CC BY
231
Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 37 (291).
Право. Вып. 34. С. 103-107.
И. В. Стариков
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВЕТА РАБОЧЕЙ И КРЕСТЬЯНСКОЙ ОБОРОНЫ В ГОДЫ ГРАЖДАНСКОЙ ВОЙНЫ В РОССИИ (1918-1920 гг.)
Автором предпринята попытка дать комплексную оценку процессу создания и деятельности Совета Рабочей и Крестьянской Обороны в системе чрезвычайных органов власти РСФСР в исследуемый период.
Ключевые слова: гражданская война, СРКО, СНК, ВЧК, дезертирство, Всевобуч, трудгужпо-винность, СТО, ГКО.
Причины поражения антибольшевистских элементов в Гражданской войне обсуждались историками многие десятилетия. В целом, очевидно, что главной причиной стала политическая и географическая разрозненность и разобщенность белых и неспособность руководителей белого движения объединить под своими знаменами всех недовольных большевизмом. Многочисленные национальные и региональные правительства не имели возможности бороться с большевиками в одиночку, и они также не могли создать прочного единого антибольшевистского фронта из-за взаимных территориальных и политических претензий и противоречий. Победе красных, несомненно, способствовали успехи в государственном строительстве, создание единого центра руководства военными действиями в виде Совета Рабочей и Крестьянской Обороны1.
В годы Гражданской войны и военной интервенции в Советской России параллельно с конституционными были созданы чрезвычайные высшие и местные органы власти. Высшим чрезвычайным органом власти являлся Совет Рабочей и Крестьянской Обороны (СРКО), образованный Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом (ВЦИКом) 30 ноября 1918 г. для проведения в жизнь декрета ВЦИК от 2 сентября 1918 г., которым Советская республика была объявлена военным лагерем. Ему была предоставлена вся полнота полномочий в деле мобилизации сил и средств для защиты Советского государства. Председателем Совета обороны был назначен В. И. Ленин (Ульянов), как председатель Совета народных комиссаров (СНК). В состав Совета входили: от ВЦИКа И. В. Сталин (Джугашвили), от Революционного Военного Совета Л. Д. Троцкий (Бронштейн), нарком путей сообщений В. И. Невский (Кривобоков), заместитель наркома продовольствия Н. П. Брюханов
и председатель Чрезвычайной комиссии по снабжению Красной Армии Л. Б. Красин. Секретарем Совета работала Л. А. Фотиева2. Постановления Совета обороны были обязательны для центральных и местных ведомств и учреждений, для всех граждан Советской республики. В деятельности он опирался на аппарат своих чрезвычайных уполномоченных. Перед ним стояли задачи мобилизации, вооружения, продовольственного снабжения и оперативного руководства Красной Армией. Он был главным военно-хозяйственным и планирующим центром Республики в период войны. Под контроль Совета обороны была поставлена деятельность Реввоенсовета и других военных органов.
Взаимоотношения СРКО и СНК определялись вхождением всех членов первого в состав второго и общим председательством. Благодаря этому СРКО становился фактически постоянным военно-хозяйственным комитетом рабочекрестьянского правительства. Однако высококомпетентный характер состава СРКО обусловил тот факт, что практически его функции были шире. Ряд декретов СНК издан с припиской «от имени СРКО», что свидетельствует не только о теснейшем сотрудничестве указанных органов, но и о их относительном организационном единстве3.
Абсолютное большинство постановлений СРКО касалось тем, связанных с войной: борьба с дезертирством, организация Всевобуча, мобилизации и т. д. Первоочередной задачей стало законодательное обеспечение эффективного функционирования государственного аппарата, полное и своевременное выполнение местными органами власти директив высшего руководства. Было необходимо решить проблемы областничества, произвольных арестов на местах и т. д. Проблема усложнялась тем, что половина всего состава партии большевиков находилась
в армии, туда направлялись кадры после партийных, комсомольских и профсоюзных мобилизаций. Известное в те годы объявление на дверях учреждений гласило: «Райком закрыт, все ушли на фронт»4. В период становления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства.
Так, 8 декабря 1918 г. СРКО принял Постановление «О точном и быстром исполнении распоряжений центральной власти и устранении канцелярской волокиты». В обязанность областным и местным Советским учреждениям вменялось исполнять постановления и распоряжения центральной власти точно и беспрекословно. Чрезмерно разросшуюся ведомственную переписку и тормозящую работу канцелярскую волокиту в центре и на местах было предписано пресечь в корне. Распоряжения центральной власти следовало исполнять быстро, без промедления, заменяя переписку переговорами по телефону, деловые бумаги телефонограммами, обязательно проверяя исполнение каждого предписания, каждого распоряжения. Виновные в нарушении этого Постановления должны были привлекаться к ответственности по всей строгости революционных законов.
Несколько дней спустя, 14 декабря 1918 г., принимается Постановление «О производимых Всероссийской Чрезвычайной Комиссией арестах ответственных служащих и специалистов». ВЧК и ее местным органам предписывалось предварительно извещать соответствующее ведомство относительно своих постановлений об арестах ответственных работников Советских учреждений, а также всех специалистов, инженеров и техников, занятых в промышленных предприятиях и на железных дорогах. Не позднее 48 часов после ареста следовало извещать о нем соответствующее Советское учреждение, сообщая также о существе предъявленного арестованному обвинения. Освобождение из-под ареста было возможно в случае представления письменного поручительства народными комиссариатами, городскими и губернскими комитетами РКП(б), губернскими и городскими Советами депутатов, а также профессиональными союзами. При этом ВЧК могла отвести такие поручительства с перенесением в этих случаях дела в высшую инстанцию.
Во время Гражданской войны одной из острейших проблем Рабоче-крестьянской Красной
Армии, так же, как и ряда других воюющих армий, было массовое дезертирство. Фактически осенью 1919 г. из Красной армии дезертировало солдат в несколько раз больше, чем вообще служило в белогвардейских армиях. По подсчетам Г. Ф. Кривошеева, в период с июня 1919 по июнь 1920 г. «выявлено» 2 846 тыс. дезертиров (из них 837 тыс. задержано)5. Рост масштабов дезертирства вызвал ужесточение уголовного наказания. Дезертирство стало квалифицироваться как одно из самых тяжких и позорных преступлений. В постановлениях СРКО «О дезертирстве», «О мерах борьбы с дезертирством» и «О мерах к искоренению дезертирства» оно приравнивалось к предательству6.
Согласно принятому 25 декабря 1918 г. Постановлению «О дезертирстве» для непосредственного осуществления мер по борьбе с дезертирством учреждалась Центральная временная комиссия в составе представителей Всероссийского Главного Штаба, Всероссийского Бюро военных комиссаров и Народного Комиссариата Внутренних Дел. Устанавливалась наказуемость как пойманных дезертиров в пределах от денежных вычетов (в утроенном размере причитавшегося им за время отсутствия из части содержания) до расстрела включительно, так и всех укрывателей дезертиров к привлечению к принудительным работам на срок до пяти лет.
3 марта 1919 г. Декрет СРКО «О мерах борьбы с дезертирством» обязывал местные военные комиссариаты, отделения милиции, исполнительные и домовые комитеты внедрять в жизнь все декреты, касавшиеся борьбы с дезертирством. Должностных лиц, виновных в укрывательстве дезертиров, привлекали к уголовной ответственности и лишали свободы сроком до пяти лет с обязательными принудительными работами или вовсе без таковых. Должностные лица за ненадлежащее выполнение мероприятий по борьбе с дезертирством подлежали в зависимости от обстоятельств увольнению с должности или лишению свободы сроком до трех лет. Владельцы квартир, где были обнаружены дезертиры, подлежали лишению свободы сроком до пяти лет.
Наконец, 3 июня 1919 г. Декрет СРКО «О мерах к искоренению дезертирства» значительно усилил ответственность за дезертирство и пособничество в совершении этого преступления. Документ установил семидневный срок добровольной явки дезертиров в правоохранитель-
ные органы. Лица, в установленный срок не являвшиеся в военкоматы и органы милиции, считались врагами народа и подлежали строгим наказаниям, в частности, смертной казни. Должностных лиц, виновных в уклонении военнослужащих от службы, также привлекали к уголовной ответственности и к ним применяли суровые наказания.
Попытки основать многомиллионную РККА на добровольных началах под лозунгом «Социалистическое Отечество в опасности!» оказались безуспешными. Результатом стал быстрый переход к мобилизациям. В Красную армию призывались члены партии и красногвардейцы, запрещался роспуск немногих сохранивших боеспособность частей бывшей царской армии, например, гвардейских Преображенского и Семеновского полков. 29 мая 1918 г. на основании Постановления ВЦИК «О принудительном наборе в рабоче-крестьянскую армию» начат призыв в армию. Громадное количественное превосходство в мобилизационных ресурсах позволяло большевикам с легкостью восполнять потери, полученные вследствие боевых действий и дезертирства.
12 мая 1919 г. принято Постановление «О призыве на военную службу солдат расформированной старой армии, возвратившихся или возвращающихся из плена». Все возвращающиеся из плена бывшие солдаты были обязаны немедленно по прибытии на место жительства зарегистрироваться в местных комиссариатах по военным делам. Цифровые сведения о количестве возвратившихся и возвращающихся из плена сосредоточивались в окружных военных комиссариатах. Зачисленные на военную службу граждане должны были состоять на таковой в зависимости от военного положения страны, впредь до указания Реввоенсовета Республики. Все уклонившиеся от призыва лица подлежали суду ревтрибунала.
Советские источники свидетельствуют о том, что в РСФСР находилось под ружьем 378 тыс. человек в середине 1918 г., 1 700 тыс. — к его концу, 4 400 тыс. — к концу 1919 г., наконец,
5 300 тыс. — в 1920 г.7 Увеличение численности Красной Армии проходило, главным образом, за счет мобилизаций. 31 декабря 1920 г. СРКО были изданы постановления «О призыве на военную службу граждан, родившихся в 1901 г.» и «О призыве на военную службу граждан, родившихся в 1888, 1887 и 1886 гг.». Все уклонившиеся
от призыва и лица, их укрывающие, подлежали суровой ответственности на основании законов военно-революционного времени.
С лета 1918 г. большевикам, несмотря на крайнюю антипатию к бывшим офицерам, пришлось перейти к их мобилизации в массовом порядке. Первый декрет о призыве офицеров, военных врачей и военных чиновников был издан
29 июля 1918 г. 16 апреля 1919 г., постановлением заместителя председателя Реввоенсовета Республики Э. М. Склянского была создана Особая временная комиссия по учету бывших офицеров при Управлении делами Реввоенсовета Республики. Всего же с 12 июля 1918 г. по 15 августа 1920 г. в Красную Армию было призвано 48 409 бывших офицеров, 10 339 военных чиновников, 13 949 врачей и 26 766 человек младшего медперсонала, т. е. 72 697 лиц в офицерских и классных чинах8. Во всех местностях, находившихся под контролем большевиков, проводилась регистрация офицеров, которые, не желая служить, часто скрывали свои звания. 5 января 1920 г. СРКО принял Постановление «О явке к призыву лиц, скрывающих свое бывшее офицерское звание». Виновные в сокрытии своего бывшего офицерского звания после 1 апреля 1920 г. должны были привлекаться к судебной ответственности по всей строгости революционных законов военного времени.
В годы Гражданской войны была введена система обязательной военной подготовки граждан, получившая название Всевобуч (всеобщее военное обучение). Решение о ее создании было принято в марте 1918 г. VII съездом РКП(б) и IV Чрезвычайным съездом Советов, а юридическим оформлением стал Декрет ВЦИК «Об обязательном обучении военному искусству» от 22 апреля 1918 г.9
С целью уточнения положений указанного Декрета 24 сентября 1919 г. СРКО принял Постановление «Об организации Всеобщего военного обучения трудящихся». Обучение производилось инструкторами Всевобуча, к нему привлекался только трудовой элемент в возрасте от 18 до 40 лет, рабочие и не эксплуатирующие чужой труд крестьяне. Призыв трудящегося населения для обучения не должен был нарушать интересов народного хозяйства и труда. Крестьяне подлежали обучению в свободное от полевых работ время, порядок привлечения рабочих к обучению военному искусству должны были разработать Всероссийский Главный
штаб совместно с Высшим Советом Народного Хозяйства (ВСНХ), Наркоматом труда и Советом профсоюзов.
Разруха народного хозяйства, начавшаяся в годы Первой мировой войны и Временного правительства, в первые месяцы Советской власти еще более усугубилась. В чрезвычайных условиях, каковыми являются войны, всегда присутствуют ограничения в труде и даже вводится трудовая повинность. Для советского руководства трудовые мобилизации и вообще милитаризация труда были не только мерами вынужденными (это очевидно), но и воплощением их взглядов на систему организации труда в социалистическом обществе. Советский историк В. В. Кабанов, утверждая, что «трудовая и гужевая повинность сыграли огромную роль в увеличении объема заготовки и вывозки дров», показывает и негативные последствия трудгужпо-винности. «Вообще гужевая повинность не только отвлекала значительные силы крестьянства на продолжительное время, особенно в страдную пору, но и оказывала непосредственное негативное влияние на производительные силы крестьянского двора: она отбивала у крестьян желание увеличивать число лошадей и понуждала их к сокращению поголовья. Положение усугублялось допускавшимися ошибками»10.
Ввиду необходимости напрячь все силы страны для облегчения переживаемого топливного кризиса СРКО 19 ноября 1919 г. принял Постановление «О натуральной, трудовой и гужевой повинности». В отдельных местностях РСФСР вводились следующие виды государственных повинностей: натуральная дровяная повинность; трудовая повинность по заготовке, погрузке и выгрузке всех видов топлива; гужевая повинность для подвоза топливных, военных, продовольственных и иных государственных грузов в города, к железным дорогам, пристаням и другим приемным пунктам. Трудовой повинности по заготовке, погрузке и выгрузке топлива подлежали все граждане мужского пола в возрасте от 35 до 50 лет, кроме явно неспособных к труду, и лица женского пола от 18 до 40 лет. Оплата труда привлеченных к выполнению трудовой повинности производилась по тарифу соответствующих профсоюзов. Наркомату внутренних дел и его местным органам вменялось в обязанность предавать суду ревтрибуналов лиц, преступно или даже неумело использующих объявленную мобилизацию и несвоевре-
менно, а также неправильно оплачивающих труд привлеченных к повинности.
С 1920 г. в деятельности Советского государства на первый план выдвигаются вопросы восстановления экономики и перевода ее на мирные рельсы. Возрастающее значение хозяйственных вопросов и экономических методов работы отразилось и в названии Совета Рабочей и Крестьянской Обороны. Сначала он был переименован в Совет Обороны и Труда (7 апреля 1920 г.), а затем в Совет Труда и Обороны (14 апреля 1920 г.), что не сопровождалось реорганизацией данного органа.
После VIII Всероссийского съезда Советов (2229 декабря 1920 г.) Совет Труда и Обороны юридически оформился как комиссия Совнаркома. Увеличилось число его членов от экономических ведомств. На местах была образована система губернских и областных органов СТО, причем в губерниях революционные советы трудовых армий, становясь органами СТО, преобразовывались в экономические совещания с целью оформления и закрепления организационного опыта и установления Советом единого хозяйственного плана.
28 апреля 1937 г. Постановлением ЦИК СССР СТО был упразднен с передачей функций Экономическому совету при СНК (ЭКОСО). В годы Великой Отечественной войны опыт создания высшего чрезвычайного органа был успешно повторен и выразился в создании
30 июня 1941 г. Государственного Комитета Обороны (ГКО). Однако существовало немало его отличий от СРКО. Главной особенно -стью чрезвычайного органа Гражданской войны было то, что он не подменял собой партийные, правительственные и военные органы. Принципиальные вопросы ведения вооруженной войны рассматривались в то же время на Политбюро и Оргбюро ЦК, на заседаниях Совнаркома. В годы Великой Отечественной войны никаких пленумов, а тем более съездов партии не проводилось, все кардинальные вопросы решались ГКО11.
Рассмотрим характерные особенности СРКО как органа, осуществляющего функции координации. Во-первых, это его представительский характер, что обеспечивает, с одной стороны, возможность оперативного согласования функций соответствующих звеньев государственного аппарата для проведения в жизнь совместных действий, а с другой — учет интересов различ-
ных ведомств с целью максимального использования их возможностей. При этом по мере изменения круга задач меняется состав и содержание представительства. Так, если первоначально в составе СРКО (СТО) было 8 госор-ганов, то к 1921 г. их стало 10. Отдельные ведомства (например, ЦСУ) привлекались к участию в СТО с правом совещательного голоса. Изменение состава представительства отражает изменение состава стоящих перед страной в целом и Советом, в частности, задач. Следует отметить два вида представительства в СТО: органов, которым СТО подчинен, подотчетен или подконтролен (например, СНК, ВЦИК); отраслевых или функциональных органов (например, Наркомпрод, НКПС). Первые, как и СТО, в целом выполняли роль субъектов координации, вторые — объектов.
Во-вторых, как указывалось в Положении
о СРКО от 3 ноября 1918 г., «совету принадлежит согласование и усиление деятельности ведомств в области обеспечения обороны страны и хозяйственного строительства». Этим подчеркивался именно межведомственный характер СРКО. Его функции тем самым могут быть определены по линии структуризации функций объединяемых ведомств, их упорядочения и усиления. В связи с изложенным можно выделить три группы функций СРКО:
1) координируемые функции представительствующих ведомств (СНК и ВЦИК как вышестоящие организации исключаются);
2) функции по согласованию и упорядочению деятельности представительствующих органов и подведомственных организаций;
3) чрезвычайные функции СРКО, обусловленные его исключительной компетенцией.
Они представляют собой вынесенные на более высокий уровень иерархий управления те собственные координируемые функции представительствующих органов, которые нуждаются в усилении.
В-третьих, СРКО является учреждением, носящим надведомственный характер. Это обстоятельство подтверждается как его конституционным положением (см. Конституцию РСФСР
1918 г.), так и институционально (см. Положение о СРКО). Надведомственное положение СТО обусловливает возможность не только реального взаимодействия входящих в его состав органов, но и воздействия на органы, не входящие в его состав. Кроме того, в структуре госаппарата впервые наблюдается иерархия функций координации, состоящая, по крайней мере, из двух уровней: координационные функции СРКО; координационные функции представительствующих органов.
Таким образом, деятельность СРКО в первые годы Советской власти доказала способность советского государственного аппарата эффективно решать сложные военные и экономические задачи, что не раз подтверждалось в дальнейшем в практике государственно-правового строительства на всех этапах развития нашего государства.
Примечания
1 См.: Захаров, М. В. Генеральный штаб в предвоенные годы. М., 1989. С. 18.
2 Сборник документов по истории СССР эпохи социализма (1917-1920 гг.). М., 1978. Вып. 1. С. 199 — 200.
3 Шахновский, А. А. Координация в деятельности центральных государственных органов РСФСР (1917-1921 гг.) // Правоведение. 1985. № 5. С. 65-68.
4 Хромов, С. С. Гражданская война и военная интервенция в СССР : энциклопедия / С. С. Хромов, Н. Н. Азовцев. М., 1987. С. 283.
5 См.: Левшин, К. В. Причины дезертирства в Красной Армии (1918-1921 гг.) // Новейшая история России. 2011. № 2. С. 73.
6 История советского уголовного права / А. А. Гер-цензон, Ш. С. Грингауз, Н. Д. Дурманов [и др.]. М., 1947. С. 219-220.
7 Боффа, Дж. История Советского Союза : в 2 т. М., 1990. Т. 1. С. 98.
8 Волков, С. В. Трагедия русского офицерства. М., 2001. С. 316.
9 Советская военная энциклопедия : в 8 т. М., 1976. Т. 2. С. 395.
10 Кабанов, В. В. Крестьянское хозяйство в условиях «военного коммунизма». М., 1988. С. 190-191.
11 Мунчаев, Ш. М. История России : учеб. для вузов / Ш. М. Мунчаев, В. М. Устинов. М., 1997. С. 196.
