CC BY
315
Адыгезалова Гюльназ Эльдаровна
Законность и обоснованность правоприменительных актов (актов-документов): проблемы теории
и практики
Рассматриваются наиболее значимые признаки правоприменительного акта: строгое соответствие нормам права (законность) и аргументированность, мотивированность, убедительность (обоснованность). По мнению автора, в нормативных правовых актах федерального уровня необходимо закрепить общие требования законности и обоснованности всех правоприменительных актов. Такая мера может обеспечить их действенность, а значит, приведет к эффективной реализации права.
Ключевые слова: законность, обоснованность, правоприменительный акт, индивидуально-правовой акт, правовое регулирование, права человека.
Legality and validity of law enforcement acts (acts as documents): problems of theory and practice
The most significant features of the law enforcement act are considered: strict compliance with the rules of law (legality) and reasoning, motivation, credibility (validity). According to the author, federal legal acts should establish general requirements for the legality and validity of all law enforcement acts. Such a measure can ensure their effectiveness, and therefore will lead to the effective realization of the law.
Key words: legality, validity, law enforcement act, individual legal act, legal regulation, human rights.
Правоприменительный акт - один из видов правовых актов, официальный документ, изданный компетентным органом или должностным лицом по какому-либо делу (вопросу) в отношении конкретного субъекта или субъектов на основе соответствующей правовой нормы [1]. Назначение актов применения права заключается в применении правовых норм к соответствующим лицам, но не в создании новых норм и не в изменении или дополнении их.
Среди основных отличительных признаков правоприменительного акта могут выделяться: его государственно-властное значение; наличие индивидуального правового предписания; порождение, изменение или прекращение правоотношений; официальная форма издания [2, с. 35].
Традиционно считается, что правоприменительный акт соединяет в себе констатацию установленных фактических обстоятельств дела, их правовую оценку и индивидуально-властное требование.
На наш взгляд, необходимо особое внимание уделять двум требованиям к актам применения права - законности и обоснованности. Именно эти свойства правоприменительного акта обеспечивают реализацию общеправового принципа законности, обеспечивают надлежащую защиту прав и законных интересов
членов общества, помогают избегать грубых ошибок в правоприменении.
Согласно Н.И. Матузову и А.В. Малько акт применения определяется в литературе как известный официальный документ, изданный компетентным органом или должностным лицом по какому-либо делу (вопросу) в отношении конкретного субъекта или субъектов на основе соответствующей правовой нормы [3, с. 332].
Авторы выделяют следующие признаки актов применения права:
1) индивидуально-правовой характер;
2) властный, обязательный характер;
3) отсутствие в содержании акта правовой нормы;
4) они выступают как юридический факт, порождающий возникновение, изменение, прекращение правоотношений;
5) однократность применения;
6) обеспеченность государственным принуждением [3, с. 333].
Классический правоприменительный акт, как указывается в работе Н.И. Матузова и А.В. Малько, имеет следующую внутреннюю структуру: описательная, мотивировочная и резолютивная часть. Выделение авторами мотивировочной части свидетельствует о том, что акт должен быть обоснован, но прямо об этом не говорится.
115
В учебнике М.Н. Марченко нет отдельных параграфов, посвященных правоприменительным актам и их месту в системе правовых актов. Но раскрываются понятие применения права и содержание правоприменительной деятельности. Среди принципов указанной деятельности обозначаются принципы законности, социальной справедливости, целесообразности и обоснованности [4, с. 610].
Принцип законности предполагает строгое соответствие правоприменительной деятельности нормам права. Под принципом обоснованности правоприменительной деятельности М.Н. Марченко понимает «полное выявление, тщательное изучение и использование всех относящихся к делу материалов, принятие решения только на основе достоверных, хорошо проверенных, не подлежащих сомнению фактов» [5, с. 611].
Завершая характеристику стадий правоприменения, М.Н. Марченко отмечает особую значимость правоприменительных актов и обеспеченность их государственным принуждением наравне с нормативными правовыми актами. Кроме того, приводятся следующие требования к данным актам: а) строгое соответствие нормам права, на основе которых они принимаются; б) издание в пределах компетенции правоприменительного органа или должностного лица; в) наличие в содержании глубокой и всесторонней мотивировки; в) наличие всех необходимых реквизитов [5, с. 613].
Приведенные примеры иллюстрируют подход теоретиков права к характеристике правоприменительных актов. В отраслевых науках и учебных дисциплинах также можно обнаружить анализ признаков правоприменительных актов.
Так, выделяют понятие административно-правового акта, который может подразделяться на два вида: нормативные и ненормативные административно-правовые акты. В свою очередь, ненормативные административно-правовые акты могут быть неиндивидуальными (в отношении неопределенного конкретного круга лиц) и индивидуальными (в отношении конкретно-определенных индивидуальных субъектов и (или) организаций).
Индивидуальные административно-правовые акты рассматриваются как «односторонне-властное волевое решение компетентного административного органа, выраженное в установленной законодательством официально-документальной форме, принимаемое на основе соответствующих норм административного права в отношении индивидуально опреде-
ленного физического или юридического лица, группы таких лиц в целях установления, изменения, прекращения или подтверждения их прав (правового статуса) и (или) обязанностей, применения к ним мер публичного поощрения, административного или дисциплинарного принуждения, обеспечения правовой защиты их прав и законных интересов, а также в целях обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, безопасности отдельных лиц» [6, с. 373]. При этом к признакам индивидуального административно-правового акта относят следующие: отсутствие в акте норм права; направленность на индивидуально определенных физических и (или) юридических лиц; односторонне-властное волевое решение; цель издания - правовое обеспечение решения конкретных юридических дел и вопросов, возникающих в сфере публичного управления в рамках соответствующих административных правоотношений; влечет за собой четко определенные юридические последствия (возникновение, изменение или прекращение правоотношений); выраженность в официально-документальной форме [6, с. 381].
В ряде учебников и учебных пособий по дисциплине «Административное право» отсутствуют полная характеристика административных актов индивидуального характера, перечень требований к подобного рода правовым актам1.
Л.А. Мицкевич обозначает индивидуальные акты управления как акты применения норм права к конкретным общественным отношениям, т.е. они представляют собой способ реализации правовых норм. Автор отмечает, что в науке административного права теории индивидуальных актов уделяется недостаточно внимания (в отличие от нормативных актов государственного управления) [7, с. 197-198]. Одной из причин называется то, что традиционно в отечественной юридической науке индивидуально-правовой акт не рассматривался в качестве значимой формы деятельности органов исполнительной власти, а, издавая обширный перечень нормативных актов, данные органы всегда оказывали серьезное влияние на правовое регулирование общественных отношений.
Однако основная задача исполнительных органов власти - это не правотворчество, а организация реализации норм права; судебная власть призвана прежде всего разрешать юридические споры и таким образом обеспечивать правовое регулирование. Нельзя не согласить-
1 См., например: Братановский С.Н., Мамедов А.А. Административное право: учеб. М.: Юнити-Дана, 2015. 543 с.; Мазурин С.Ф. Административное право: учеб.: в 2 т. М.: Прометей, 2017. Т. 1. 547 с. и др.
116
ся с автором, что юридическая наука, как и практика, нуждается в более глубоком исследовании сущности индивидуально-правовых актов, их признаков и содержания.
Согласно ст. 297 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ) приговор суда должен быть законным, обоснованным и справедливым [8]. В ст. 389.9 УПК РФ указано, что суд апелляционной инстанции проверяет по апелляционным жалобам, представлениям законность, обоснованность и справедливость приговора, законность и обоснованность иного решения суда первой инстанции. В ст. 37 говорится о законности и обоснованности решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела, в ст. 125 - о законности и обоснованности действий (бездействия) и решений дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа, прокурора, в ст. 463 - о законности и обоснованности решения о выдаче лица.
В Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации (ГПК РФ) также можно отметить упоминание таких требований к актам правоприменения, как законность и обоснованность. Согласно ст. 195 ГПК РФ решение суда должно быть законным и обоснованным [9]. Об этом же гласит ст. 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [10] (КАС РФ). В ст. 1 и 17 КАС РФ указан судебный контроль за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
В ст. 30.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) закреплено требование о законности и обоснованности постановлений по делу об административном правонарушении [11].
В ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) говорится о законности и обоснованности обжалуемого решения административного органа, в ст. 271 - о законности и обоснованности судебного решения [12].
В различных ведомственных нормативных правовых актах упоминаются законность и обоснованность направления представления или предписания Контрольной комиссии органа Федерального казначейства о законности и обоснованности решений об отказе в удовлетворении ходатайства подозреваемого о производстве дознания в сокращенной форме, о
законности и обоснованности действий заказчиков, подведомственных Минтрансу России, о законности и обоснованности решений, принятых по обращениям граждан в Роснедр, о законности и обоснованности содержания Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, и др. Во многих актах говорится не о законности и обоснованности самих индивидуально-определенных актов-документов, а о законности и обоснованности действий органов власти.
Проблема правоприменения и в целом пра-вореализации состоит в том, что в сфере многих отраслей права сложно найти закрепленные в нормах требования об обоснованности акта правоприменения, поэтому и обжаловать такие акты в судебном порядке сложнее. Часто требование обоснованности актов вытекает лишь из смысла внутренних ведомственных актов, которые содержат подробные требования к форме индивидуально-правовых актов, срокам их принятия и доведения до сведения лиц, чьи права они затрагивают, и др. В качестве примера можно привести приказ Минобр-науки России от 30 декабря 2011 г. № 2917 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в Министерстве образования и науки Российской Федерации». Согласно п. 4.4.1.1 приказами оформляются решения нормативно-правового характера по оперативным, организационным и другим вопросам деятельности Минобрануки России. Проекты приказов вносят соответствующие структурные подразделения. Согласно п. 4.4.1.9 текст приказа, как правило, должен состоять из 2 частей: констатирующей (преамбулы) и распорядительной.
«В констатирующей части кратко излагаются цели и задачи, факты и события, послужившие основанием для издания приказа...» [13].
Аналогичное требование можно обнаружить в приказе Федерального архивного агентства от 23 декабря 2009 г. № 76 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органонах исполнительной власти», принятом во исполнение п. 4 постановления Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти».
Проведенный анализ наглядно демонстрирует расплывчатость нормативного закрепления требования об обоснованности правоприменительных актов. Четко и конкретно требование об обоснованности закреплено по отношению к судебным актам. В данном случае
117
законодатель не только обозначает, что судебное решение должно быть законным и обоснованным, но и закрепляет структуру судебного решения, которая обязательно должна содержать вводную, описательную, мотивирочную и резолютивную части. Представленная структура позволяет формализовать требование не только о законности, но и об обоснованности акта. В мотивировочной части решения суда должны быть указаны обстоятельства дела, установленные судом; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; доводы, по которым суд отвергает те или иные доказательства; законы, которыми руководствовался суд (ст. 198 ГПК РФ). Так же жестко обозначены требования о законности и обоснованности правоприменительных актов в уголовно-правовых отношениях.
Размытость требований ко всем иным правоприменительным актам не способствует защите прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. Субъект права, не наделенный властными полномочиями, в публичных правоотношениях оказывается в слабой позиции, так как не может опираться на конкретные нормы при обжаловании правоприменительных актов. Кроме того, сталкиваясь с правоприменительным актом, в котором не расписаны основания его принятия, простой гражданин лишен возможности адекватно оценить законность принятого решения, принятого акта, возможные последствия его обжалования. Результатом является то, что лицо, в отношении которого вынесен акт, либо вынуждено обжаловать все подряд правоприменительные акты (особенно учитывая короткие сроки для обжалования актов и действий органов власти), либо вообще не бороться за свое право.
1. Волков А.М. Административное право в вопросах и ответах: учеб. пособие. М., 2018.
2. Вопленко Н.Н. Реализация права. Волгоград, 2001.
3. Матузов Н.И., Малько А. В. Теория государства и права. М., 2017.
4. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. 2-е изд. М., 2015.
5. Марченко М.Н. Теория государства и права: учеб. 2-е изд. М., 2015.
6. Административное право России: учеб. / ред. В.Я. Кикотя, П. И. Кононова, Н.В. Румянцева. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2015.
7. Мицкевич Л.А. Очерки теории административного права: современное наполнение. М., 2015.
Отсутствие указания на конкретные основания принятого акта также не позволяет лицу предпринимать действия для устранения обстоятельств, послуживших основанием для принятия акта. Это негативно сказывается и на нагрузке судов, и на эффективности реализации права, а также способствует распространению правового нигилизма, недоверия к органам власти, не позволяет расширять границы правовой информированности населения и защищать права и свободы граждан. В целом такая ситуация влечет увеличение числа юридических конфликтов в обществе.
Таким образом, наиболее значимыми признаками правоприменительного акта должны быть, с одной стороны, их строгое соответствие нормам права (законность) и, с другой стороны, их аргументированность, мотивированность, убедительность (обоснованность). Некоторые авторы (например, Д.Н. Бахрах) называют также в качестве требования к актам управления их целесообразность, однако в нормах права не прослеживается возможность обжалования, отмены акта по причине его нецелесообразности, в то время как законность и обоснованность решений и действий властных субъектов права имеют хотя бы частичное нормативное закрепление (в рассмотренных выше случаях).
На наш взгляд, необходимо в нормативных правовых актах федерального уровня закрепить общие требования законности и обоснованности всех правоприменительных актов. Такая мера может обеспечить их действенность, а значит, приведет к эффективной реализации права. В учебной и научной юридической литературе следует четко обозначать законность и обоснованность в качестве обязательных признаков правоприменительных актов.
1. Volkov A.M. Administrative law in questions and answers: study aid. Moscow, 2018.
2. Voplenko N.N. Realization of law. Volgograd, 2001.
3. Matuzov N.I., Malko A.V. Theory of state and law. Moscow, 2017.
4. Marchenko M.N. Problems of the theory of state and law. 2nd ed. Moscow, 2015.
5. Marchenko M.N. Theory of state and law: textbook. 2nd ed. Moscow, 2015.
6. Administrative law of Russia: textbook / ed. by V.Ya. Kikot, P.I. Kononov, N.V. Rumyantsev. 6th ed., rev. and augm. Moscow, 2015.
7. Mitskevich L.A. Essays on the theory of administrative law: contemporary content. Moscow, 2015.
118
8. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ (в ред. от 29 июля 2018 г.).
9. Гэажданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 нояб. 2002 г. № 138-ФЗ (в ред. от 3 авг. 2018 г.).
10. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (в ред. от 19 июля 2018 г.).
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 3 авг. 2018 г.).
12. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (в ред. от 3 авг. 2018 г.; с изм. и доп., вступ. в силу с 4 авг. 2018 г.).
13. Об утверждении Инструкции по делопроизводству в Министерстве образования и науки Российской Федерации: приказ Минобр-науки России от 30 дек. 2011 г. № 2917 (в ред. от 10 февр. 2016 г.).
8. The Code of Criminal Procedure of the Russian Federation d.d. Dec. 18, 2001 № 174-FL (as amended on July 29, 2018).
9. The Civil Procedure Code of the Russian Federation d.d. Nov. 14, 2002 № 138-FL (as amended on Aug. 3, 2018).
10. The Code of Administrative Procedure of the Russian Federation d.d. March 8, 2015 № 21-FL (as amended on July 19, 2018).
11. The Code of the Russian Federation on Administrative Offenses d.d. Dec. 30, 2001 № 195-FL (as amended on Aug. 3, 2018).
12. The Arbitration Procedure Code of the Russian Federation d.d. July 24, 2002 № 95-FL (as amended on Aug. 3, 2018; as amended and supplemented, entered into force on Aug. 4, 2018).
13. On approval of the Instruction for Record Keeping at the Ministry of Education and Science of the Russian Federation: order of the Ministry of Education and Science of Russia d.d. Dec. 30, 2011 № 2917 (as amended on Febr. 10, 2016).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Адыгезалова Гюльназ Эльдаровна, доктор юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного университета; e-mail: kathedra@mail.ru
INFORMATION ABOUT AUTHOR
G.E. Adygezalova, Doctor of Law, Associate Professor, Assistant Professor of the Chair of Theory and History of State and Law of the Kuban State University; e-mail: kathedra@mail.ru
119
