CC BY
137
УДК 343.9 Кысыкова Гульнара Бауржановна
кандидат юридических наук старший научный сотрудник Научно-исследовательского института государства и права им. Гайрата Сапаргалиева [email protected]
ЗАДАЧИ НАУЧНОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ (ПО МАТЕРИАЛАМ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН)
Kysykova Gulnara Baurzhanovna
PhD in Law, Senior Research associate, Research Institute for State and Law Studies [email protected]
TASKS OF THE RESEARCH ANTI-CORRUPTION EXPERT EXAMINATION OF THE REGULATORY LEGAL ACT PROJECTS (CASE STUDY OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN’S DATA)
Аннотация:
В настоящей статье рассмотрены такие задачи научной антикоррупционной экспертизы, как выявление норм и пробелов правового регулирования, способствующих совершению коррупционных правонарушений, и оценка последствий принятия проекта нормативного правового акта.
Ключевые слова:
нормативный правовой акт, проект, антикоррупционная экспертиза, задачи, норма, пробелы, эксперт, правонарушение, преступление.
Summary:
The article covers such tasks of the research anticorruption expert examination, as revelation of standards and gaps of the legal regulations favoring corruption offences. The author also assesses aftereffects of the regulatory legal act adoption.
Keywords:
regulatory legal act, project, anti-corruption expert examination, tasks, norm, gaps, expert, offence, crime.
В Республике Казахстан правовое регулирование проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов возложено на Закон РК «О нормативных правовых актах» и Правила проведения научной экспертизы, утвержденные постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 г. № 598. В соответствии с данными нормативными правовыми актами проводятся правовая, криминологическая, антикоррупционная, экономическая и лингвистические экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Таким образом, научная, правая, криминологическая, экономическая, лингвистическая экспертизы осуществляются на законопроекты, антикоррупционная на все виды проектов нормативных правовых актов, в том числе и на подзаконные. В связи с чем наиболее объемным в плане количества можно назвать научную антикоррупционную экспертизу.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, как следует из пункта 5 статьи 22 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», направлена на решение следующих задач:
1) выявление норм и пробелов правового регулирования, способствующих совершению коррупционных правонарушений;
2) оценка последствий принятия проекта нормативного правового акта в части возможности совершения коррупционных правонарушений;
3) выработка в виде рекомендаций норм проектов нормативных правовых актов, препятствующих совершению коррупционных правонарушений.
Соответственно, если необходимо выявить дефектные нормы, эксперт должен в первую очередь подвергнуть проект нормативного правового акта анализу, то есть исследовать каждую норму отдельно. Однако для выявления пробела стоит рассматривать проект в целом как единую систему, чтобы понять, все ли элементы системы присутствуют или имеется где-то недостача.
При этом, говоря об анализе, мало лишь формально разбить закон на составляющие ее статьи и пункты. Производится анализ непосредственно нормы права, выясняется качественная проработанность отдельных структурных частей нормы: гипотезы, диспозиции и санкции. Вместе с тем используется анализ не в чистом виде, а в совокупности с логико-правовым методом и методом сравнения. Антикоррупционное исследование в большей части заключается в оценке каждой нормы на коррупционность, а иногда сомнению может подвергаться отдельный термин или слово. Например, коррупционный фактор «юридико-лингвистическая коррупциоген-ность» может иметь место только благодаря одному неясному термину или слову.
Отметим, что если первая задача, поставленная Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», в полной мере реализовывается, то вторая в большей степени зависит от результатов первой. Так, при обнаружении коррупционных норм или норм, могущих повлечь совершение коррупционных проявлений, оценка последствий однозначно заключается в указании, что проект может повлечь совершение коррупционных правонарушений. Полагаем, что все три задачи взаимоувязаны между собой, так если экспертом будет выявлен пробел правового регулирования, то и оценка последствий принятия законопроекта будет с аналогичным выводом.
В связи с этим имеется целесообразность наличия отдельной графы в экспертном заключении «Оценка последствий принятия проекта нормативного правового акта в части возможности совершения коррупционных правонарушений», в целях однозначного определения выполнения задачи, поставленной перед антикоррупционной экспертизой.
В данном случае возникает вопрос о возможности наличия положительных выводов научной экспертизы с формулировкой: «Не содержит коррупционных факторов», - при одновременной оценке в виде: «Принятие проекта повлечет совершение коррупционных правонарушений и преступлений».
Подобное возможно в случае, если сам документ чист от коррупционных рисков, тогда как его «техническая сторона» будет обладать дефектами, могущими вызвать коррупционные преступления. В частности, одним из факторов в методике антикоррупционной экспертизы, представленной Э.В. Талапиной, В.Н. Южаковым, выделена группа проявления коррупциогенности с положениями, которые при определенных условиях могут свидетельствовать об уже свершившихся фактах коррупции (коррупционные индикаторы) и (или) способствовать проявлению коррупционных факторов (предкоррупционные факторы). К ним относятся: формально-техническая коррупциогенность; непринятие нормативного правового акта (бездействие); нарушение баланса интересов [1].
Следовательно, если считать объектом исследования исключительно нормы проекта нормативного правового акта, то моменты, связанные с разработкой, согласованием, принятием нормативного правового акта, выходят за пределы научной экспертизы. Кроме того, выводы научного заключения в данном случае будут справедливыми, говоря, что «нормы проекта не имеют коррупционного потенциала». В свою очередь нарушение отдельных процедур принятия нормативного правового акта может стать источником коррупции. На основании чего, оценка последствий принятия нормативного правового акта в экспертном заключении в отличие от выводов должна показать возможность совершения коррупционных правонарушений и преступлений.
Помимо этого возникают ситуации, при которых эксперт выявляет коллизионность между проектом и действующим нормативным правовым актом. При этом проект имеет большую юридическую силу. Следовательно, данное противоречие нельзя вменить проекту в качестве некого ущерба, так как концепция разработки и принятия проекта может сводиться к таким новшествам. Но при введении в действие проекту будет противоречить нижестоящее законодательство, и коллизии будут являться обстоятельством совершения не только правонарушений, но и преступлений. В этом случае целесообразно в оценке последствий экспертам указывать на возможное противоречие законодательства.
Отметим, что в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» указано: «Для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта».
При этом в пунктах 3 и 4 определены коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.
Однако в Республике Казахстан на уровне нормативного правового акта коррупциогенные факторы для проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов не установлены. В связи с чем отдельные экспертные организации имеют свою методику нахождения дефектов в нормах проектов и пробелов. Обязательные требования, закрепленные в законодательстве, на которые должен ориентироваться эксперт, - это вышеобозначенные задачи и вопросы, поставленные перед антикоррупционной экспертизой, Законом и Правилами проведения научной экспертизы, утвержденными постановлением Правительства № 598 от 30 мая 2002 г.
Между тем конкретных требований к исполнению задачи «оценка последствий принятия проекта нормативного правового акта в части возможности совершения коррупционных право-
нарушений» нет. В связи с чем не исключается реализация данной задачи одной строкой с утвердительным или отрицательным ответом. Подобное недостаточно раскроет задачу по оценке проекта в заключениях антикоррупционной экспертизы и, в конечном счете, может свестись к тому, что антикоррупционное исследование проекта будет ущемлено использованием системно-структурного метода.
Например, такой коррупционный фактор, как «Ложные цели и приоритеты» может относиться ни к конкретной норме законопроекта, а в целом к концепции закона. Настоящий фактор поставит под сомнение в целом разработку закона не только по причине его бесполезности, но и по причине заинтересованности определенной группы лиц. Подобная ситуация должна по большому счету решаться на уровне разработки Концепции законопроекта, а значит правовая экспертиза Концепции должна дать отрицательный ответ на разработку законопроекта. В свою очередь в связи с рекомендательным характером заключений научной экспертизы согласование и принятие Концепции возможно и при отрицательном выводе научной экспертизы.
Полагаем, что раскрытие задачи по оценке последствий также должна иметь конкретную методику исследования. Ведь наличие методических рекомендаций по проведению научной антикоррупционной экспертизы позволяет в полной мере раскрыть только первую задачу Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» - выявление норм и пробелов правового регулирования, способствующих совершению коррупционных правонарушений. В противном случае задача по оценке последствий остается декларативной и в полной мере зависимой от задачи по выявлению коррупционных норм и пробелов.
Ссылки:
1. Южаков В.Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: методика, опыт и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2. С. 4-42.
