областях.

Заключение

Сбалансированное законодательство, к чему стремится отечественный законодатель, возможно. Терминологическая практика описания состояния нормативно-правовой материи, предполагающая оперирование такими терминами, как «гиперактивность законодателя», «правовая аккреция», «булимия закона», «турбулентность законодательства», «чрезмерное регулирование» и др., свидетельствуют о наличии кризисных явлений в современной системе российского законодательства.

В продолжение научной дискуссии вокруг законодательной инфляции предлагаем следующее ее доктринальное определение: законодательная инфляция - это процесс не соответствующей реальным потребностям правового регулирования интенсификации законотворческой деятельности, обусловленной гиперактивностью законодателя, в том числе его новостным, инструментальным, спорадическим, изолированным и прецедентным нормотворчеством.

Полагаем важным обеспечить терминологическую чистоту юридической науки и с этой целью оперировать термином «законодательная инфляция», появившимся вследствие адаптации экономико-монетарного концепта применительно к законодательной базе.

Интенсификация законотворческой деятельности осуществляется в двух направлениях, характеризующих законодательную инфляцию через количественные и качественные показатели. Так, количественным показателем законодательной инфляции выступает постоянный рост массива нормативных правовых актов, а качественным - перманентное обновление российского законодательства. При этом

подавляющее количество вновь принимаемых нормативных правовых актов является проявлением поправочного нормотворчества. К числу наименее стабильных отраслей российского законодательства относятся административное, налоговое и уголовное. При этом нормы публичного права более подвержены законодательной инфляции, чем нормы частного права.

Благодаря математическому и статистическому методам выяснено, что основным показателем законодательной инфляции является средний срок «постоянства» федерального закона, в том числе средний период стабильности кодифицированных нормативно-правовых актов по состоянию на последний день календарного года. Так, самым нестабильным среди кодифицированных нормативных правовых актов является КоАП РФ, средний срок постоянства которого не превышает девяти дней. Кроме того, КоАП РФ является «антилидером» и по качеству нормативного материала. К примеру, в указанном акте содержатся нормы, касающиеся конкретных спортивных мероприятий (в их числе XXII Олимпийские зимние игры, XI Па-ралимпийские зимние игры, чемпионат мира по футболу FIFA 2018 года, чемпионат Европы по футболу UEFA 2020 года), по окончании которых эти нормы права утрачивают свою актуальность.

Доказано, что темпы законодательной инфляции «искусственно» возрастают за счет новостного, инструментального, спорадического, изолированного и прецедентного нормотворчества. Так, новостное законотворчество представляет собой нормотворческую активность под воздействием «заголовков новостных лент и происшествий». Спорадическое законотворчество связано с принятием законов, актуальных «здесь и сейчас», не отвечающих реальным потребностям общества и быстро утрачивающих свое значение. Под изолированным законодательством понимают нормы права, принятые в отрыве от правоприменительной практики.

К числу детерминант законодательной инфляции относятся следующие: усложнение отношений, требующих правовой регуляции; появление новых общественных отношений, нуждающихся в позитивации, в том числе цифрови-зация нормативно-правовой платформы; сложность российского законодательства, в струк-

туре которого присутствуют нормативные правовые акты СССР и РСФСР, сохраняющие действие на территории РФ; дефекты законодательного процесса, включая законотворческие ошибки, необходимость работы последующего созыва ГД РФ с законодательными инициативами предшествующего созыва, наличие популистских, декларативных, а иногда и курьезных законодательных инициатив, внеплановая законотворческая активность и др.; отсутствие концепции законотворческой деятельности в Российской Федерации.

В числе негативных последствий законодательной инфляции: снижение правовой определенности, правовой нигилизм (он, в свою очередь, влияет на формирование российского национального правосознания); низкое качество вновь принимаемых нормативно-правовых актов (они часто не согласуются с действующим законодательством, излишне дублируют его, а в ряде случаев вступают в прямое противоречие, порождая коллизии); сложности реализации правовых норм, которые имеют тенденцию к постоянному изменению.

Инструменты, обеспечивающие сдерживание законодательной инфляции, находятся в увязке с законодательным процессом, оптимизация которого является первоочередной задачей. К числу инструментов, связанных с законодательным процессом, относятся: плановый характер законотворческой активности (примерная программа законопроектной работы в осеннюю и весеннюю сессии и календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой РФ); этапированность законодательного процесса, включающего подготовительную, инициативную, аналитическую и техническую стадии; мониторинг правоприменения; экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов, в том числе процедуры ОРВ и ОФВ.

Необходимо оптимизировать законодательный процесс с целью снижения темпов законодательной инфляции с помощью следующих инструментов:

1) обязательный учет результатов мониторинга правоприменения при внесении изменений в действующее законодательство;

2) наличие у каждого законопроекта концепции, содержащей цель предлагаемого правового регулирования и ожидаемый положительный эффект;

3) разработка и принятие давно обсуждаемого Федерального закона РФ «О нормативных правовых актах»;

4) сокращение числа субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, либо создание «заградительного барьера» в виде, например, количественного требования к составу сенаторов / депутатов, необходимого для реализации права законодательной инициативы;

5) статуирование правила о персонификации законопроектов, понимаемой как процесс присвоения законопроекту фамилии его инициатора с целью повышения его политической ответственности перед обществом;

6) введение нового вида экспертизы проектов нормативно-правовых актов - проверка на повторяемость;

7) обеспечение института экспертизы проектов нормативно-правовых актов надлежащей нормативно-правовой базой в части закрепления на законодательном уровне понятия, видов экспертиз, а также единого подхода к порядку их проведения;

8) проведение кодификации в новых предметных областях;

9) разработка концепции законотворческой деятельности в Российской Федерации.

Библиографический список

1. Акинфиева В. В., Воронцов С. Г. Публичное, частное, цивильное и гражданское право: содержание понятий в древнеримских и современных доктринальных источниках // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2020. Вып. 48. С. 226-247.

2. Александров О. В. «Регуляторные гильотины»: международный опыт устранения препятствий для бизнеса и инвестирования // Торговая политика. 2019. № 1(17). С. 107-119.

3. Арзамасов Ю. Г. Эффективность законодательства: постановка проблемы, основные пути решения // Вестник университета имени О. Е. Кутафина. 2018. № 4. С. 125-133.

4. Артюшенко Д. В. Теоретические и прикладные аспекты классификации судебных экспертиз: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 27 с.

5. Белоусов С. А. Юридическая инфляция как форма проявления законодательного дисбаланса // Правовая политика и правовая жизнь. 2015. № 2 (59). С. 16-22.

6. Беляева О. А. Особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в корпоративных закупках // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2018. № 2. С. 20-23.

7. Власенко Н. А. О кризисных тенденциях в праве // Юридическая техника. 2014. № 8. С.40-45.

8. Вопленко Н. Н. Понятие и признаки правотворческой ошибки // Вестник Волгоградского государственного университета. 2010. № 1. С. 14-22.

9. Воронцов С. Г. К вопросу о проблеме эффективности правового регулирования в современной России // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2012. Вып. 3 (17). С. 16-22.

10. Голещихин В. С. Системные дефекты федерального законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 10. С. 47-51; № 11. С. 48-52.

11. Дементьев А. Н., Дементьева О. А., Бондарь В. Н. Экспертиза нормативных правовых актов в сфере реализации промышленной политики в Российской Федерации: монография / под ред. А.Н. Дементьева. М.: НОРМА, 2020. 232 с.

12. Демин А. В. Законодательная инфляция и судебный активизм как способ ее преодоления: на примере налоговых споров // Право и образование. 2016. № 2. С. 88-99.

13. Демин А. В. Неопределенность в налоговом праве и правовые средства ее преодоления: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург,

2014. 452 с.

14. Демин А. В. Принцип определенности налогообложения: монография. М.: Статут,

2015. 368 с.

15. Зайцева Е. С. Пределы правового регулирования в правотворческой политике современного российского государства // Академический юридический журнал. 2016. № 2 (64). С.11-17.

16. Зайцева Н. В. Пределы судебной дис-креции при оценке правового поведения сторон и правовая эффективность // Вестник гражданского процесса. 2020. № 6. С. 84-100.

17. Кабрияк Р. Кодификации. М.: Статут, 2007. 474 с.

18. Кашанина Т. В. Юридическая техника: учебник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. 496 с.

19. Ковалева Т. К. «Законодательная инфляция» в современном юридическом дискурсе

и некоторые способы ее преодоления // Вестник университета. 2014. № 1. С. 246-249.

20. Любимов Ю., Новак Д., Цыганков Д., Нестеренко А., Варварин А., Ибрагимов Р., Жаркова О., Москвитин О., Маслова Н., Вер-ле Е. «Регуляторная гильотина» // Закон. 2019. № 2. С. 20-36.

21. Мазуренко А. П. Факторы демократизации российской правотворческой политики // Юридическая техника. 2014. № 8. С. 237-245.

22. Мамитова Н. В. Правовая экспертиза как фактор эффективности законодательства Российской Федерации // XIV Царскосельские чтения. Профессиональное образование: социально-культурные аспекты, 20-21 апреля 2010 г. : материалы международной научной конференции / Ленинградский гос. ун-т им. А. С. Пушкина; под общ. ред. В. Н. Скворцова. 2010. № IV. С. 91-99.

23. Масленников М. Я. Административно-процессуальное право - реальная правовая отрасль // Административное право и процесс. 2012. № 3. С. 25-33.

24. Миронов А. Н. Экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти // Административное право и процесс. 2012. № 2. С. 32-38.

25. Москалькова Т. Н. Качество современного российского законотворчества: состояние и пути повышения // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22. С. 137-148.

26. Немытина М. В., Ахметжанова К В. Юридические коллизии в контексте социологического подхода // Юридическая техника. 2017. № 11. С.233-237.

27. Неретина Н. С. Методологические, правовые и организационные аспекты формирования и развития новых родов и видов судебных экспертиз: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2016. 272 с.

28. Осипов М. Ю. Качество российского законодательства как ключ к повышению его эффективности // Актуальные проблемы экономики и права. 2016. № 4. С. 88-95.

29. Самусевич А. Г. Законотворческая ошибка как основание для привлечения к юридической ответственности // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 673-678.

30. Сергевнин С. Л. Российское национальное правосознание: некоторые конституционно-правовые проблемы // Журнал конституционного правосудия. 2014.№ 5. С. 16-23.

31. Сехин И. В. Законодательная инфляция как актуальная проблема правового регулирования // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 1 (98). С. 21-28.

32. Сидельников Ю.В. Экспертология -новая научная дисциплина // Автоматика и телемеханика. 2000. Вып. 2. С. 107-126.

33. Смирнов А. М. Критический анализ уголовно-правовых новелл, направленных на противодействие самоубийствам в России // Образование и наука в России и за рубежом. 2018. № 9. С. 177-181.

34. Сняткова К. С. «Регуляторная гильотина» в Российской Федерации // Материалы XV Ежегодной всероссийской конференции по национальному и международ. праву. Екатеринбург, 2020. С. 111-116.

35. Толстик В. А. Пределы законодательного усмотрения // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 1 (25). С. 282-285.

36. Чадин М. В. Судебно-экономическая экспертиза как метод государственного финансового контроля в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 196 с.

37. Шутова В. Н. Тенденции современного российского законодательства и вопросы повышения его качества // Вестник ВосточноСибирского института МВД России. 2020. № 4 (95). С. 41-49.

38. Badescu M. Legislative Inflation - an Important Cause of the DysfUnctions Existing in Contemporary Public Administration // Juridical Tribune-Tribuna Juridica. 2018. Vol. 7, Issue 2. Pp. 357-369.

39. Bürsch M. «Schlanker Staat» - der Worte Sind Genug Gewechselt: zur Modernisierung der Bundesverwaltung. Bonn. 1998. URL: http://lib-rary.fes.de/fulltext/stabsabteilung/00484004.htm# LOCE9E.

40. Döring H. Parliamentary Agenda Control and Legislative Outcomes in Western Europe // Legislative Studies Quarterly. 2001. Vol. 26, Is-sue1. Pp. 145-165.

41. Fliedner O. Gesetzesflut und Paragraphendickicht - Notwendige oder unnötige Erscheinung im Demokratischen Rechts- und Sozialstaat? Siegen, 1988.

42. Glende A., Wierer E. Optimierung der Gesetzgebung. URL: https://www.landtag.nrw.de/ portal/WWW/GB_I/I.5/PBGD/Ausarbeitungen_14

_Wahlperiode/20052006/Optimierung_der_Gesetz gebung.pdf.

43. Godtów-Legiqdz J. The Rule of Law and Political and Economic Transformation in Poland // Gospodarka Narodowa. 2017. Vol. 289, № 3. Pp. 5-27.

44. Jacobs S., Astrakhan I. Effective and Sustainable Regulatory Reform: The Regulatory Guillotine in Three Transition and Developing Countries. URL: http://www.businessenvironment.org.

45. What Is the Regulatory Guillotine / Jacobs, Cordova & Associates. URL: http://regu-latoryreform .com/regulatory-guillotine.

46. Lagona F, Padovano F. How does Legislative Behavior Change when the Country Becomes Democratic? The Case of South Korea // European Journal of Political Economy. 2021. Vol. 69. Article Number: 102026. DOI10.1016/ j.ejpoleco.2021.102026.

47. Oberto G. The Computerisation of Legal Norms // Access to Legal Norms: Proceedings. Multilateral Seminar. Activities for the Development and Consolidation of Democratic Stability (Adacs). Borovets (Bulgaria), 25-27 November 1998.2000. Pp. 83-117.

48. Pirvu A. I. Ignoring the Precepts of Legal Logic in Regulating Natural Immovable Accession // Procedia - Social and Behavioral Sciences. 2013. Vol. 92. Pp. 711-716.

49. Rasul A. Excessive Regulation through Bureaucratic Bullying: Evaluating Broadcast Regulation in South Asia // Digital Transformation in Journalism and News Media: Media Management, Media Convergence and Globalization. Ed. by M. Friedrichsen, Y. Kamalipour. Springer, 2017. Pp.151-168.

References

1. Akinfieva V. V., Vorontsov S. G. Publich-noe, chastnoe, tsivil'noe i grazhdanskoe pravo: soderzhanie ponyatiy v drevnerimskikh i sovre-mennykh doktrinal'nykh istochnikakh [Public, Private, Civil Law, and Jus Civile: Content of the Concepts in Ancient Roman and Modern Doctrinal Sources]. Vestnik Permskogo universiteta. Juri-dicheskie nauki - Perm University Herald. Juridical Sciences. 2020. Issue 2 (48). Pp. 226-247. (In Russ.).

2. Aleksandrov O. V. «Regulyatornye gil'o-tiny»: mezhdunarodnyy opyt ustraneniya pre-pyatstviy dlya biznesa i investirovaniya ['Regula-

tory Guillotines': International Experience in Removing Obstacles to Business and Investment]. Torgovaya politika - Trade Policy. 2019. Issue 1 (17). Pp. 107-119. (In Russ.).

3. Arzamasov Yu. G. Effektivnost' zakono-datel'stva: postanovka problemy, osnovnye puti resheniya [Effectiveness of Legislation: Problem Statement, Main Solutions]. Vestnik Universiteta imeni O. E. Kutafma (MFWA) - Courier of Kuta-fin Moscow State Law University (MSAL). 2018. Issue 4. Pp. 125-133. (In Russ.).

4. Artyushenko D. V. Teoreticheskie i prik-ladnye aspekty klassifikatsii sudebnykh ekspertiz: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk [Theoretical and Applied Aspects of the Classification of Forensic Examinations: Synopsis of Cand. jurid. sci. diss.]. Moscow, 2013. 27 p. (In Russ.).

5. Belousov S. A. Yuridicheskaya inflyatsiya kak forma proyavleniya zakonodatel'nogo disba-lansa [Legal Inflation as a Form of Manifestation of Legislative Imbalance]. Pravovaya politika i pravovaya zhizn' - Legal Policy and Legal Life. 2015. Issue 2 (59). Pp. 16-22. (In Russ.).

6. Belyaeva O. A. Osobennosti uchastiya sub"ektov malogo i srednego predprinimatel'stva v korporativnykh zakupkakh [Features of Participation of Small and Medium-Sized Businesses in Corporate Procurement]. Zhurnal predprinima-tel 'skogo i korporativnogo prava - Journal of En-trepreneurship and Corporate Law. 2018. Issue 2. Pp. 20-23. (In Russ.).

7. Vlasenko N.A. O krizisnykh tendentsiyakh v prave [On Crisis Trends in Law]. Yuridicheskaya tekhnika - Juridical Techniques. 2014. Issue 8. Pp. 40-45. (In Russ.).

8. Voplenko N. N. Ponyatie i priznaki pra-votvorcheskoy oshibki [The Concept and Signs of a Law-Making Error]. Vestnik Volgogradskogo go-sudarstvennogo universiteta. Seriya 5. Yurispru-dentsiya - Science Journal of Volgograd State University. Jurisprudence. 2010. Issue 1. Pp. 1422. (In Russ.).

9. Vorontsov S. G. K voprosu o probleme effektivnosti pravovogo regulirovaniya v sovre-mennoy Rossii [On the Problem of the Effectiveness of Legal Regulation in Modern Russia]. Vest-nik Permskogo universiteta. Juridicheskie nauki -Perm University Herald. Juridical Sciences. 2012. Issue 3. Pp. 16-22. (In Russ.).

10. Goleshhikhin V. S. Sistemnye defekty fed-eral'nogo zakonodatel'stva [Systemic Defects of

Federal Legislation]. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie - State Power and Local Self-Government. 2021. Issue 10. Pp. 47-51; Issue 11. Pp. 48-52. (In Russ.).

11. Dement'ev A. N., Dement'eva O. A., Bondar' V. N. Ekspertiza normativnykh pravovykh aktov v sfere realizatsii promyshlennoy politiki v Rossiyskoy Federatsii [Examination of Regulatory Legal Acts in the Field of Industrial Policy Implementation in the Russian Federation: monograph]. Ed. by A. N. Dement'ev. Moscow, 2020. 232 p. (In Russ).

12. Demin A. V. Zakonodatel'naya inflyat-siya i sudebnyy aktivizm kak sposob ee preodole-niya: na primere nalogovykh sporov [Legislative Inflation and Judicial Activism as a Way to Overcome It: a Case Study of Tax Disputes]. Pravo i obrazovanie - Law and Education. 2016. Issue 2. Pp. 88-99. (In Russ.).

13. Demin A. V. Neopredelennost' v nalogo-vom prave i pravovye sredstva ee preodoleniya: dis. ... d-ra yurid. nauk [Uncertainty in Tax Law and Legal Means for Overcoming It: Dr. jurid. sci. diss.]. Yekaterinburg, 2014. 452 p. (In Russ.).

14. Demin A. V. Printsip opredelennosti na-logooblozheniya: monografiya [The Principle of Certainty of Taxation: monograph]. Moscow, 2015. 368 p. (In Russ.).

15. Zaytseva E. S. Predely pravovogo reguli-rovaniya v pravotvorcheskoy politike sovremenno-go rossiyskogo gosudarstva [Limits of Legal Regulation in the Law-Making Policy of the Modern Russian State]. Akademicheskiy yuridicheskiy zhurnal - Academic Law Journal. 2016. Issue 2 (64). Pp. 11-17. (In Russ.).

16. Zaytseva N. V. Predely sudebnoy diskret-sii pri otsenke pravovogo povedeniya storon i pra-vovaya effektivnost' [Limits of Judicial Discretion in Assessing the Legal Behavior of the Parties and Legal Effectiveness]. Vestnik grazhdanskogo prot-sessa - Herald of Civil Procedure. 2020. Issue 6. Pp. 84-100. (In Russ.).

17. Cabrillac R. Kodifikatsii [Codifications]. Transl. by L. V. Golovko. Moscow, 2007. 474 p. (In Russ.).

18. Kashanina T. V. Yuridicheskaya tekh-nika: uchebnik [Legal Technique: Textbook]. Moscow, 2011. 496 p. (In Russ.).

19. Kovaleva T. K. «Zakonodatel'naya in-flyatsiya» v sovremennom yuridicheskom diskurse i nekotorye sposoby ee preodoleniya ['Legislative Inflation' in Modern Legal Discourse and Some

Ways to Overcome It]. Vestnik Universiteta. 2014. Issue 1. Pp. 246-249. (In Russ.).

20. Lyubimov Yu., Novak D., Tsygankov D., Nesterenko A., Varvarin A., Ibragimov R., Zhar-kova O., Moskvitin O., Maslova N., Verle E. «Re-gulyatornaya gil'otina» ['Regulatory Guillotine']. Zakon. 2019. Issue 2. Pp. 20-36. (In Russ.).

21. Mazurenko A. P. Faktory demokratizatsii rossiyskoy pravotvorcheskoy politiki [Factors of Democratization of the Russian Law-Making Policy]. Yuridicheskaya tekhnika - Juridical Techniques. 2014. Issue 8. Pp. 237-245. (In Russ.).

22. Mamitova N. V. Pravovaya ekspertiza kak faktor effektivnosti zakonodatel 'stva Rossiyskoy Federatsii [Legal Expertise as a Factor of Effectiveness of the Legislation of the Russian Federation]. XIV Tsarskosel 'skie chteniya. Profes-sional'noe obrazovanie: sotsial'no-kul'turnye as-pekty, 20-21 aprelya 2010 g.: materialy mezhduna-rodnoy nauchnoy konferentsii; pod obshh. red. V. N. Skvortsova [XIV Tsarskoye Selo Readings. Professional Education: Social and Cultural Aspects, 2010, April 20-21: Proceedings of the International Scientific Conference]. Ed. by V. N. Skvortsov. 2010. Vol. IV. Pp. 91-99. (In Russ.).

23. Maslennikov M. Ya. Administrativno-protsessual 'noe pravo - real 'naya pravovaya otrasl' [Administrative Procedure Law as a Real Legal Branch]. Administrativnoe pravo i protsess -Administrative Law and Procedure. 2012. Issue 3. Pp. 25-33. (In Russ.).

24. Mironov A. N. Ekspertiza proektov normativnykh pravovykh aktov federal 'nymi organami ispolnitel 'noy vlasti [Examination of Draft Regulatory Legal Acts by the Federal Executive Authorities]. Administrativnoe pravo i protsess - Administrative Law and Procedure. 2012. Issue 2. Pp. 3238. (In Russ.).

25. Moskal'kova T. N. Kachestvo sovremen-nogo rossiyskogo zakonotvorchestva: sostoyanie i puti povysheniya [The Quality of Modern Russian Lawmaking: the State and Ways of Improvement]. Yuridicheskaya nauka i praktika: Vestnik Nizhego-rodskoy akademii MVD Rossii - Legal Science and Practice: Journal of Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2013. Issue 22. Pp. 137-148. (In Russ.).

26. Nemytina M. V., Akhmetzhanova K. V. Yuridicheskie kollizii v kontekste sotsiologiches-kogo podkhoda [Legal Collisions in the Context of a Sociological Approach]. Yuridicheskaya tekhnika - Juridical Techniques. 2017. Issue 11. Pp. 233237. (In Russ.).

27. Neretina N. S. Metodologicheskie, pravo-vye i organizatsionnye aspekty formirovaniya i razvitiya novykh rodov i vidov sudebnykh eksper-tiz: dis. ... kand. yurid. nauk [Methodological, Legal and Organizational Aspects of the Formation and Development of New Types and Varieties of Forensic Examinations: Cand. jurid. sci. diss.]. Moscow, 2016. 272 p. (In Russ.).

28. Osipov M. Yu. Kachestvo rossiyskogo za-konodatel 'stva kak klyuch k povysheniyu ego effek-tivnosti [The Quality of Russian Legislation as a Key to Improving Its Effectiveness]. Aktual'nye problemy ekonomiki i prava - Actual Problems of Economics and Law. 2016. Issue 4. Pp. 88-95. (In Russ.).

29. Samusevich A. G. Zakonotvorcheskaya oshibka kak osnovanie dlya privlecheniya k yuridi-cheskoy otvetstvennosti [Legislative Error as a Basis for Bringing to Legal Responsibility]. Yuridi-cheskaya tekhnika - Juridical Techniques. 2015. Issue 9. Pp. 673-678. (In Russ.).

30. Sergevnin S. L. Rossiyskoe natsional'noe pravosoznanie: nekotorye konstitutsionno-pra-vovye problemy [Russian National Legal Consciousness: Some Constitutional and Legal Problems]. Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiya -Journal of Constitutional Justice. 2014. Issue 5. Pp. 16-23. (In Russ.).

31. Sekhin I. V. Zakonodatel 'naya inflyatsiya kak aktual 'naya problema pravovogo re-gulirovaniya [Legislative Inflation as a Current Problem of the Legal Regulation]. Aktual 'nye problemy rossiyskogo prava - Actual Problems of Russian Law. 2019. Issue 1 (98). Pp. 21-28. (In Russ.).

32. Sidel'nikov Yu. V. Ekspertologiya - no-vaya nauchnaya distsiplina [Expertology as a New Scientific Discipline]. Avtomatika i telemekhanika - Automation and Remote Control. 2000. Issue 2. Pp. 107-126. (In Russ.).

33. Smirnov A. M. Kriticheskiy analiz ugo-lovno-pravovykh novell, napravlennykh na proti-vodeystvie samoubiystvam v Rossii [Critical Analysis of Criminal Law Innovations Aimed at Countering Suicides in Russia]. Obrazovanie i nauka v Rossii i za rubezhom - Education and Science in Russia and Abroad. 2018. Issue 9. Pp. 177-181. (In Russ.).

34. Snyatkova K. S. «Regulyatornaya gil'otina» v Rossiyskoy Federatsii ['Regulatory Guillotine' in the Russian Federation]. XV Ezhe-

godnaya vserossiyskaya konferentsiya po natsion-al'nomu i mezhdunarodnomu pravu: materialy konferentsii [XV Annual All-Russian Conference on National and International Law: Conference Proceedings]. Yekaterinburg, 2020. Pp. 111-116. (In Russ.).

35. Tolstik V. A. Predely zakonodatel'nogo usmotreniya [Limits of Legislative Discretion]. Yuridicheskaya nauka i praktika: Vestnik Nizhego-rodskoy akademii MVD Rossii - Legal Science and Practice: Journal of Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2014. Issue 1 (25). Pp. 282-285. (In Russ.).

36. Chadin M. V. Sudebno-ekonomicheskaya ekspertiza kak metod gosudarstvennogo finansovo-go kontrolya v Rossiyskoy Federatsii: dis. ... kand. yurid. nauk [Forensic Economic Expertise as a Method of State Financial Control in the Russian Federation: Cand. jurid. sci. diss.]. Moscow, 2003. 196 p. (In Russ.).

37. Shutova V. N. Tendentsii sovremennogo rossiyskogo zakonodatel'stva i voprosy povyshe-niya ego kachestva [Trends in Modern Russian Legislation and Issues of Improving Its Quality]. Vestnik Vostochno-Sibirskogo instituta Minis-terstva vnutrennikh del Rossii - Vestnik of East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. 2020. Issue 4 (95). Pp. 41-49. (In Russ.).

38. Badescu M. Legislative Inflation - an Important Cause of the Dysfunctions Existing in Contemporary Public Administration. Juridical Tribune —Tribuna Juridica. 2018. Vol. 7. Issue 2. Pp. 357-369. (In Eng.).

39. Bürsch M. 'Schlanker Staat' - der Worte sind genug gewechselt: zur Modernisierung der Bundesverwaltung. Bonn, 1998. Available at: http://library.fes.de/fulltext/stabsabteilung/0048400 4.htm#LOCE9E. (In Germ.).

40. Doring H. Parliamentary Agenda Control and Legislative Outcomes in Western Europe. Legislative Studies Quarterly. 2001. Vol. 26. Issue 1. Pp. 145-165. (In Eng.).

41. Fliedner O. Gesetzesflut und Paragraphendickicht - notwendige oder unnötige Erscheinung im demokratischen Rechts- und Sozialstaat? Siegen, 1988. (In Germ.).

42. Glende A., Wierer E. Optimierung der Gesetzgebung. Available at: https://www.landtag. nrw .de/portal/WWW/GB_I/1.5/PBGD/Ausarbeitun gen_14._Wahlperiode/20052006/0ptimierung_der _Gesetzgebung.pdf. (In Germ.).

43. Godlow-Legiqdz J. The Rule of Law and Political and Economic Transformation in Poland. Gospodarka Narodowa. 2017. Vol. 289. Issue 3. Pp. 5-27. (In Eng.).

44. Jacobs S., Astrakhan I. Effective and Sustainable Regulatory Reform: The Regulatory Guillotine in Three Transition and Developing Countries. Available at: http://www.businessenvi-ronment.org. (In Eng.).

45. What Is the Regulatory Guillotine. Jacobs, Cordova & Associates. Available at: http://re-gulatoryreform.com/regulatory-guillotine. (In Eng.).

46. Lagona F., Padovano F. How Does Legislative Behavior Change When the Country Becomes Democratic? The Case of South Korea. European Journal of Political Economy. 2021. Vol. 69. Article No. 102026. DOI: 10.1016/ j.ejpoleco.2021.102026. (In Eng.).

Информация об авторе:

И. П. Кожокарь, доктор юридических наук,

доцент, ведущий научный сотрудник,

зав. сектором философии права, истории и теории

государства и права

Институт государства и права РАН

119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10

47. Oberto G. The Computerisation of Legal Norms. Access to Legal Norms: Proceedings. Multilateral Seminar. Activities for the Development and Consolidation of Democratic Stability (Adacs). Borovets (Bulgaria), 25-27 November 1998. 2000. Pp. 83-117. (In Eng.).

48. Pîrvu A. I. Ignoring the Precepts of Legal Logic in Regulating Natural Immovable Accession. Procedia - Social and Behavioral Sciences. 2013. Vol. 92. Pp. 711-716. (In Eng.).

49. Rasul A. Excessive Regulation through Bureaucratic Bullying: Evaluating Broadcast Regulation in South Asia. Digital Transformation in Journalism and News Media: Media Management, Media Convergence and Globalization. Ed. by M. Friedrichsen, Y. Kamalipour. Springer, 2017. Pp. 151-168. (In Eng.).

About the author: I. P. Kozhokar

Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences

10, Znamenka st., Moscow, 119019, Russia

ORCID: 0000-0002-5186-5413 ResearcherID: S-4500-2018

Articles in Scopus / Web of Science: DOI: 10.17072/1995-4190-2018-42-558-586

ORCID: 0000-0002-5186-5413 ReseacherID: S-4500-2018

Статьи автора в БД «Scopus» / «Web of Science»: DOI: 10.17072/1995-4190-2018-42-558-586