CC BY
1732. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант +» (дата обращения - 30. 04. 2015 г.).
3. Федеральный закон РФ от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" // Российская газета. - 1994. - 24 декабря.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 27. - Ст. 3450.
5. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 50. - Ст. 5284.
6. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012. - № 14. - Ст. 1549.
7. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2013. - № 7. - Ст. 610.
8. Звягольский А.Ю., Тамазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регулирование института публичных слушаний и его реализация в муниципальных образованиях. - М.: Юрлитинформ, 2008. - С. 53.
9. Старков О.В., Упоров И.В. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юрлитинформ, 2015. - С.118.
10. Дагиров Ш.Ш. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области защиты населения в территорий от чрезвычайных ситуаций. Дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2006. - С.10.
11. Дзангиев И.О. Правовые аспекты участия органов местного самоуправления в защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2009. - С. 10.
12. Собрание законодательства Российской Федерации. - 2006. - № 50. - Ст. 5284.
ПРОВОЗИН АЛЕКСЕЙ ВИКТОРОВИЧ - аспирант кафедры конституционного права Института международного права, экономики, гуманитарных наук и управления имени К.В. Российского, г. Краснодар (тел. 8 (861) 233 64 48)
PROVOSIN, ALEXEY V. - Ph.D. student of the chair of constitutional law, Institute of international law, economics, humanities and management name of the К. Rossinsky, Krasnodar (Phone 8 (861) 233 64 48)
УДК 343.163:343.326
МИХАЙЛОВ Э.М.
ЗАДАЧИ И ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
ТЕРРОРИЗМА И ЭКСТРЕМИЗМА
Ключевые слова: прокурорский надзор, задачи и пределы прокурорского надзора, меры противодействия экстремизму, терроризм, надзор за соблюдением законодательства о противодействии экстремизму и терроризму.
В статье осуществлен анализ задач и пределов прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму и экстремизму. Предложены меры эффективного противодействия экстремистским и террористическим проявлениям. Обоснован вывод о том, что на состоянии превентивной работы в указанной сфере негативно сказывается недостаточная регламентация полномочий и компетенции органов власти различных уровней, влекущая многочисленные недоработки с их стороны при реализации задач по предупреждению терроризма. Между
тем, практика свидетельствует, что в условиях сохранения террористических угроз, в первую очередь, должно обеспечиваться именно их ранее предупреждение.
MIKHAYLOV, E.M.
THE TASKS AND LIMITS OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OVER THE ACTIVITIES OF EXECUTIVE BODIES IN THE FIELD OF COUNTERACTING TERRORISM AND
EXTREMISM
Keywords: prosecutorial supervision, the tasks and the limits of prosecutorial supervision, measures to counteracting extremism, terrorism, supervising compliance with the law on counteracting extremism and terrorism.
In the article realized analysis of the tasks and limits of prosecutorial supervision over the activities of executive bodies in the field of counteracting terrorism and extremism. Proposed measures effectively countering extremist and terrorist manifestations. Substantiated the conclusion is that on the state of preventive work in this sphere negatively affects the inadequate reglamentation of the powers and competence of the authorities of various levels, entailing numerous shortcomings on their part at implementing the tasks of preventing terrorism. Meanwhile, the practice shows that in conditions of conservation of terrorist threats in the first place, should ensured exactly their of early warning.
Задачи прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму и экстремизму различаются между собой по содержанию, по средствам решения, по кругу объектов, ставящих и решающих эти задачи. Многие из них не являются постоянными и могут возникать в одних конкретных условиях, а в других отсутствовать [1]. Задачи прокурорского надзора сопрягаются с направлениями его деятельности.
В рамках осуществления надзорной деятельности прокуратуры существует острая проблема определения пределов прокурорского надзора. С помощью имеющихся в их распоряжении правовых средств, прокурорам следует в первоочередном, приоритетном порядке ориентировать контролирующие органы на действенное выявление нарушений законов на подконтрольных объектах [2], самостоятельное, оперативное и исчерпывающее принятие необходимых мер по восстановлению нарушений законности, устранению этих нарушений, а также обстоятельств, способствующих их совершению.
Определяя сферу ведения органов государственного контроля посредством установления соотношения их полномочий, а также учитывая, что прокурор осуществляет надзорную деятельность в различных сферах правовых отношений, где действуют различные контрольные органы государства, исключительно важно определить соотношение и пределы предмета и сфер ведения прокурорского надзора. Не менее важно упорядочить процедуры его осуществления при достаточности полномочий по установлению, устранению и предупреждению нарушений законов.
Исполнение и соблюдение законов, обеспечение законности являются предметом не только надзора прокуратуры за исполнением законов. Они, по существу, относятся к обязанностям всех государственных органов и их должностных лиц.
Содержание приоритетных задач прокурорского надзора за деятельностью
органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму и экстремизму определено законодательством РФ, в частности, законом «О Прокуратуре». Также отметим приказ Генпрокуратуры от 19 ноября 2009 г. № 362 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности», приказ Генпрокуратуры РФ от 19.01.2010г. №11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», а также приказм Генпрокуратуры РФ от 22.10.2009г. №339 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму». Основываясь на данных правовых актах, в круг задач прокурорского надзора в данной сфере, в частности, можно включить следующие:
1) Систематическая проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами в пределах своей компетенции требований законодательства о противодействии экстремистской деятельности, в том числе о приоритетном порядке принятия профилактических мер.
2) Обеспечение постоянного и эффективного надзора за исполнением законодательства о межнациональных отношениях и противодействии экстремизму в деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и их территориальных органов, в том числе за своевременностью, полнотой, законностью и обоснованностью принимаемых ими мер по выявлению и пресечению экстремистских проявлений [3].
3) Проведение проверки исполнения государственными органами, осуществляющими контроль на территории Российской Федерации за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, и их должностными лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. В каждом случае давать оценку исполнению законов и достаточности мер, принимаемых по выявленным нарушениям.
4) При установлении фактов, свидетельствующих о коррупционных проявлениях со стороны должностных лиц государственных органов, исполняющих обязанности по контролю за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, а также при выявлении нормативных актов указанных органов, содержащих признаки коррупциогенности, направлять материалы в подразделения органов прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением законов о противодействии коррупции, для принятия решений в соответствии с их компетенцией.
5) Обращение особого внимания на соблюдение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма кредитно-финансовыми учреждениями. Во взаимодействии с правоохранительными органами необходимо пресекать факты осуществления в этих учреждениях и организациях операций по легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма.
6) При осуществлении надзора за рассмотрением правоохранительными органами
информации и материалов, поступивших из Росфинмониторинга и его межрегиональных управлений (в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию), доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»»), исходить из того, что они подлежат проверке в установленном ст. 144 и 145 УПК РФ порядке. То есть, при наличии данных, указывающих на признаки преступлений, в том числе предусмотренных ст. 174, 174.1, 205.1 УК РФ. В иных случаях требовать проверки содержащихся в них сведений оперативно-розыскным путем [4].
7) Обеспечение эффективной системы надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму. Активно взаимодействовать в этом направлении с органами ФСБ России, МВД России, Росфинмониторингом, судебными и иными правоохранительными органами, Национальным антитеррористическим комитетом, оперативными штабами и антитеррористическими комиссиями, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.
8) Проведение систематической (не реже одного раза в полугодие) проверки исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами в пределах своей компетенции требований законодательства о противодействии терроризму, в том числе, о приоритетном порядке осуществления профилактических мер. Добиваться реализации ими в полном объеме функций по выявлению, пресечению и устранению нарушений антитеррористического законодательства.
9) Принятие действенных мер по устранению выявленных нарушений. В случае необходимости рассматривать вопрос о привлечении виновных к административной ответственности, направлении в суд заявлений об исполнении требования законодательства.
10) Особое внимание надзору за исполнением требований законов, направленных на исключение фактов пропаганды идей терроризма, распространения материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности, либо обосновывающих (оправдывающих) необходимость ее осуществления. Обеспечить систематический мониторинг средств массовой информации [5].
11) Обеспечение соблюдения физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, либо использующими принадлежащее им имущество в социальных, благотворительных, культурных, образовательных или иных общественно полезных целях, не связанных с извлечением прибыли, выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), используемых для осуществления указанных видов деятельности и находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании. Юридические лица обеспечивают выполнение указанных требований в отношении объектов, находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании [6].
Необходимо определить основные задачи прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением законодательства о противодействии экстремизму и терроризму:
1) целенаправленное и эффективное осуществление надзора за соблюдением законодательства о противодействии экстремизму и терроризму;
2) полное и своевременное выявление правовых актов противоречащих Конституции РФ и законодательству о противодействии экстремизму и терроризму;
3) своевременное выявление правонарушений и оперативное принятие действенных мер по их пресечению и восстановлению нарушенных прав граждан, интересов общества и государства;
4) установление лиц, виновных в нарушении законодательства о противодействии экстремизму и терроризму, привлечение их к установленной законом ответственности;
5) выявление причин и условий, способствующих нарушениям законодательства о противодействии экстремизму и терроризму, принятие мер по их нейтрализации или устранению [7].
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона:
- освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
- опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
- вносит представление об устранении нарушений закона [8].
Таким образом, базовым принципом, на котором основывается представление о пределах прокурорского надзора, является то, что прокурор не вправе подменять другие органы власти.
Определение пределов прокурорского надзора в специфической области - за деятельностью органов исполнительной власти в сфере противодействия экстремизма и терроризма, является достаточно сложным и спорным вопросом.
В законе «О противодействии экстремистской деятельности» полномочия прокурора, и соответственно пределы надзора, закреплены в ст.ст. 6, 7, 8 названного документа:
1) Объявление предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности (ст. 6). Пределам деятельности прокурора является вынесение руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам предостережения в письменной форме о недопустимости экстремистской деятельности при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности.
2) Вынесение предупреждения общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности (ст. 7). Общественному или религиозному объединению, либо иной организации, в случае выявления фактов, свидетельствующих о наличии в их деятельности, в том числе в деятельности хотя бы одного из их региональных или других структурных подразделений, признаков экстремизма, выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. В случае,
если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее двух месяцев со дня вынесения предупреждения.
Предупреждение общественному или религиозному объединению либо иной организации выносится Генеральным прокурором Российской Федерации или подчиненным ему соответствующим прокурором. Предупреждение общественному или религиозному объединению может быть вынесено также федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций, общественных объединений и религиозных организаций (далее - федеральный орган государственной регистрации), или его соответствующим территориальным органом.
1) Предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации и осуществления им экстремистской деятельности (ст. 8). В случае распространения через средство массовой информации экстремистских материалов, либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в его деятельности признаков экстремизма, учредителю и (или) редакции (главному редактору) данного средства массовой информации уполномоченным государственным органом, осуществившим регистрацию данного средства массовой информации, либо федеральным органом исполнительной власти в сфере печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, либо Генеральным прокурором Российской Федерации или подчиненным ему соответствующим прокурором выносится предупреждение в письменной форме о недопустимости таких действий либо такой деятельности с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений [9].
Как отметил Генеральный прокурор России Ю. Чайка в докладе на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 29 апреля 2014 года, остается злободневной проблема распространения радикальных идей, прежде всего в сети Интернет. В целях выявления таких публикаций прокурорами постоянно осуществлялся мониторинг СМИ и информационных сетей. Кроме того, с 1 февраля 2014 года вступил в силу федеральный закон, позволяющий во внесудебном порядке на основании требований руководителей Генпрокуратуры, направленных в Роскомнадзор, ограничивать доступ к сайтам, содержащим противоправную информацию (на сегодняшний день она удалена уже более чем с 80 сайтов). Более активно проводилась работа по признанию в судебном порядке материалов экстремистскими. На начало 2014 года в федеральный список их включено уже более 2 тыс. (в 2012 г. было 1,5 тыс.) [10].
Таким образом, деятельность перечисленных организаций и СМИ в случае подтверждения нарушения антиэкстремистского законодательства, может быть прекращена как во внесудебном, так и в судебном порядке на основании заявления прокурора.
Тот же принцип положен в основу закона «О противодействии терроризму». В ст. 24 настоящего закона «Ответственность организаций за причастность к терроризму» указывается, что организация признается террористической и подлежит ликвидации (ее деятельность - запрещению) по решению суда на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему прокурора в случае, если от
имени или в интересах организации осуществляются организация, подготовка и совершение преступлений, предусмотренных статьями 205-206, 208, 211, 220, 221, 277280, 282.1, 282.2 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также в случае, если указанные действия осуществляет лицо, которое контролирует реализацию организацией ее прав и обязанностей. Как отмечается в докладе Генерального прокурора РФ на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 29 апреля 2014 года реальную угрозу национальной безопасности страны, ее социально-политической стабильности продолжают представлять проявления терроризма.
В 2013 г. произошел рост учтенных преступлений террористического характера -661 (+3,8%), в том числе терактов - 31 (+29%). Правоохранительным органам удалось добиться определенных результатов по нейтрализации террористического бандподполья (уничтожено свыше 530 тайников и баз боевиков, ликвидировано и задержано более 700 бандитов и их пособников, пресечена деятельность 100 эмиссаров и членов международных террористических организаций). Вместе с тем, несмотря на принимаемые меры, по-прежнему вызывает тревогу состояние антитеррористической защищенности наиболее важных объектов, мест массового пребывания людей, жилья и транспорта. В минувшем году судами удовлетворено более 14 тыс. заявлений прокуроров о понуждении собственников и иных владельцев имущества обеспечить надлежащий уровень антитеррористической защищенности объектов.
На состоянии превентивной работы негативно сказывается недостаточная регламентация полномочий и компетенции органов власти различных уровней [11]. Это влечет многочисленные недоработки с их стороны при реализации задач по предупреждению терроризма. Данные упущения усугубляются отсутствием действенных рычагов влияния на складывающуюся ситуацию у антитеррористических комиссий. В результате в большинстве муниципалитетов их деятельность характеризуется формализмом и неисполнением запланированных мероприятий. Между тем, практика свидетельствует, что в условиях сохранения террористических угроз, в первую очередь должно обеспечиваться именно их ранее предупреждение [12].
Литература и источники
1. См.: Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - М., 2003. - С.16-18.
2. Кузьмин В.А., Китрова Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный)// СПС"КонсультантПлюс", 2007.
3. Приказ Генеральной Прокуратуры от 19 ноября 2009 г. №362 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» // Официальный сайт Генпрокуратуры РФ. URL: http://genproc.gov.ru/documents/orders/document-14274/ (дата обращения: 13.03.2014)
4. Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 19.01.2010 №11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Законность. - 2010. - № 4.
5. Приказ Генпрокуратуры РФ от 22.10.2009 №339 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму» // Официальный сайт Генпрокуратуры РФ. URL: http://genproc.gov.ru/documents/orders/document-14297 (дата обращения: 13.03.2014)
6. Федеральный закон от 06.03.2006 N 35-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О противодействии терроризму» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 11. ст. 1146.
7. Борисов С.В. Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии экстремистской деятельности. Дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2011. - С. 90; Михайлов Э.М. Вопросы компетенции федеральных оганов исполнительной власти, осуществляющих противодействие экстремисткой и террористической деятельности в Российской Федерации // Право и практика. - 2013. - №1.
8. См.: Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-1 (ред. от 02.04.2014) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. ст. 4472.
9. Федеральный закон от 25.07.2002 №114-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О противодействии экстремистской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. ст. 3031.
10. http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences/145875/ Дата обращения: 10 мая 2014 года.
11. Михайлов Э.М. Проблемы координации деятельности прокуратуры и органов исполнительной власти в сфере противодействия терроризму и экстремизму // Право и практика. - 2012. - №2; Михайлов Э.М. Проблемы реализации прокурорского надзора за деятельностью органов исполнительной власти по противодействию экстремизму и терроризму // Право и практика. - 2014. - №2.
12. http://genproc.gov.ru/smi/interview_and_appearences/appearences/145875/
МИХАЙЛОВ ЭМИН МИХАЙЛОВИЧ - соискатель, консультант департамента молодежной политики Краснодарского края (adm93@mail.ru)
MIKHAYLOV, EMIN M. - the applicant, a consultant of the Department of Youth Policy of the Krasnodar Territory (adm93@mail.ru)
УДК 342.9
ЧАБАН Е.А.
ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО УСМОТРЕНИЯ ПРИ ПРОИЗВОДСТВЕ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Ключевые слова: административный процесс, административно-процессуальное усмотрение, материально-правовое усмотрение, процессуально-правовое усмотрение, административные процедуры, административные производства.
В статье автор освещены научные подходы к определению содержания административного процесса, как формы деятельности органов исполнительной власти и суда по осуществлению государственного управления в Российской Федерации. Показано, что в рамках административного процесса, при принятии процессуального решения на различных процессуальных стадиях, осуществляется разграничение между материально-правовым и процессуально-правовым усмотрением, что образует объект исследования. Автор рассматривает особенности административно-процессуального усмотрения как вида правоприменительной дискреции. В статье анализируются особенности процессуального усмотрения, осуществляемого органами и должностными лицами исполнительной власти, в процессе позитивной и охранительной управленческой деятельности, а также разрешения административно-правовых споров, возникающих в процессе указанной управленческой деятельности.
