Закон Ригла Нила (1994 г. ) и его место в новейшей экономической истории США Текст научной статьи по специальности «История и археология»

УДК 33

ББК 65.9 (7США)-03 Л. В. Никитин

ЗАКОН РИГЛА — НИЛА (1994 г.) И ЕГО МЕСТО В НОВЕЙШЕЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ИСТОРИИ США

L. V. Nikitin

THE LAW OF RIZLE-NILE (1994) AND ITS PLACE IN THE NEWEST ECONOMIC HISTORY OF THE USA

В статье рассматриваются основные обстоятельства, связанные с принятием в 1994 г. Закона Ригла — Нила, одного из ключевых юридических актов в недавней экономической истории США. В основу исследования положены как традиционные исторические источники, так и большой массив статистических данных. Проведенный количественный анализ позволил автору показать, что середина 1990-х гг. стала поворотным пунктом в развитии банковской системы Соединенных Штатов.

Ключевые слова: США, история банков, неолиберальная экономика, банковское законодательство, штаты, конкуренция

There are basic circumstances connected with adaptation of the law of Rigle-Nile in 1994, one of key legal acts in a recent economic history of the USA are considered in the article. In a research basis both traditional historical sources and the big file of the statistic data are concerned. The quantitative analysis allows the author to show that the middle of 1990th became a turning point in development of the bank system of the United States.

Keywords: the USA, history of banks, neoliberal economy, the bank legislation, states, competition.

На протяжении последних 30—35 лет экономическое развитие США и многих других стран происходило в русле неолиберальной модели.

Исторический разворот в сторону сокращения регулирующих функций государства, снижения налогов, поощрения частнопредпринимательской инициативы и подавления инфляции, обозначившийся на рубеже 1970—1980-х гг., подробно рассмотрен в научной литературе. Вместе с тем почти неизученным остается другое важное событие, произошедшее на полтора десятилетия позже: принятие американским Конгрессом «Закона об эффективности банковской деятельности и открытии отделений в нескольких штатах» (Interstate Banking and Branching Efficiency Act), более известного как Закон Ригла—Нила (The Riegle — Neal Act).

На первый взгляд может показаться, что этот документ затрагивал сравнительно частные вопросы. Однако следует учесть, что он радикально изменил правила игры не просто в отдельно взятой, а в чрезвычайно важной отрасли национального хозяйства, значение которой еще более возросло на фоне утвердившегося неолиберализма. В этой связи представляется необходимым рассмотрение основных обстоятельств, связанных с появлением Закона, а также проведение историко-статистического анализа последовавших изменений в устройстве банковской системы США.

Для рассмотрения этих вопросов следует сначала погрузиться в более далекое прошлое. Истори-

ческой особенностью американского кредитного механизма была и остается параллельная деятельность национальных банков, получающих лицензии от федерального правительства, и региональных структур, которые обращаются за аналогичными лицензиями к властям своих штатов. В 1927 г. подобную фрагментацию дополнительно закрепил Закон Пеппера— Макфаддена (The Pepper — McFadden Act), разрешивший национальным банкам открывать филиалы лишь в пределах тех штатов, где расположены их штаб-квартиры. Вскоре после этого Великая депрессия 1930-х гг. и антикризисные действия администрации Ф. Д. Рузвельта привели к установлению строгого государственного контроля во многих других вопросах, касавшихся деятельности кредитных организаций (включая даже формирование процентных ставок).

Жесткие правила, сыгравшие на определенном этапе важную стабилизирующую роль, в дальнейшем стали препятствием для динамичного развития банковского дела. Через несколько десятилетий, особенно в конце 1970-х — 1980-е гг., по многим параметрам наблюдалось существенное отставание ведущих финансовых корпораций США от их конкурентов из Японии и Западной Европы.

В начале 1980-х гг. общее дерегулирование экономики, развернувшееся при администрациях Дж. Картера и Р. Рейгана, затронуло также и кредитный сектор. Прежние лимиты, касавшиеся уровня ставок, были отменены. Однако продолжал действовать

Л. В. Никитин

еще более архаичный Закон Пеппера —■ Макфадде-на, препятствовавший развитию филиальных сетей. Наиболее крупным банкам (прежде всего, нью-йоркским) частично удавалось компенсировать эти ограничения с помощью развития своего бизнеса за рубежом и создания холдингов, разрешенных в отдельных штатах США, но этого было недостаточно. Чаще всего потенциал любого, даже очень перспективного банка сдерживался экономическими возможностями прилегающей территории.

Положение дел в данной сфере можно с высокой точностью изучить при помощи такого математического инструмента, как коэффициент линейной корреляции. Этот показатель отражает степень зависимости одной величины от другой, в данном случае — суммарных активов банковской системы какого-либо штата от численности его населения. Значение коэффициента может изменяться в пределах от ноля до единицы; чем оно выше, тем сильнее влияние базового параметра на «надстройку». Рис. 1 подчеркивает, что традиционно зависимость банковского дела от демографического потенциала территорий была очень большой, и фактически лишь Нью-Йорк с Калифорнией мешали ей превратиться в абсолютную. В дальнейшем неолиберальные реформы конца 1970-х— 1980-х гг. привели к появлению новых возможностей и ослаблению данной привязки (особенно отличился тогда небольшой штат Делавэр, который с помощью налоговых льгот убедил ряд крупнейших банков разместить на его территории подразделения, занимающиеся выпуском и обслуживанием пластиковых карт). Но в целом на протяжении 1980-х и начала 1990-х гг. Закон Пеппера — Макфаддена продолжал оставаться мощным сдерживающим фактором: этот уже высказанный тезис подтверждается теперь и количественными

Рис. 1. Коэффициенты корреляции между численностью населения штатов и суммарными активами банков, зарегистрированных на их территории, 1967 — 2010 гг. Расчеты на основе данных Бюро цензов США и Федеральной корпорации по страхованию вкладов1

Между тем в деловых кругах, правительстве и Конгрессе все чаще обсуждался вопрос о дальнейшей модернизации кредитной отрасли. Важной, хотя пока еще не центральной, темой в таких дискуссиях было преодоление внутриамериканских территориальных барьеров. В 1982 г. Закон Гэр-на— Сент-Джермена (The Gam — St. Germain Act) с некоторыми оговорками разрешил холдинговым компаниям приобретать разорившиеся банки в

любой части страны. С 1987 г. подобная практика распространилась и на банки, еще только находившиеся под угрозой банкротства2. Покупка готовых (пусть даже проблемных) структур в ряде случаев была приемлемой альтернативой созданию отдаленных филиалов «с чистого листа». Кроме этого, параллельно с федеральными нормами менялось и законодательство штатов: многие из них постепенно разрешали приобретение местных банков внешними инвесторами3. Таким образом, на протяжении 1980-х— начала 1990-х гг. были найдены и апробированы некоторые временные решения. Теперь оставалось сделать главный шаг — принять всеобъемлющее законодательство, позволяющее не только создавать общенациональные финансовые холдинги, состоящие из нескольких банков, но и дающее возможность формировать аналогичные филиальные сети внутри любого отдельно взятого банка.

Благоприятные условия для окончательного решения подобных вопросов сложилась после победы на президентских выборах 1992 г. кандидата от Демократической партии Билла Клинтона. Принадлежность новой администрации к той же политической силе, которая уже много лет имела большинство в Конгрессе, реформаторский энтузиазм, стремление сохранить неолиберальную экономическую модель, но при существенных корректировках — все это должно было способствовать решению многих накопившихся проблем. Правда, в ключевом вопросе тех дней — попытке реформировать систему здравоохранения — команда Клинтона потерпела тяжелую неудачу. Но это обстоятельство лишь усиливало стремление добиться успеха в других сферах.

Со стороны правительства идею банковской реформы наиболее активно отстаивал министр финансов Ллойд Бентсен. Осенью 1993 г., незадолго до официального старта законотворческой процедуры, он говорил, что все еще действующие правила «были созданы для Америки совсем другого времени» и что банковские связи между штатами фактически уже сейчас существуют, но только в виде неприемлемой «лоскутной ткани»4.

В дальнейшем основные события разворачивались непосредственно на Капитолийском холме. В Палате представителей разработкой будущего закона занялась группа конгрессменов во главе со Стивеном Лэйбруком Нилом, демократом из Северной Каролины. Выдвижение конгрессмена Нила на первую роль было весьма показательным, ведь именно в его штате располагались два очень перспективных финансовых гиганта (Wachovia Bank и NBNC, основа будущего Bank of America), стремившихся выйти на общенациональный коммерческий простор. Кроме этого, семеро из 22 участников группы Нила представляли штат Нью-Йорк5, на тот момент являвшийся безусловным лидером всей банковской системы США. В феврале — начале марта 1994 г. документ был изучен и одобрен профильным комитетом, а 22 марта вынесен на рассмотрение всего состава Палаты представителей. После достаточно доброжелательных дебатов, продолжавшихся всего 40 минут, конгрессмены поддержали законопроект6.

Исторические науки

Затем к работе подключилась верхняя палата, где основную миссию взял на себя Дональд Уэйн Рига, влиятельный сенатор-демократ от Мичигана, уже несколько лет возглавлявший комитет по банкам, жилищному строительству и проблемам городов. В Сенате разногласий было больше, чем в Палате представителей: дискуссия растянулась на два дня (25 и 26 апреля), в течение которых в текст были внесены некоторые существенные поправки (в частности, сенатор Уильям Рот, представлявший знаменитый низкими налогами Делавэр, добился сохранения за каждым штатом права на собственные фискальные льготы в банковской отрасли)7.

В итоге законопроект был одобрен и на уровне Сената, но из-за появившихся корректировок потребовалась сложная процедура согласований с той версией, которую ранее утвердили в Палате представителей. На это ушло еще несколько месяцев. Впрочем, конструктивный подход, проявленный обеими сторонами, а также, конечно, личные усилия сенатора Ригла и конгрессмена Нила позволили урегулировать все спорные вопросы. В августе согласованный вариант законопроекта был поддержан Палатой представителей, а в начале сентября — Сенатом. На этом работа парламентариев завершилась. 29 сентября 1994 г. Закон об эффективности банковской деятельности (или Закон Ригла—Нила) был подписан президентом Клинтоном, что означало официальное вступление в силу долгожданного юридического акта.

У холдингов теперь появляюсь право — при соблюдении некоторых несложных условий антимонопольного характера — покупать на всем пространстве США не только проблемные, но и вполне благополучные банки; к тому же эти приобретенные структуры при желании можно было непосредственно включить в свои корпоративные сети и преобразовать в простые филиалы (безусловно, во многих случаях предпочтительным был именно такой вариант). Наконец, и это стало настоящим прорывом, отныне допускалось открытие совершенно новых филиалов в «чужих» штатах. Учитывались также и региональные интересы: законодательным собраниям штатов предоставлялось 32 месяца для того, чтобы ввести в пределах своих юрисдикций те или иные защитные ограничения в интересах местных компаний (некоторые так и поступили, но в дальнейшем, увидев минусы избыточного протекционизма, приблизили свои нормы к федеральному образцу8). В любом случае Закон Ригла —Нила был утвержден вовремя, так как уже в ноябре 1994 г. поражение демократов на выборах в Конгресс резко ограничило возможности администрации Клинтона на юридическом поле. Принятый едва ли не в последнюю минуту, этот важный документ должен был принести, как отмечалось в комментарии журнала

«Тайм», «усиление конкуренции, улучшение сервиса и снижение стоимости услуг»9.

Дальнейшие события показали справедливость такого прогноза. Почти сразу после принятия Закона Ригла—Нила резко уменьшилась историческая зависимость банков от демографического ресурса тех территорий, где располагались их штаб-квартиры (и это ослабление некогда жесткой привязки точно отражается в падении коэффициентов корреляции (рис. 1)). Теперь сильные и эффективно управляемые банки могли равномерно распределять свои риски за счет присутствия во многих регионах страны. Возможность географического расширения позволила некоторым финансовым группам радикально увеличить масштабы своего бизнеса. Вскоре наличием супербанков с местной пропиской могли гордиться не только Нью-Йорк и Калифорния, но также Огайо, Северная Каролина, Алабама и другие штаты, воспользовавшиеся после переломного 1994 г. своим шансом. Кроме этого, ведущие американские банки вновь начали вытеснять японских и европейских конкурентов с верхних этажей в различных мировых рейтингах.

Но все же главный результат, тесно связанный с Законом Ригла—Нила, заключался не в рейтинговых перестановках, а в очевидном повышении эффективности кредитной системы. Клиенты, независимо от места их проживания, получали удобный доступ к разнообразным финансовым услугам, а вся национальная экономика — улучшенный механизм направления свободных денежных средств в сторону перспективных отраслей и корпораций. Классический и созидательный банковский бизнес, который, конечно, не следует отождествлять с опасными играми на рынке производных фондовых инструментов, внес большой вклад в почти непрерывный рост ВВП Соединенных Штатов вплоть до 2008 г., а также проявил значительную степень устойчивости на фоне кризиса 2008—2009 гг.

Примечания

1. http://www.census.gov; http://www2.fdic.gov

2. History of the Eighties — Lessons for the Future. Wash. DC, 1997. Vol.l. P.130.

3. Johnson C. A., Rice T. Assessing a Decade of Interstate Bank Branching // Federal Reserve Bank of Chicago. Working Paper 2007—03. Chicago, 2007. P. 9.

4. Congress Quarterly Almanac. 1993. Vol. 49. P. 161.

5. The Library of Congress (Thomas). Bill Summary and Status. 103rd Congress. HR 3841. Cosponsors // http://thom-as.loc.gov/cgi-bin/bdquery/z?d 103 :HR03 841

6. 103rd Congress. House of Representatives. 2nd Session. P. 1851—1865 (March 22nd, 1994).

7. 103rd Congress. Senate. 2nd Session. P. 4764—4770, 4796—4797, 4799—4821 (Apr. 25—26th, 1994).

8. Johnson C.A., Rice T. Op. cit. P.16—21.

9. Time Magazine. Sept. 29th, 1994.

Поступила в редакцию 10 февраля 2011 г.

Л. В. Никитин

НИКИТИН Леонид Витальевич. В 1988 г. окончил исторический факультет Челябинского госуниверситета, кандидат исторических наук (1995), доцент кафедры всеобщей истории, Челябинский государственный педагогический университет. Научные интересы: новейшая история Европы, современная экономика, урбанистика и градостроительство.

E-mail: 2679101@mail.ru

NIKITIN Leonid Vitalevich. In 1988 he graduated the Faculty of History of Chelyabinsk State University, a candidate of historical sciences (1995) and a senior lecturer of chair of the General History Department of Chelyabinsk State Pedagogical University. Reserch interests: newest history of Europe, modem economy, urbanism and town-building.

E-mail: 2679101@mail.ru