CC BY
115
Кузнецова П. О
Задачи налогообложения табачных изделий в условиях евразийской гармонизации акцизов и сокращения объема
рынка
Кузнецова Полина Олеговна — старший научный сотрудник, Институт социального анализа и прогнозирования Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ; соискатель ученой степени кандидата наук, экономический факультет, МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ. E-mail: polina.kuznetsova29@gmail.com SPIN-код РИНЦ: 9693-2570
Аннотация
Основными задачами налогообложения табака являются ограничение опасного потребления — с одной стороны, и эффективное пополнение государственного бюджета — с другой. Несмотря на кажущуюся противоречивость этих двух задач, опыт многих стран свидетельствует о том, что рост акцизов и цен на сигареты может сопровождаться одновременным снижением распространенности курения и ростом бюджетных сборов от табачных акцизов, что объясняется низкой эластичностью спроса на табачные изделия.
Цель данной работы — проанализировать процессы, происходившие в сфере потребления и налогообложения табака в течение последнего десятилетия. Результаты российской политики табачного контроля последних лет противоречивы. Несмотря на очевидные успехи, связанные с ростом акцизов и цен и ужесточением неценовых мер табачного контроля, начиная с 2015 г. наблюдается постепенное ослабление акцизной политики, причем долгосрочные планы интеграции внутри ЕАЭС позволяют предположить, что в будущем эта тенденция сохранится.
При разработке Соглашения ЕАЭС о принципах ведения налоговой политики в области акцизов на табачную продукцию не был учтен европейский опыт: был введен «потолок акцизов», а уровень индикативной ставки был установлен на низком для России уровне. В результате рост акцизов и цен приостановился. Как показывает анализ динамики акцизных поступлений, именно недостаточная индексация акцизов, а не рост нелегального потребления или исчерпание резервов налоговой нагрузки, привела к снижению номинальных налоговых поступлений от акцизов на табак в 2018 г. В качестве примера успешной гармонизации табачных акцизов по высокому сценарию может быть рассмотрен опыт ЕС 2004-2007 гг. Использование сразу двух целевых показателей — минимальной доли налога в розничной цене и минимального специфического акциза — позволило гармонизировать налоговые системы стран-участниц, не ослабляя политики табачного контроля в государствах с высоким исходным уровнем акцизов.
Ключевые слова
Курение, акцизная политика, табачные акцизы, гармонизация акцизов, ЕАЭС, доступность сигарет.
DOI: 10.24411/2070-1381-2019-10002 Введение
Налогообложение табачных изделий является важным направлением государственной налоговой политики, причем его основные задачи во многом являются разнонаправленными: стабильное пополнение государственного бюджета при минимальном искажении поведения экономических агентов с одной стороны и ограничение опасного потребления с другой. Потребление табака вызывает привыкание
и приводит к значительным негативным последствиям для потребителей. По оценкам Всемирной организации здравоохранения ежегодно курение становится причиной смерти более 7 млн человек1.
В статье 6 Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака отмечается, что ценовые и налоговые меры являются эффективным и важным средством сокращения потребления табака различными группами населения, особенно молодежью. С 2008 г. Россия присоединилась к этой конвенции3, а с 2010 г. вступила в силу Концепция осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010-2015 годы4, согласно которой поэтапный значительный повышение ставок налогообложения должно довести уровень табачных акцизов до среднего по Европейскому региону ВОЗ. Акцизы и цены на табачные изделия стали расти. Одновременно существенно усилились неакцизные меры противодействия курения, предпринятые в рамках реализации положений так называемого антитабачного закона5. В полном соответствии с международным опытом (см. доклад Всемирного банка [^т et я1. 2017]) за усилением антитабачной политики последовал длительный период одновременного снижения потребления и роста акцизных сборов бюджета.
Начиная со второй половины 2010-ых гг. строгость акцизной политики в России вновь начала снижаться. Как следствие, в 2018 г. впервые за долгие годы снизились номинальные акцизные сборы. Основная причина наблюдаемого ослабления политики налогообложения табака — интеграционные процессы в ЕАЭС, поставившие Россию в положение государства с наиболее высокими акцизами, ожидающего, когда другие страны-участницы «подтянут» свое законодательство до уровня, близкого к российскому. Подобное ожидание происходит в ситуации сохраняющегося очень высокого уровня потребления и табачной смертности, ставя под угрозу достижения антитабачной политики последних лет.
1 WHO report on the global tobacco epidemic, 2017 Monitoring tobacco use and prevention policies // WHO [Электронный ресурс]. URL: https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/255874/9789241512824-eng.pdf?sequence=1 (дата обращения: 10.09.2019).
2 Рамочная конвенция ВОЗ по борьбе против табака // Всемирная организация здравоохранения [Электронный ресурс]. URL: https://www.who.int/fctc/text download/ru/ (дата обращения: 14.06.2019).
3 Федеральный закон "О присоединении Российской Федерации к Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака" от 24.04.2008 N 51-ФЗ // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/12160035/ (дата обращения: 10.09.2019).
4 Распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 1563-р «О концепции осуществления государственной политики противодействия потреблению табака на 2010-2015 годы» // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/199442/ (дата обращения: 10.09.2019).
5 Федеральный закон «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» от 23.02.2013 N 15-ФЗ // ГАРАНТ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/57744107/ (дата обращения: 10.09.2019).
Цель данной работы — проанализировать процессы, происходившие в сфере потребления и налогообложения табака в течение последнего десятилетия, и помочь читателю сформировать свое мнение о том, в какой мере акцизная политика государства способствовала решению таких важных задач, как ограничение вредного потребления — с одной стороны, и эффективное пополнение бюджета — с другой.
Статья имеет следующую структуру. Во втором разделе представлена методология исследования и используемые данные. Третий раздел посвящен изложению результатов исследования. В частности, проанализирована динамика потребления и налогообложения сигарет в России на протяжении последнего десятилетия, дано подробное описание процессов, происходящих в сфере налогообложения табака в рамках евразийской интеграции, а также проанализирована актуальность и релевантность опыта конвергенции табачных акцизов в рамках других интеграционных объединений, прежде всего ЕС. В заключении суммированы полученные результаты и представлены основные выводы исследования.
Методология и данные
Для большего единообразия результатов в количественном анализе были использованы данные для сигарет с фильтром. Данный вид табачных изделий составляет основу потребления в России (так, согласно данным специализированного опроса GATS6 в 2016 г. 98% потребителей табачных изделий являлись курильщиками сигарет). Следовательно, полученные результаты с высоким уровнем достоверности могут быть распространены на весь рынок табачных изделий в России.
При анализе динамики процессов, происходящих на российском табачном рынке, использовался следующий ряд характеристик потребления сигарет:
6 Глобальный опрос взрослого населения о потреблении табака: Российская Федерация. Краткий обзор, 2016 г. // Всемирная организация здравоохранения [Электронный ресурс]. URL: http://www.euro.who.int/ru/countries/russian-federation/publications/global-adult-tobacco-surveY-russian-federation.-executive-summarv-2016-2017 (дата обращения: 14.06.2019).
32
• вариант 1 (с использованием микро-данных эпидемиологических обследований7):
COUS1 = (pre^мужчины Х а(^и^роригмужчины Х per dayМуЖЧИНЫ + Vrevженщины Х
adult _рори1женщИ11Ы х с1д_рег_йауженщИ11Ъ1^ х 365 х coeffcorr,
где prev — доля курильщиков среди взрослого населения, adult_popul — численность населения в возрасте от 15 лет и старше, cig_per_day — количество сигарет, выкуриваемых в среднем в день, coeff_corr — корректирующий коэффициент, учитывающий занижение распространенности курения в социологических исследованиях;
• вариант 2 (с использование данных о производстве и торговле):
cons2 = prod + import — export, где prod — внутреннее производство сигарет, import — импорт сигарет, export — экспорт сигарет;
• вариант 3 (с использованием данных налоговой статистики);
• вариант 4 (с использованием данных розничных продаж).
Варианты 1-3 учитывают лишь легальные продажи и производство, поэтому при расчете объемов общего потребления учитывались данные о размерах нелегального рынка.
Ключевыми источниками данных, использованных в ходе исследования, являются:
- Российский мониторинг экономического положения и здоровья населения НИУ ВШЭ8 (данные о потреблении сигарет на микро-уровне, в том числе: распространенность курения, среднее число сигарет, выкуриваемых в день);
7 См. также применение данного показателя к российским данным 1992-2004 гг. в работе Ross H., Shariff S., Gilmore A. Economics of Tobacco Taxation in Russia // Campaign for Tobacco-Free Kids [Электронный ресурс].
URL: https://www.tobaccofreekids.org/assets/global/pdfs/en/Russia tobacco taxes full en.pdf (дата
обращения: 14.06.2019).
8 Российский мониторинг экономического положения и здоровья населения НИУ ВШЭ (RLMS HSE), проводимый Национальным исследовательским университетом "Высшая школа экономики" и ООО «Демоскоп» при участии Центра народонаселения Университета Северной Каролины в Чапел Хилле и Института социологии Федерального научно-исследовательского социологического центра РАН [Электронный ресурс]. URL: http://www.cpc.unc.edu/projects/rlms и http://www.hse.ru/rlms (дата обращения: 14.06.2019).
- Euromonitor International9 (данные о российском рынке сигарет, в том числе: объем розничных продаж, доля нелегального потребления, производство, экспорт, импорт);
- Росстат10 (средняя розничная цена на сигареты с фильтром, индекс потребительских цен, рост реальных доходов населения);
- ФНС11 (данные налоговой статистики, в том числе количество налогооблагаемых сигарет, объем сборов от акциза на табачные изделия);
- КонсультантПлюс12 (ставка акциза на сигареты с фильтром согласно различным версиям Налогового кодекса).
Результаты
Динамика показателей потребления и налогообложения сигарет
Россия относится к странам с очень высоким уровнем распространения курения, особенно среди мужчин, среди которых доля курящих в 2017 г. согласно данным РМЭЗ составляла 43%. Женщины курят существенно меньше — так, в 2017 г. доля курящих среди них составила 14%, однако начиная с 1990-ых гг. наблюдается устойчивый и опасный тренд сближения уровней мужского и женского курения (см. также [Quirmbach and Gerry 2016]). Также следует отметить, что данные социологических обследований могут несколько занижать реальную картину потребления за счет неразглашения респондентами факта своего курения ([Perlman et al. 2007]) — чаще женщинами и молодежью ( [Hwang et al. 2018]).
9 Euromonitor International [Электронный ресурс]. URL: https://www.euromonitor.com/ (дата обращения: 14.06.2019).
10 Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 14.06.2019).
11 Данные по формам статистический налоговой отчетности // Федеральная налоговая служба [Электронный ресурс]. URL: https://www.nalog.ru/rn77/related activities/statistics and analytics/forms/ (дата обращения: 14.06.2019).
12 Налоговый кодекс Российской Федерации часть 2 (действующая редакция) // КонсультантПлюс [Электроннный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 28165/ (дата обращения: 14.06.2019) и более ранние редакции Налогового кодекса.
Распространенность курения
50
60
40
30
20
13.9 14 14.1
13.9 13.9 14
10
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
Мужчины
Женщины
Рисунок 1. Распространенность курения среди населения в возрасте от 15 лет и старше для мужчин и женщин в 1994-2017 гг.13
Акцизная политика в сфере налогобложения табака в России долгие годы оставалась либеральной, что в значительной степени способствовало значительному увеличению их экономической доступности, который особенно остро ощущался в период роста реальных доходов населения в 2000-ых гг. (см. [Рег1тап et а1. 2007]14). Осознание неблагополучия ситуации окончательно сформировалось к концу 2000-ых гг., когда политика табачного контроля была значительна усилена. Общественное мнение на момент начала реформы с пониманием отнеслось к введению жестких антитабачных мер15, причем со временем поддержка политики табачного контроля усилилась ([Засимова и др. 2017]).
Реализация мероприятий Концепции и вступление в силу положений федерального закона 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан...», привели появлению целого ряда ограничений на реализацию и потребление табачных продуктов (запреты на рекламу, курение в общественных местах, обязательное нанесение
13 Расчеты автора по данным Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения НИУ ВШЭ (RLMS HSE): Russia Longitudinal Monitoring Survey of HSE // Carolina Population Center [Электронный ресурс]. URL: http://www.cpc.unc.edu/proiects/rlms; Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения НИУ ВШЭ // НИУ ВШЭ [Электронный ресурс]. URL: http://www.hse.ru/rlms (дата обращения: 14.06.2019).
14 См. также Zheng R., Marquez P., Kuznetsova P., Wang Yang E. Cigarette Affordability in the Russian Federation 2002-2017 // World Bank Group [Электронный ресурс]. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/474071539179884190/Cigarette-Affordability-in-the-Russian-Federation-2002-2017 (дата обращения: 14.06.2019).
15 См. DenisovaI. Do Russians oppose anti-tobacco policy? // FREE NETWORK [Электронный ресурс]. URL: http://freepolicybriefs.org/2011/09/19/do-russians-oppose-anti-tobacco-policy/ (дата обращения: 14.06.2019).
предупреждающих надписей и графических изображений и др.), а также значительному росту акцизов. Так, начиная с 2009 г. в течение 8 лет ежегодная индексация акциза на сигареты составляла не менее 25%, а акцизная составляющая в средней розничной цене заметно увеличилась, с 12% в 2009 г. до 36% в 2018 г. (см. Таблицу 1 ниже). Вплоть до 2017 г. рост акциза заметно превышал общий рост потребительских цен, что также свидетельствует о снижении экономической доступности сигарет в этот период. Заметную роль в снижении экономической доступности сигарет оказало снижение реальных доходов, наблюдавшееся с 2014 г. (см. также подробные данные о размере и структуре акцизов и экономической доступности сигарет в работе16).
Таблица 1. Информация о динамике среднего акциза (в расчете на среднюю цену пачки сигарет с фильтром), потребительских цен и реальных доходов населения в
2007-2018 гг.17
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Средний акциз, руб. за пачку 3,4 4,1 5,2 6,7 8,7 10,9 15,5 21,7 28,1 36,7 42,7 49,4
Доля акциза в средней розничной цене, % 12,1 13,2 14,1 16,6 19,8 22,3 27,4 32,2 34,8 37,7 38,8 35,7
Средний акциз, % к предыдущему году 120,9 126,7 129,1 128,7 125,2 143,2 139,9 129,2 130,5 116,5 115,7
Индекс потребительских цен, % к декабрю предыдущего года 113,3 108,8 108,8 106,1 106,6 106,5 111,4 112,9 105,4 102,5 104,3
Реальные располагаемые денежные доходы, % к предыдущему году 103,9 101,8 105,9 101,2 105,8 104,8 99,2 96,4 95,5 99,3 101,1
16 Zheng R., Marquez P., Kuznetsova P., Wang Yang E. Cigarette Affordability in the Russian Federation 20022017 // World Bank Group [Электронный ресурс]. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/474071539179884190/Cigarette-Affordability-in-the-Russian-Federation-2002-2017 (дата обращения: 14.06.2019).
17 Расчеты автора по данным из следующих источников: средний акциз: Федеральная налоговая служба [Электронный ресурс]. URL: https://www.nalog.ru/rn77/related activities/statistics and analytics/forms/ (дата обращения: 14.06.2019); средняя розничная цена на сигареты с фильтром: Федеральная служба государственной статистики // Центральная база статистических данных [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/dbscripts/cbsd/DBInet.cgi?pl=1921001 (дата обращения: 14.06.2019); Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть 2 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 28165/ (дата обращения: 14.06.2019); ИПЦ и реальные доходы: Индексы потребительских цен на товары и услуги по Российской Федерации в 19912019гг. // Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/free doc/new site/prices/potr/I ipc.xlsx (дата обращения: 14.06.2019); Реальные располагаемые денежные доходы по Российской Федерации // Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/free doc/new site/population/urov/urov 12kv.doc (дата обращения: 14.06.2019).
В настоящее время в России действует так называемая комбинированная ставка акциза, сочетающая в себе свойства как специфического, так и адвалорного акцизов. Специфические акцизы способствуют укреплению общественного здоровья и снижению издержек системы здравоохранения, так как по сравнению с адвалорными налогами они позволяют лучше прогнозировать стабильные поступления в госбюджет. Высокое значение специфического акциза на все без исключения виды сигарет (как с фильтром, так и без фильтра) способствуют отказу от курения вместо практикуемого многими потребителями перехода на более дешевые сорта18. В то же время адвалорный налог может оказаться более предпочтительным для государства, если главной задачей признается рост акцизных сборов бюджета19.
Усиление антитабачной политики незамедлительно отразилось на потреблении табачных продуктов. Начиная с 2009 г., стала устойчиво снижаться распространенность курения, особенно среди среди мужчин и молодежи. Соответственно, в последние годы существенно упали производство и розничные продажи сигарет. В какой степени это снижение объясняется сокращением потребления или же следует искать другие причины, в частности, изменение стратегии табачной отрасли? Постараемся ответить на этот вопрос, сопоставив данные различных характеристик спроса и предложения сигарет.
На Рисунке 2 представлена информация о динамике объема легального рынка сигарет, оцениваемого как со стороны спроса (розничные продажи — вариант 1) и предложения (объем внутреннего производства с учетом импорта и за вычетом импорта — вариант 2; количество налогооблагаемых сигарет согласно налоговой статистике — вариант 3). Как мы видим, значения этих показателей за редким исключением различаются незначительно. Если же попытаться оценить спрос на сигареты, отталкиваясь от данных о распространенности и интенсивности курения согласно данным на микро-уровне (вариант 4), картина изменений, происходивших в 2010-ых гг., несколько меняется. Потребление падает, но не столь быстро.
18 Irwin A., Marquez P., Jha P., Peto R., Moreno-Dodson B., GoodchildM., Perucic A.-M., Zheng R., Blecher E., Bouw A., Lavado R., Meyer M., Postolovska I., Sotomayor N., Renzo E., Ross H., Hu T.-W., LisuloA., Brown M., Fanta Ivanovic E., Garcia M. Tobacco tax reform at the crossroads of health and development // World Bank Group [Электронный ресурс]. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/491661505803109617/Main-report (дата обращения: 14.06.2019).
19 The Economics of Tobacco and Tobacco Control // National Cancer Institute [Электронный ресурс]. URL: https://cancercontrol.cancer.gov/brp/tcrb/monographs/21/docs/m21 complete.pdf (дата обращения: 14.06.2019).
Возможное объяснение наблюдаемых расхождений в оценках состоит в том, что данные легальных продаж и производства в период низких акцизов и цен могли включать значительный объем нелегального экспорта (продукции, с которой платятся российские налоги, и которая затем переправляется в страны с высокими ценами на сигареты, в первую очередь, в ЕС). С ростом акцизов в России такая деятельность постепенно теряла экономический смысл, а лидерами нелегальных поставок сигарет в ЕС из Восточной Европы стали Украина и Белоруссия20. Как видно из данных, представленных на Рисунке 2, к 2017 г. различия между данными розничных продаж (варианты 1 и 3) и оценкой потребления согласно микроданным о спросе на сигареты (вариант 4) сократились до минимума. Колебания оценки потребления согласно данным о производстве и внешней торговле (вариант 2) больше, они обусловлены поведением отрасли. Особенно заметно резкое снижение в 2017 г. за счет падения производства (246 млрд. сигарет по сравнению с 336 млрд. в 2016 г.21).
Потребление,вариант 1 Потребление, вариант 2 Потребление вариант 3 Потребление, вариант 4
Рисунок 2. Оценки потребления сигарет (с учетом нелегальной продукции) в 20072017 гг. согласно различным источникам данных, млрд. штук в год22
Задачей налогообложения табачных изделий является не только ограничение потребления, но и регулярное пополнение государственного бюджета. На протяжении длительного времени эффект роста ставки акциза оказался сильнее эффекта снижения
20 См. A study of the illicit cigarette market in the European Union, Norway and Switzerland // KPMG [Электронный ресурс]. URL: https://assets.kpmg/content/dam/kpmg/pdf/2016/06/project-sun-report.pdf (дата обращения: 14.06.2019), а также «Отчет по рынку нелегальных сигарет в Евразийском экономическом союзе» // KPMG [Электронный ресурс]. URL: http://rusbrand.com/files/news/208/EEA Illicit Cigarette Report 2018 RUS web.pdf (дата обращения: 14.06.2019).
21 В 2018 г. объем внутреннего производства несколько вырос, составив 257 млрд штук.
22 Расчеты автора. Расчеты производились с учетом данных о нелегальном потреблении.
легального потребления, и потому акцизные сборы на табачные изделия в этот период (вплоть до 2017 г.) также росли как в номинальном, так и в реальном выражении, опережая инфляцию. В 2018 г. существенно снизился размер налогооблагаемой базы: количество налогооблагаемых сигарет уменьшилось более, чем на 15%. Скорее всего, это объясняется резким падением производства, продемонстрированным табачной отраслью в 2017 г. и в большей степени повлиявшим на налоговую статистику следующего года. Недостаточная индексация ставки акциза — лишь на 9% в реальных ценах в 2018 г. — впервые за долгие годы привела к падению номинальных бюджетных сборов от акциза на сигареты.
В то же время международный опыт свидетельствует о том, что длительный рост акцизных сборов на фоне снижающегося потребления возможен. Он подтверждается наблюдениями во многих странах мира с различным уровнем дохода23 и более ранним российским опытом. Так, например, в 2014 г. также отмечался существенный спад объема налоговой базы (на 10% согласно данным, представленным в Таблице 2). Впрочем, несмотря на высокую инфляцию, достигшую в том году двузначных цифр и составившую 11,5%, благодаря существенной индексации ставки акциза бюджетные сборы от акциза на табачные изделия выросли даже в реальном выражении.
Таблица 2. Динамика показателей бюджетных сборов от акциза на сигареты в
2009-2018 гг.24
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Акцизные сборы, млрд. руб. 79,3 102,5 138,7 183,4 250,6 314,8 381,7 470,5 576,2 552,7
Реальные акцизные сборы, млрд. 64,3 76,5 97,5 121,0 155,2 175,1 188,1 220,0 262,8 241,8
Рост реальных акцизных сборов, % к предыдущему году 113,9 118,9 127,5 124,1 128,3 112,8 107 117 120 92
Рост реального акциза, % к предыдущему году 117,8 121,1 129,2 125,5 135,7 125,6 115 121 123 109
Рост налогооблагаемого количества сигарет, % к предыдущему году 98,7 97 99,2 99,2 94,6 89,7 93,2 96,4 97 84,3
Индекс потребительских цен, % к предыдущему году 108,8 108,8 106,1 106,6 106,5 111,4 112,9 105,4 102,5 104,3
23 Irwin A., Marquez P., Jha P., Peto R., Moreno-Dodson B., GoodchildM., Perucic A.-M., Zheng R., Blecher E., Bouw A., Lavado R., Meyer M., Postolovska I., Sotomayor N., Renzo E., Ross H., Hu T.-W., Lisulo A., Brown M., Fanta Ivanovic E., Garcia M. Tobacco tax reform at the crossroads of health and development // World Bank Group [Электронный ресурс]. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/491661505803109617/Main-report (дата обращения: 14.06.2019).
24 Расчеты автора.
Чем объясняется смягчение акцизной политики в отношении табачных изделий в последние годы? Относительно благополучная ситуация с динамикой налогообложения и потребления сигарет изменилась в связи с формированием единого экономического пространства в рамках ЕАЭС. В этом объединении Россия оказалась страной с наиболее высокими табачными акцизами. Следует также отметить различия в структуре табачных акцизов. Так, если в России действует комбинированная ставка, согласно которой наиболее дешевые сигареты облагаются единым специфическим акцизом, а более дорогие — как специфическим, так и адвалорным акцизом25, то в других странах ЕАЭС применяется только специфический акциз, при этом в Республике Беларусь действуют три варианта специфического акциза в зависимости от ценовой категории сигарет26, что позволяет существенно снижать налоговую нагрузку на сигарет эконом-класса, которые составляют в этой стране основу потребления. Существующие межстрановые различия обусловили необходимость постепенного сближения национальных акцизов в рамках единого экономического пространства.
Международный опыт гармонизации акцизов: Европейский союз
В международной практике существует опыт гармонизации акцизов в рамках региональных объединений. С проблемой различий национальных акцизов, в частности, сталкивались страны Организации восточно-карибских государств27 и Восточно-африканского сообщества ([Posen 2013]). При разработе региональной концепции сближения акцизов необходимо решить, на каком уровне будет происходить гармонизация: на высоком (как в стране с наибольшими акцизами) или на низком, к которому проще адаптироваться остальным странам. Эксперты в области общественного здравоохранения настаивают на высоком варианте гармонизации, представители табачной отрасли заинтересованы в низком. Недавняя реформа национальных акцизных законодательств новых стран-участниц ЕС, предпринятая в 2004-2013 гг., является примером успешной гармонизации табачных акцизов по высокому сценарию.
25 Специфический налог на сигареты в России взимается по фиксированной ставке на единицу измерения товара в натуральном выражении (в рублях за 1000 штук); адвалорный налог взимается в процентах от расчетной стоимости, исчисляемой из максимальной розничной цены.
26 См. Приложение 1 к Налоговому кодексу Республики Беларусь // Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь [Электронный ресурс]. URL: http ://www. nalo g. gov.by/ru/application1/ (дата обращения: 14.06.2019).
27 Marquez P., Foucade A., Theodore K., Laptiste C., Scott E., Gabriel S., ConradD., Gonima A., Metivier C. Advancing action on the implementation of tobacco tax harmonization in the organization of Eastern Caribbean States (OECS) countries // World Bank Group [Электронный ресурс]. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/164401529305828905/Advancing-action-on-the-implementation-of-tobacco-tax-harmonization-in-the-organization-of-Eastern-Caribbean-States-OECS-countries (дата обращения: 14.06.2019).
Речь идет о сближении национальных табачных акцизов, которое было осуществлено после вхождения в ЕС группы стран Восточной и Центральной Европы в 2004 г. (12 государств с высоким, средним и низким уровнем дохода) и в 2007 г. (Болгария и Румыния). Гармонизация акцизов осуществлялась с учетом существующих национальных систем налогообложения. Она представляла собой компромисс между табакопроизводящими странами юга, где преобладает адвалорная налоговая ставка, и североевропейскими странами, которые традиционно полагаются на специфический налог.
В налогообложении табачных изделий в ЕС используются два целевых показателя:
- минимальная доля налога в розничной цене — 57%28 (с июля 2006 г.) и 60%29 (с января 2014 г.);
- минимальный (специфический) акциз — €64 (с июля 2006 г.) и €90 начиная с января 2014 г.
Использование сразу двух целевых показателей позволило по-разному оказывать давление на налоговые системы стран-участниц: если более экономически сильным «старым» членам ЕС в основном пришлось добиваться роста доли акциза в розничной цене, то вновь присоединившимся к ЕС странам Восточной и Южной Европы необходимо было соответствовать жесткому правилу минимальной специфической ставки ([В1еЛег et а1. 2014]). Таким образом, сближение акцизов не привело к ослаблению политики табачного контроля в странах с высоким исходным уровнем акцизов.
Акцизная политика в ЕАЭС и ее влияние на ситуацию в России
Гармонизация табачных акцизов в ЕАЭС было проведена по иному сценарию. В 2015 г. был одобрен проект Соглашения о принципах ведения налоговой политики в области акцизов на табачную продукцию, согласно которому Россия, как страна с наиболее высокими акцизами, должна была существенно снизить ежегодную индексацию акцизов, а остальные страны — к 2020 г. достичь нижней границы допустимого отклонения от индикативной ставки в 32 евро. Спустя три года стало ясно, что выполнить намеченное, по крайней мере, в плане сближения акцизов, не удастся. Согласно расчетам автора на январь 2018 г. средний акциз в странах ЕАЭС составил: в Армении — 10,1 евро (т.е. —58% от индикативной ставки), в Белоруссии — 10,9 евро (-
28 При размере акциза менее €101 за 1 000 сигарет.
29 При размере акциза менее €115 за 1 000 сигарет.
60%), в Казахстане — 19,5 евро (-28%), в Киргизии — 15,8 евро (-42%), в России — 33,4 евро (+24% с последующим ростом в июле 2018 г., который дополнительно поспособствовал росту межстрановых различий в акцизах). Таким образом, можно утверждать, что запланированной гармонизации табачных акцизов не произошло.
Как следствие, в обновленном проекте Соглашения о принципах ведения налоговой политики в области акцизов на табачную продукцию, одобренном в ноябре 2018 г., сроки окончательного сближения табачных акцизов были сдвинуты до 2024 г., размер индикативной ставки был установлен на уровне 35 евро, а возможность отклонения от нее установлена на уровне 20% как в большую, так и в меньшую сторону.
Наличие верхнего ограничения или «потолка» акциза является еще одним существенным отличием евразийской интеграции от опыта ЕС, где жестко фиксировалась лишь нижняя граница акциза. Таким образом, в ЕАЭС существенно ограничиваются возможности национальных правительств воздействовать на ход табачной эпидемии в своей стране.
Подробная информация о количественных параметрах акцизных ставок, указанных в Соглашении, представлена в Таблице 3.
Таблица 3. Количественные рамки гармонизации акцизов в ЕАЭС30
2G16 2G17 2G1S 2G19 2G2G 2G22 2G24
Индикативная ставка, евро за 1000 штук 22 25 27 30 32 35 35
Возможное отклонение от индикативной ставки в меньшую сторону:
Казахстан, Россия, Беларусь (кроме 1-ой ценовой группы) -30% -30% -25% -20% -15% -15% -20%
Армения, Кыргызстан, Беларусь (1 ценовая группа) -55% -45% -35% -30% -20% -30% -20%
Возможное отклонение от индикативной ставки в большую сторону:
Все страны ЕАЭС +10% +10% +10% +10% +10% +20% 20%
30 По данным СМИ: Проект Соглашения о принципах ведения налоговой политики в области акцизов на табачную продукцию государств-членов Евразийского экономического союза, одобренный Распоряжением № 126 Коллегии Евразийской экономической комиссии от 10.11.2015 // Правовой портал, Евразийский экономический союз [Электронный ресурс]. URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/0118912/clco 16112015 126 doc.pdf (дата обращения: 10.09.2019); Сигаретам уравняли акциз // Информационный портал газеты «Известия» [Электронный ресурс]. URL: https://iz.ru/news/674037 (дата обращения: 10.09.2019); Проект Соглашения о принципах ведения налоговой политики в области акцизов на табачную продукцию государства-членов Евразийского союза, одобренный Распоряжением № 184 Коллегии Евразийской экономической комиссии от 28.11.2018 // АЛЬФА-СОФТ [Электронный ресурс]. URL: https://www.alta.ru/tamdoc/18r00184/#p2 (дата обращения: 10.09.2019).
Особенностью спроса на табачные изделия является его низкая эластичность по цене, отражающая эффект привыкания к никотину. Благодаря этому свойству сигареты являются идеальным объектом для налогообложения. Дело в том, что для товаров с низкой эластичностью максимизация налоговых сборов происходит при более высокой ставке акциза, чем для товаров с более эластичным спросом. На размер оптимальной налоговой ставки оказывают влияния такие факторы, как собираемость налогов, распространенность нелегального потребления, а также возможное влияние роста акцизов на доходы малоимущего населения или так называемая регрессивность акцизов (см. [Лаффер 2016]).
Последовательно рассмотрим актуальность влияния этих факторов на процесс формирования акцизов на сигареты в России. Собираемость табачных акцизов в России не представляет существенной проблемы, поскольку уровень концентрации производства в стране оцень высок: так, по данным Euromonitor International в 2017 г. на 5 компаний (Japan Tobacco International, Philip Morris International, British American Tobacco, Imperial Brands и ОАО «Донской табак») приходилось 98% объема продаж. Контролировать поведение нескольких крупных компаний государству существенно проще, чем, например, в случае многочисленных предприятий алкогольной отрасли.
Ситуация с нелегальным потреблением заметно сложнее. В последние годы оно устойчиво растет и в 2018 г. по данным Euromonitor International составило 6,5% объема рынка (для сравнения: в 2012 г. — 2,2%). Нелегальная торговля табаком представляет собой несомненную общественную угрозу, увеличивая доступ к дешевой продукции, снижая налоговые поступления и способствуя финансированию преступности. Однако само по себе наличие подобной тенденции на табачном рынке не ставит под сомнение необходимость индексации акцизов и вызываемого им снижения экономической доступности табачных изделий. Главная цель высоких акцизов и цен на табак — снизить распространенность курения и последующие демографические и экономические потери. Параллельно правоохранительными и налоговыми органами должна вестись работа по профилактике и сокращению торговли всеми видами нелегальной продукции, включающая такие меры, как жесткий контроль за оборотом табака, введение более высоких штрафов и отслеживание перемещения продукции с помощью марок31. Кроме того, следует отметить, что статистика о нелегальном
31 См., например, рекомендации ВОЗ: Прекратить незаконную торговлю табачными изделиями // Всемирная организация здравоохранения [Электронный ресурс].
URL: http://www.euro.who.int/ data/assets/pdf file/0003/278094/Stop-illicit-trade-tobacco-ru.pdf?ua=1 (дата обращения: 10.09.2019).
потреблении собирается, как правило, табачной отраслью, методика ее сбора бывает непрозрачной, а результаты — с большой вероятностью завышенными (см. [Walbeek 2014] и [Gilmore 2014 et al.]).
Что касается возможного влияния роста акцизов на доходы беднейшей части населения, то как показывают многочисленные исследования, выполненные с применением расширенного анализа выгод и затрат (advanced cost-benefit analysis), рост акцизов позитивно сказывается на располагаемых доходах бедных, если учитывать долгосрочный эффект от снижения заболеваемости и медицинских расходов на болезни, вызванные курением (см. [Fuchs et al. 2019]). Население с низкими доходами более чувствительно к изменениям цены на табачные изделия и, как следствие, эффект роста акцизов на распространенность курения среди бедных выше, чем для остального населения.
Заключение
В данной работе представлен анализ изменений, произошедших в потреблении и налогообложении табака в России в течение последнего десятилетия. За это время акцизная политика в отношении табака существенно изменилась. На 2009-2017 гг. приходится период значительного роста акцизов на табачные изделия, когда ежегодная индексация ставок акциза существенно превышала инфляцию. Строгость акцизной политики, дополненная значительным ужесточением неценовых мер табачного контроля в связи со вступлением в силу в 2013-2015 гг. положений закона «Об охране здоровья граждан...», привела к заметному снижению потребления табака и распространенности курения. Этот несомненный успех политики табачного контроля был также дополнен значительным ростом бюджетных сборов от акцизов на табак.
Сравнительный анализ динамики различных характеристик потребления сигарет (на основе данных о (1) розничных продажах; (2) производстве, экспорте и импорте; (3) налоговой статистике, а также (4) потреблении на микро-уровне) позволяет сделать вывод о том, что существенный спад производства и базы налогообложения сигарет, зафиксированный в 2012-2015 гг. (см. Рисунок 2), лишь отчасти объясняется снижением собственно потребления в связи с снижением распространенности и интенсивности курения. Данные легальных продаж и производства в период низких акцизов и цен могли включать значительный объем нелегального экспорта (продукции, с которой платятся российские налоги, и которая затем переправляется в страны с высокими ценами). С ростом внутренних цен в России такая деятельность постепенно теряла экономический смысл, а лидерами нелегальных
поставок сигарет в ЕС из Восточной Европы стали сначала Украина, а затем Белоруссия.
После 2015 г. на индексацию табачных акцизов внутри страны стали существенно влиять интеграционные процессы внутры ЕАЭС, а именно — курс на сближение акцизов на табачные изделия между странами-участницами или так называемая гармонизация. При разработке Соглашения о принципах ведения налоговой политики в области акцизов на табачную продукцию не был учтен европейский опыт: был введен «потолок акцизов», а уровень индикативной ставки был установлен на низком для России уровне. В результате рост акцизов и цен приостановился. Как показывает анализ динамики акцизных поступлений (см. Таблицу 2), именно недостаточная индексация акцизов, а не рост нелегального потребления (согласно многократным заверениям отрасли) или исчерпание резервов налоговой нагрузки ([Кондратьева и Шальнева 2018]) привела к замедлению роста и последующему снижению налоговых поступлений от акцизов на табак.
В качестве успешной гармонизации табачной акцизов по высокому сценарию может быть рассмотрен ЕС на момент вхождения группы стран Восточной и Центральной Европы в 2004 г. (12 государств с высоким, средним и низким уровнем дохода) и в 2007 г. (Болгария и Румыния). Использование сразу двух целевых показателей — минимальной доли налога в розничной цене и минимального специфического акциза — позволило учесть различия между табакопроизводящими странами юга, где преобладает адвалорная налоговая ставка, и североевропейскими странами, которые традиционно используется специфический налог. Введение таких ограничений позволило по-разному оказывать давление на налоговые системы стран-участниц, а сближение налоговых систем не привело к ослаблению политики табачного контроля в государствах с высоким исходным уровнем акцизов.
Список литературы:
ЗасимоваЛ.С., КолосницынаМ.Г., КрасильниковаМ.Д. Изменение поведения россиян в отношении здорового образа жизни (по результатам социологических опросов 2011 и 2017 гг.). Препринт WP8/2017/02. Серия WP8. Государственное и муниципальное управление. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2017.
КондратьеваЕ.А., ШальневаМ.С. Практика акцизного налогообложения табачной продукции в России // Экономика. Налоги. Право. 2018. Т. 11. Вып. 1. С. 120-127. Лаффер А.Б. Руководство по налогообложению табачных изделий: теория и практика // Экономическая политика. 2016. Т. 11. Вып. 5. С. 50-67.
Blecher E., Ross H., Stoklosa M. Lessons Learned from Cigarette Tax Harmonisation in the European Union // Tobacco Control. 2014. Vol. 23. P. e12-e14.
Fuchs A., Gonzalez I., Paz D. Distributional Effects of Tobacco Taxation: A Comparative Analysis // Policy Research working paper 8805. Washington, D.C.: World Bank Group, 2019.
Gilmore A., Rowell A., Gallus S., Lugo A., Joossens L., Sims M. Towards a Greater Understanding of the Illicit Tobacco Trade in Europe: A Review of the PMI Funded 'Project Star' Report // Tobacco control. 2014. Vol. 23. P. e51-e61.
Hwang J., Kim J., Lee D., Jung H. Underestimation of Self-Reported Smoking Prevalence in Korean Adolescents: Evidence from Gold Standard by Combined Method // Int. J. Environ Res. Public Health. 2018. Vol. 15. Is. 4. P. 689.
Perlman F., BobakM., Gilmore A., McKee M. Trends in the Prevalence of Smoking in Russia during the Transition to a Market Economy // Tobacco Control. 2007. Vol. 16. Is. 5. P. 299305.
Quirmbach D., Gerry C. Gender, Education and Russia's Tobacco Epidemic: A Life-Course Approach // Social Science & Medicine. 2016. Vol. 160. P. 54-66.
Posen J. The Impact of Cigarette Excise Tax Increases and Harmonisation in the East African Community: Master's degree thesis. University of Cape Town, 2013.
Van Walbeek C. Measuring Changes in the Illicit Cigarette Market Using Government Revenue Data: The Example of South Africa // Tobacco control. 2014. Vol. 23. P. e69-e74.
Kuznetsova P. O.
Objectives of Tobacco Taxation in the Situation of Eurasian Economic Union Excise Harmonization and Market Reduction
Polina O. Kuznetsova — Senior Researcher, Institute for Social Analysis and Forecasting, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; postgraduate student, Lomonosov Moscow State University, Moscow, Russian Federation. E-mail: polina.kuznetsova29@gmail.com
Abstract
The main objectives of tobacco taxation are to limit dangerous consumption and at the same time to effectively collect budget tax revenue. The experience of many countries suggests that the increase in excise taxes and prices can be simultaneously accompanied by decreasing smoking prevalence and growing budget revenue which is due to the low price elasticity of tobacco products.
The purpose of this work is to analyze the processes occurring in consumption and tobacco taxation in Russia. The results of the tobacco control policy of the last decade are contradictory. Despite the obvious success associated with the growing tobacco excises and prices and the tightening of non-price tobacco control measures in early 2010s, excise policy has recently weakened significantly. Integration plans within the EAEU suggest that this a long-term trend.
The EAEU Agreement on the principles of tax policy in the field of tobacco excises did not take into account European experience: an "excise ceiling" was introduced, and the excise rate
was set at a low level for Russia. As a result, the growth of tobacco excises and prices stopped. According to the obtained results, it was the insufficient indexation of excise taxes, rather than an increase in illegal consumption or the exhaustion of tax burden reserves, which led to a decrease in nominal tobacco excise budget revenues in 2018.
The experience of the EU in 2004-2007 can be considered as successful harmonization at the high level of tobacco excises. The use of two target indicators — the minimum excise share in the retail price and the minimum specific excise tax — made it possible to exert different pressure on the tax systems of the member countries. As a result, excise harmonisation in EU did not lead to a weakening of tobacco control policies in countries with a high initial excise level.
Keywords
Smoking, excise policy, excise harmonization, Eurasian Economic Union, cigarette affordability.
DOI: 10.24411/2070-1381-2019-10002
References:
Zasimova L., Kolosnitsyna M., Krasilnikova M. (2017) Izmeneniye povedeniya rossiyan v otnoshenii zdorovogo obraza zhizni (po rezul'tatam sotsiologicheskikh oprosov 2011 i 2017 gg.) [Changes in the behavior of Russians in relation to a healthy lifestyle (according to the results of surveys in 2011 and 2017)]. Preprint WP8/2017/02. Series WP8. Public administration and municipal management. Moscow: Higher School of Economics Publ. House.
Kondratieva E., Shalneva M. (2018) The Practice of Excise Taxation of Tobacco Products in Russia. Ekonomika. Nalogi. Pravo. Vol. 11. Is. 1. P. 120-127.
Laffer A. (2016) Handbook of Tobacco Taxation: Theory and Practice (Economic Theory of Taxation). Ekonomicheskayapolitika. Vol. 11. Is. 5. P. 50-67.
Blecher E., Ross H., Stoklosa M. (2014) Lessons Learned from Cigarette Tax Harmonisation in the European Union. Tobacco Control. Vol. 23. P. e12-e4.
Fuchs A., Gonzalez I., Paz D. (2019) Distributional Effects of Tobacco Taxation: A Comparative Analysis. Policy Research working paper 8805. Washington, D.C.: World Bank Group.
Gilmore A., Rowell A., Gallus S., Lugo A., Joossens L., Sims M. (2014) Towards a Greater Understanding of the Illicit Tobacco Trade in Europe: A Review of the PMI Funded 'Project Star' Report. Tobacco control. Vol. 23. P. e51-e61.
Hwang J., Kim J., Lee D., Jung H. (2018) Underestimation of Self-Reported Smoking Prevalence in Korean Adolescents: Evidence from Gold Standard by Combined Method. Int. J. Environ Res. Public Health. Vol. 15. Is. 4. P. 689.
Perlman F., Bobak M., Gilmore A., McKee M. (2007) Trends in the Prevalence of Smoking in Russia during the Transition to a Market Economy. Tobacco Control. Vol. 16. Is. 5. P. 299-305.
Quirmbach D., Gerry C. (2016) Gender, education and Russia's tobacco epidemic: A life-course approach. Social Science & Medicine. Vol. 160. P. 54-66.
Posen J. (2013) The Impact of Cigarette Excise Tax Increases and Harmonisation in the East African Community: Master's degree thesis. University of Cape Town. Van Walbeek C. (2014) Measuring Changes in the Illicit Cigarette Market Using Government Revenue Data: The Example of South Africa. Tobacco control. Vol. 23. P. e69-e74.
