CC BY
136
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2015. № 4
Александр Николаевич Сажнов,
аспирант кафедры истории и теории политики факультета политологии МГУ имени М.В. Ломоносова (Россия), email: alex-sazhnov@rambler.ru
«ЗАКОН ОБ ИНОСТРАННЫХ АГЕНТАХ»: ПРОМЕЖУТОЧНЫЕ ИТОГИ И ВЫЗОВЫ ДЛЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
В данной статье автор дает критическую оценку «Закону об иностранных агентах», а также указывает на возможные риски после его принятия. Особое внимание уделено отношениям государства и правозащитных организаций в современной России. Автор полагает, что «Закон об иностранных агентах» является действенным инструментом деполитизации гражданского общества, однако заключает в себе серьезные вызовы для функционирования политической системы России, к которым можно отнести активизацию неформальных каналов зарубежного финансирования политически ангажированных некоммерческих организаций (НКО) и риски смещения их деятельности в подпольный нелегальный сектор. Кроме того, сделан вывод о том, что донорская поддержка НКО не оказывает должного эффекта, если их деятельность не соотносится с ценностями российского общества. Автор заключает, что государство делегирует часть своих социальных функций гражданскому обществу, что актуализирует проблематику политического аутсорсинга в отношениях власти и НКО в России.
Ключевые слова: Закон об иностранных агентах, государство, гражданское общество, НКО.
Aleksandr Nikolaevich Sazhnov,
Graduate student, Program of History and Theory of Political Science, Political Science Department, Lomonosov Moscow State University (Russia), e-mail: alex-sazhnov@rambler.ru
THE FOREIGN AGENT LAW: INTERIM RESULTS AND CHALLENGES FOR THE RUSSIAN POLITICAL SYSTEM
In this article the author gives a critical assessment to the Foreign Agent law and highlights certain possible risks following from its enactment. Particular attention is paid to relations between government and human rights organizations in modern Russia. The author maintains that the Foreign Agent law is a powerful tool for the depoliticization of civil society, but still bears with it huge challenges for the political system, including the intensification of informal foreign funding and the shunting of politically active NGOs into the illegal sector. In addition, the author holds that donor support does not produce the necessary effect if an NGO's activities do not correlate
with the values of Russian society. The author concludes that the state is delegating a part of it is socialfunctions to civil society, and this circumstance actualizes a political issue of outsourcing in government-NGO relations in Russia.
Key words: Foreign Agent law, state, civil society, NGO.
Федеральный закон № 121-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»1, более известный как «Закон об иностранных агентах», по сей день является предметом множества дискуссий и споров, особенно в вопросе определения политической деятельности некоммерческих организаций (НКО)2. Наибольшую реакцию поправки вызвали у представителей правозащитных организаций, неизменно оппонирующих власти и имеющих давние связи с Западом, поскольку, во-первых, многие из них попали под действие нового закона и, во-вторых, данная проблематика входит в сферу их ключевых интересов.
Так, по мнению С. Никитина, главы российского представительства Amnesty International в России, цель «Закона об иностранных агентах» — заклеймить и дискредитировать те НКО, которые занимаются правами человека, мониторингом выборов и иной работой, связанной с критикой властей3. Аналогичного мнения придерживается и глава Московской Хельсинской группы Л.М. Алексеева, выдвинувшая в Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека предложение отменить закон4.
1 Федеральный закон Российской Федерации от 20 июля 2012 г. № 121-ФЗ // Российская газета: Федеральный выпуск. 2012. № 5839 (166). 23 июля. URL: http:// www.rg.ru/2012/07/23/nko-dok.html
2 Подробнее см.: Василенко А.И. Принятие закона «Об иностранных агентах» как первый этап на пути к правовому регулированию лоббистской деятельности в России // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. № 3. С. 44-58; Поляков А.И., Чердаков О.И. Неправительственные общественные организации в правовой среде современной России // Юридическая наука. 2015. № 2. С. 13-16; Шкурихин И.А. Особенность легитимации решений в Государственной Думе РФ на примере резонансных законов 2012 г. // Вестник Томского государственного университета. История. 2013. № 5. С. 86-89; Crotty J., Hall S.M., Ljubownikow S. Post-Soviet Civil Society Development in the Russian Federation: The Impact of the NGO Law // Europe-Asia Studies. 2014. Vol. 66. Iss. 8. P. 1253-1269; Flikke G. Resurgent authoritarianism: the case of Russia's new NGO legislation // Post-Soviet Affairs. 2016. Vol. 32. Iss. 2. P. 103-131.
3 Уже год закон об иностранных агентах душит гражданское общество // Amnesty International. 2015. URL: http://amnesty.org.ru/node/2683/
4 Райбман Н., Козлов П., Мухаметшина Е. Правозащитники попросили Путина отменить закон об иностранных агентах // Ведомости. 2015. 1 октября. URL: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2015/10/01/611106-pravozaschitniki-putina-inostrannih-agentah
В настоящей статье мы попытаемся дать оценку возможным последствиям данного нормативно-правового акта, а также некоторым вызовам, стоящим перед политической системой после его принятия. На наш взгляд, «Закон об иностранных агентах» отвечает ключевым интересам национальной безопасности, однако обнажает ряд проблем политического и социокультурного порядка.
Во-первых, каналы зарубежного финансирования не исчезают полностью. Видоизменяется лишь его структура путем внедрения иных, по большей части неформальных, механизмов и инструментов передачи денежных средств. Донорская поддержка может осуществляться через коммерческие структуры в несколько этапов, а также наличными.
Во-вторых, резкое сокращение объемов финансирования существенно ослабило те НКО, которые функционировали преимущественно на деньги зарубежных спонсоров. Это обстоятельство может способствовать их деинституционализации, а также смещению деятельности из правового поля в подпольный нелегальный сектор.
В-третьих, развитие грантовой политики в отношении НКО отражает стремление власти использовать мобилизационные возможности организаций гражданского общества для решения общенациональных задач как на федеральном, так и на местном уровнях. Кроме того, в связи с принятием «Закона об иностранных агентах» можно наблюдать тенденцию минимизации зарубежного финансирования НКО в пользу национального, особенно в вопросах, связанных с политической деятельностью. Таким образом, совершенствуются и формы контроля за НКО.
Так, с 2006 г. указом Президента ежегодно устанавливается общая сумма грантов, доступных для социальных инициатив. Как пояснил В.В. Путин в июле 2012 г. на встрече с председателем Совета по развитию гражданского общества и правам человека М. Федотовым, «я согласен с теми коллегами, которые считают, что если уж мы принимаем какие-то более или менее жесткие рамки работы этих организаций, то, конечно, мы должны увеличить свое собственное финансирование деятельности НКО»5.
Важное место в реализации грантовых программ государства занимает финансирование правозащитных организаций, особенно с 2013 г., после внесения изменений в закон об НКО. Так, например, Московская Хельсинская группа с разной степенью успеха подавала заявки на участие в конкурсах по распределению президентских грантов, чтобы, во-первых, привлечь финансовые ресурсы и, во-вторых, заработать «очки легитимности» в отношениях с Администрацией
5 Что Владимир Путин говорил о НКО // Коммерсант.ги. 2015. 15 января. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2646370
Президента. В 2013 г. организации удалось получить финансирование для участия в выработке проекта по реформированию МВД, несмотря на то что группа пребывала в статусе иностранного агента6.
Конечно, финансирование НКО не является определяющим фактором их эффективности. Исследования показывают, что НКО, обладающие существенными финансовыми ресурсами, зачастую добиваются значительно меньшего эффекта, нежели организации с низким уровнем спонсорской поддержки. Мы полагаем, что успешность программной деятельности НКО во многом определяется тем, насколько продвигаемые ими ценности коррелируют с ценностями российского общества. Наличие общих точек пересечения позволяет использовать социальные ожидания для форсированного воздействия на политических акторов и лоббирования тех или иных инициатив. Если же деятельность НКО не встроена в социокультурный контекст, то эффект от нее будет незначительным, независимо от объемов финансирования.
В пользу данного тезиса свидетельствует история зарубежного финансирования женских организаций и организаций по защите прав военнослужащих в России. Так, в период с 1991 по 2005 г. Союзом комитетов солдатских матерей было получено около 200 тыс. долл. от шведского правительства, Фонда Форда и ряда других международных организаций7. Преследуя глобальные антимилитаристские цели, СКСМ акцентирует внимание общественности на различных правонарушениях среди военнослужащих: неуставных отношениях, актах физического насилия, повлекших за собой гибель или тяжелые травмы призывников и т.д. Срочный характер службы делает эти проблемы актуальными для большинства российских семей, что предопределяет успех правозащитных кампаний Союза.
В свою очередь, крупнейшая головная организация по защите прав женщин «Консорциум женских неправительственных объединений» за то же время привлекла порядка 600-700 тыс. долл. от Агентства США по международному развитию (USAID), информационной службы США (USIS), Института Сороса «Открытое общество», Фонда Макартуров и международной организации IREX8. В рамках своей программной деятельности Консорциум занимается продвижением идей феминизма, гендерного равенства и эмансипации женщин. Однако эти проекты не нашли широкой общественной поддержки в 90-е годы. С точки зрения женщин,
6 Dauce F. The Government and Human Rights Groups in Russia: Civilized Oppression? // Journal of Civil Society. 2014. Vol. 10. Iss. 3. P. 248.
7 Mcintosh Sundstrom L. Foreign Assistance, International Norms, and NGO Development: Lessons from the Russian Campaign // International Organization. 2005. Vol. 59. P. 427.
8 Ibid.
социализировавшихся в СССР, государство уже обеспечивало необходимое юридическое равенство с мужчинами, в том числе на рынке труда.
В связи с принятием «Закона об иностранных агентах» множество дискуссий вызывает определение политической деятельности НКО. Так, в январе 2016 г. Министерство юстиции с учетом рекомендаций Общественной палаты Российской Федерации представило законопроект, в соответствии с которым НКО признается занимающейся политической деятельностью, если она ведет работу в сферах:
- государственного строительства и основ конституционного строя России;
- федеративного устройства России;
- обеспечения суверенитета и территориальной целостности России;
- обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, а также обороны страны;
- внешней политики;
- социально-экономического и национального развития России;
- функционирования политической системы, органов государственной власти и местного самоуправления;
- законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина.
Кроме того, согласно законопроекту, деятельность НКО признается политической, если она ведется в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, а также на формирование госорганов, органов местного самоуправления, на их решения и действия9.
Новую волну обсуждений предложение Минюста вызвало среди российской общественности. Так, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации Э.А. Памфилова выразила озабоченность неоднозначным толкованием понятия «иностранное финансирование»: «В своей практике я столкнулась с целым рядом казусов, когда совершенно необоснованно под иностранное финансирование подпадают источники из международных организаций, куда Россия официально платит членские взносы, — Совет Европы и ООН»10. Однако член Общественной палаты Российской Федерации Е.А. Тополева-Солдунова подчеркнула, что при работе над предложениями к законопроекту эксперты особое внимание уделяли тому, чтобы под определение политической деятельности
9 Бречалов: Минюст учел предложения ОП о критериях политдеятельности НКО // Взгляд. 2016. 22 янв. URL: http://www.vz.ru/news/2016/1/22/790116.html
10 Элла Памфилова считает, что законопроект о «политической деятельности» нуждается в доработке // Агентство социальной информации. 2016. 5 февр. URL: http://www.asi.org.ru/news/115550/
одновременно подходили цели, сферы и формы работы НКО11. Кроме того, по заявлению председателя комитета Государственной Думы по делам общественных объединений Я.Е. Нилова, стояла задача не допустить, чтобы НКО прятались за формулировками: «Одно дело, когда экологи защищают птиц, другое дело, если они еще и высказываются по поводу присоединения Крыма»12.
В России, как и во многих других странах, развитие новых методов политического управления в отношении гражданского общества, к коим может быть отнесен «Закон об иностранных агентах», является мощным инструментом деполитизации. Во-первых, организации «третьего сектора» лишаются возможности политической мобилизации населения, поскольку, в отличие от партий, не стремятся к достижению политической власти в государстве. Во-вторых, НКО вынуждены воздерживаться от любой партийной принадлежности, подчеркивая таким образом неполитический характер своей деятельности. В-третьих, департизация (т.е. несвязанность с политическими партиями) делает присутствие правозащитников в обществе приемлемым для власти. Данные формы компромисса помогают минимизировать потенциальные конфликты общественных активистов и государства.
Вместе с тем одна из главных особенностей принятого закона в том, что он отстраняет от политической деятельности все российские НКО, а не только ведущие работу при финансовой поддержке, осуществляемой из-за рубежа. Дискредитации политических НКО способствовала широкая информационная кампания в СМИ. Так, по данным ежегодного доклада Общественной палаты, доверие граждан к ним постепенно снижается. Как показал всероссийский опрос населения, социально ориентированные НКО пользуются значительно большим одобрением, нежели политические. 47 % россиян с симпатией относятся к деятельности благотворительных организаций, помогающих больным детям и инвалидам; 40 0% выступили в поддержку НКО, помогающих бедным и бездомным людям13.
Таким образом, на сегодняшний день сложилась противоречивая практика взаимоотношений государства и НКО. С одной стороны, наблюдается стремление власти к сокращению иностранного влияния путем ограничения финансирования политико-ориентированных НКО из-за рубежа. С другой стороны, государство развивает
11 Винокуров А. «Политической деятельностью предложено считать все» // Газета. ru. 2016. 22 июня. URL: http://www.gazeta.ru/politics/2016/01/22_a_8035763.shtml
12 Мухаметшина Е. Минюст уточнил определение политической деятельности НКО для закона об иностранных агентах // Ведомости. 2016. 24 июня. URL: http:// www.vedomosti.ru/politics/articles/2016/01/25/625267-opredelenie-deyatelnosti-nko
13 Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2014 г. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2015. URL: https://www. oprf.ru/files/1_2016dok/doklad_0PRF_2015_19012016.pdf
механизмы институционального сотрудничества с организациями «третьего сектора». В сложившейся парадигме отношений программная деятельность значительной доли НКО осуществляется в режиме политического аутсорсинга, при непосредственной финансовой поддержке национальных грантодающих институтов. Государство таким образом делегирует часть своих социальных функций организациям «третьего сектора», но совершенствует формы контроля за ними, в том числе посредством усиления их ресурсозависимости.
ЛИТЕРАТУРА
Василенко А.И. Принятие закона «Об иностранных агентах» как первый этап на пути к правовому регулированию лоббистской деятельности в России // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. № 3. С. 44-58.
Поляков А.И., Чердаков О.И. Неправительственные общественные организации в правовой среде современной России // Юридическая наука. 2015. № 2. С. 13-16.
Шкурихин И.А. Особенность легитимации решений в Государственной Думе РФ на примере резонансных законов 2012 г. // Вестник Томского государственного университета. История. 2013. № 5. С. 86-89.
Crotty J., Hall S.M., Ljubownikow S. Post-Soviet Civil Society Development in the Russian Federation: The Impact of the NGO Law // Europe-Asia Studies. 2014. Vol. 66. Iss. 8. P. 1253-1269.
Dauce F. The Government and Human Rights Groups in Russia: Civilized Oppression? // Journal of Civil Society. 2014. Vol. 10. Iss. 3. P. 239-254.
Flikke G. Resurgent authoritarianism: the case of Russia's new NGO legislation // Post-Soviet Affairs. 2016. Vol. 32. Iss. 2. P. 103-131.
McIntosh Sundstrom L. Foreign Assistance, International Norms, and NGO Development: Lessons from the Russian Campaign // International Organization. 2005. Vol. 59. P. 419-449.
REFERENCES
Crotty, J.; Hall, S. M.; Ljubownikow, S. "Post-Soviet Civil Society Development in the Russian Federation: The Impact of the NGO Law," Europe-Asia Studies, Vol. 66, Iss. 8, 2014, pp. 1253-1269.
Dauce, F. "The Government and Human Rights Groups in Russia: Civilized Oppression?" Journal of Civil Society, Vol. 10, Iss. 3, 2014, pp. 239-254.
Flikke, G. "Resurgent authoritarianism: the case of Russia's new NGO legislation," Post-Soviet Affairs, Vol. 32, Iss. 2, 2016, pp. 103-131.
McIntosh Sundstrom, L. "Foreign Assistance, International Norms, and NGO Development: Lessons from the Russian Campaign," International Organization, Vol. 59, 2005, pp. 419-449.
Poliakov, A. I.; Cherdakov, O. I. "Nepravitel'stvennye obshchestvennye organizatsii v pravovoi srede sovremennoi Rossii," Iuridicheskaia nauka, No. 2, 2015, pp. 13-16.
Shkurikhin, I. A. "Osobennost' legitimatsii reshenii v Gosudarstvennoi Dume RF na primere rezonansnykh zakonov 2012 goda," Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta. Istoriia, No. 5, 2013, pp. 86-89.
Vasilenko, A. I. "Priniatie zakona 'Ob inostrannykh agentakh' kak pervyi etap na puti k pravovomu regulirovaniiu lobbistskoi deiatel'nosti v Rossii," Vestnik Permskogo universiteta. Iuridicheskie nauki, No. 3, 2014, pp. 44-58.
