CC BY
90
МЕЖДУНАРОДНОЕ И ИНТЕГРАЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 341(262.81)
DOI: 10.12737/jrl.2021.155
Юридический статус Каспийского моря: история и современное состояние
Ольга Игоревна Ильинская
Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина, Москва, Россия, oilinskaya@mail.ru
Аннотация. Распад Советского Союза не привел к изменению статуса Каспийского моря, которое продолжало принадлежать двум государствам: Российской Федерации как конти-нуатору (правопродолжателю) СССР и Исламской Республике Иран. Это вызывало серьезные противоречия между Россией и новыми прикаспийскими государствами по поводу использования акватории, дна и недр Каспия. В нарушение существовавшего статуса Каспийского моря новые прикаспийские государства захватывали наиболее разработанные и перспективные его участки, чему противодействовали Россия и Иран. Для решения подобных проблем требовалось установление нового правового статуса Каспия с учетом интересов всех прикаспийских государств.
Целью статьи является проведение юридического анализа Конвенции о правовом статусе Каспийского моря 2018 г для выявления положений, могущих иметь множественное толкование, а значит, вызывать определенные сложности при их практическом применении. Также в статье приводятся факты нарушений новыми прикаспийскими государствами соглашений, определявших статус Каспия, и реакция на них России и Ирана, анализируются причины неправомерных требований об уступках, предъявлявшихся России при разработке проекта Конвенции.
Методы исследования: историко-правовой, системный, структурный, функциональный, формально-юридический анализ.
Начатая по инициативе России работа над проектом Конвенции о правовом статусе Каспийского моря, проходившая с участием представителей всех прикаспийских государств, проводилась с 1996 по 2018 г. Несмотря на имеющиеся спорные положения, следует отметить беспрецедентный успех российской дипломатии в принятии Конвенции, которая предотвратила возможность размещения на Каспии иностранных военных баз и плавания судов не под флагами прикаспийских государств.
Ключевые слова: Каспийское море, Конвенция о правовом статусе Каспийского моря, природные ресурсы, прикаспийские государства, международное право
Для цитирования. Ильинская О. И. Юридический статус Каспийского моря: история и современное состояние // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 12. С. 141—156. DOI: 10.12737/jrL2021.155
Legal Status of the Caspian Sea: History and Current Status
Olga I. Ilinskaya
Kutafin Moscow State Law Academy, Moscow, Russia, oilinskaya@mail.ru
Abstract. The collapse of the Soviet Union did not lead to a change in the status of the Caspian Sea. It continued to belong to two states: The Russian Federation, as a continuator (legal debtor) of the USSR, and the Islamic Republic of Iran. This caused serious contradictions between Russia and the new Caspian littoral states over the use of the water area, the bottom and the subsoil of the
Caspian Sea. In violation of the existing status of the Caspian Sea, the new Caspian states seized the most developed and promising areas of it, which was opposed by Russia and Iran. To solve such problems, it was necessary to establish a new legal status of the Caspian Sea, taking into account the interests of all the Caspian states.
The purpose of the article is to conduct a legal analysis of the Convention on the Legal Status of the Caspian Sea in 2018 to identify provisions that may have multiple interpretations, and therefore cause certain difficulties in their practical application. The article also presents the facts of violations by the new Caspian states of the agreements defining the status of the Caspian Sea, and the reaction of Russia and Iran to them, analyzes the reasons for the unlawful demands for concessions made to Russia during the development of the draft Convention.
When preparing the article, the author used various methods of scientific research in a complex: historical-legal, systemic, structural, functional, formal-legal analysis.
The work initiated by Russia on the draft Convention on the Legal Status of the Caspian Sea, which took place with the participation of representatives of all the Caspian states, was carried out from 1996 to 2018. Despite the controversial provisions, it should be noted the unprecedented success of Russian diplomacy in the adoption of the Convention, which prevented the deployment of foreign military bases in the Caspian Sea and the navigation of ships not under the flags of the Caspian states.
Keywords: Caspian Sea, Convention on the legal status of the Caspian Sea, natural resources, Caspian littoral states, international law
For citation. Ilinskaya O. I. Legal Status of the Caspian Sea: History and Current Status. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 12, pp. 141—156. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2021.155
Каспийское море, или Каспий, — крупнейший в мире замкнутый водоем, не имеющий выхода в Мировой океан, что позволяет считать его самым большим озером в мире. В то же время «по своим размерам, характеру процессов и истории развития Каспий является морем»1. Протяженность береговой линии Каспия составляет около 7 тыс. км., из которых более 6 тыс. находятся в пределах бывших республик Советского Союза. Остальная часть береговой линии, около 1 тыс. км., принадлежит Исламской Республике Иран.
Двойственный характер мнений о том, является Каспий морем или озером, одним специалистам в области международного права дает основание утверждать, что Каспий юридически должен рассматриваться как море, и поэтому его правовой режим должен определяться нормами международного морского права, закрепленными в конвенциях 1958 г. и 1982 г., другие утверждают, что это уникальное трансграничное озеро и в соот-
1 Большая советская энциклопедия. 3-е изд. Т. 11. М., 1973. С. 499.
ветствии с международной практикой, по желанию прибрежных государств, его акватория и дно могут быть разделены на национальные сектора. Этим вопросам посвящен ряд работ отечественных и зарубежных специалистов. Так, по мнению Ю. Г. Барсегова, Каспий «по своим объективным характеристикам представляет уникальное явление — внутриконтинентальное море (inland sea)»2. Б. Диба пишет: «Находясь между двумя континентами, Европой и Азией, Каспийское море является самым большим озером в мире. Хотя оно не связано с открытым морем, на это скопище воды так или иначе ссылаются как на море...»3. А. Л. Колодкин, проводя сравнение Каспия с озером Титикака, отмечал, что последнее по соглашению между Перу и Боливией 1997 г. находится «в общей собственности и пользовании при-
2 Барсегов Ю. Г. Каспий в международном праве и мировой политике. М., 1998. С. 3.
3 Diba B. A. The Law & Politics of the Caspian Sea in the Twenty-First Century. The Positions and Views of Russia, Kazakhstan, Azerbaijan, Turkmenistan, with Special Reference to Iran. Bethesda, 2003. P. 9.
брежных государств», т. е. не разделено на национальные секторы4. В то же время американский юрист-международник Ч. Ч. Хайд подчеркивал, что международное озеро может быть сохранено в общем пользовании прибрежных государств или оно может рассматриваться как принадлежащее в пропорциональных долях этим государствам, если они на это согласны5.
Дуализм мнений в отношении Каспия накладывал отпечаток на принимавшиеся до распада СССР соглашения по Каспию между СССР и Ираном6. В этих соглашениях не содержались нормы международного морского права, закрепляющие какие-либо условия относительно мореплавания, рыболовства, разработки морского дна и т. п.
За советский период между СССР и Ираном был заключен ряд важных международно-правовых соглашений по Каспию.
Так, уже в первом договоре между РСФСР и Персией, подписанном в Москве 26 февраля 1921 г.7, касавшемся статуса Каспийского моря, указывалось, что Персия может иметь на Каспии свой флот, которого она лишилась по Туркманчай-скому мирному трактату от 20 февраля 1828 г., завершившему русско-иранскую войну (ст. 1)8.
4 См.: Колодкин А. Л. Каспий — это почти то же самое, что озеро Титикака // Коммер-сант-Daily. 1995. 24 июня.
5 См.: Hyde Ch. Ch. International law, chiefly as interpreted and applied by the United States. Vol. I. § 149. Boston, 1922. P. 268.
6 В тот период Каспийское море было только советским и иранским.
7 См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами / под ред. А. В. Сабанина, В. О. Броуна. М., 1935.
8 Юзефович Т. П. Договоры России с Во-
стоком политические и торговые. СПб., 1869.
Заметим, что указанный договор стал первым равноправным договором, заключенным РСФСР с Персией, что свидетельствовало о претворении в жизнь провозглашен-
Статья 11 Договора 1921 г. устанавливала, что «Стороны согласны с момента подписания настоящего договора в равной степени пользоваться правом свободного плавания по Каспийскому морю под своим флагом», т. е. фактически закреплялся правовой статус Каспия как моря, принадлежащего двум государствам — России и Персии.
В статье 7 Договора указывалось, что в целях безопасности плавания российских судов по Каспийскому морю на судах персидского флота не должно быть третьих лиц, недружественно настроенных против России.
В следующем международно-правовом акте — Договоре о гарантии и нейтралитете между СССР и Персией от 1 октября 1927 г. — отмечалось, что «основой взаимоотношений между Персией и СССР остается Договор от 26 февраля 1921 г., все статьи и постановления которого остаются в силе...»9, т. е. подтверждался статус Каспия как моря, принадлежащего двум прибрежным государствам, — СССР и Персии.
В Договоре о торговле и мореплавании между СССР и Ираном, подписанном в Тегеране 25 марта 1940 г., окончательно закрепился принцип, подтверждающий статус Каспия как моря, принадлежащего только двум соседним государствам — СССР и Ирану. В статье 13 Договора указывалось, что «на всем протяжении Каспийского моря могут находиться только суда, принадлежащие Союзу Советских Социалистических Республик или Ирану»10. В Договоре не закреплялась необходимость разграничения зон ответственности государств в Каспийском море, за исключением
ного Советской Россией принципа отказа от неравноправных договоров с иностранными государствами.
9 Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. 1928. Отд. II. № 41. Ст. 160.
10 Каспий: международно-правовые документы. М., 2018. С. 141.
провозглашения за судами СССР и Ирана права осуществлять рыболовство в водах, омывающих их берега до пределов 10 морских миль (п. 4 ст. 2). Разрешались свободная фрахтовка судов каждой из сторон в портах другой стороны, свободный проход судов одной из сторон через прибрежные воды другой стороны.
Как следует из договоров 1921, 1927 и 1940 гг., на Каспии, вплоть до принятия в 2018 г. Конвенции о статусе Каспийского моря, отсутствовало разграничение акватории. Нормы международного морского права, закрепленные Конвенцией 1982 г., в отношении Каспия не применялись, поэтому здесь отсутствовали территориальное море, исключительные экономические зоны, континентальный шельф и открытое море, в пределах которого суда третьих стран могли бы пользоваться правом судоходства. Это было внутреннее море, принадлежащее исключительно двум государствам. Для не прибрежных с Каспийским морем государств полностью исключалась возможность участия в использовании его акватории и ресурсов, за исключением случаев общего согласия СССР и Ирана.
Распад СССР и образование новых прикаспийских государств (Азербайджана, Казахстана и Туркменистана) не изменили статуса Каспийского моря, установленного двумя государствами. Ни Россия, являющаяся правопродолжателем СССР, ни Иран не объявили о прекращении действия Договора 1940 г. Договор продолжал действовать. Он не мог быть изменен или отменен каким-либо актом или действием вновь возникших прибрежных государств, поскольку это означало бы нарушение международного права, которое исходит из того, что новые государства должны уважать существующий правопорядок. Статус Каспийского моря, закрепленный в существовавших соглашениях, заключенных СССР и Ираном, мог быть изменен только при участии всех прикаспийских государств.
Прибрежные государства, признавая правопреемство в отношении территорий, которые они занимали, находясь в границах СССР, должны были признать и юридическую силу договоров 1921 и 1940 гг., определявших статус Каспийского моря, и основанные на них права и обязанности сторон, подписавших эти соглашения.
Подтверждением признания бывшими республиками СССР всех заключенных Советским Союзом международных соглашений, в том числе между СССР и Ираном по Каспию, являются Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 г., где отмечается, что «государства — участники Содружества гарантируют... выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего Союза ССР»11, и Заявление, принятое на саммите стран СНГ 30 ноября 2001 г., где подтверждается действительность решений, закрепленных в Алма-Атинской декларации, касающихся отношения подписавших ее государств к ранее принятым международным договорам12.
В то же время к скорейшему разрешению проблемы правового статуса Каспийского моря с учетом интересов всех прибрежных государств и заключению конвенции на основе достижения консенсуса между государствами подталкивала как угроза одностороннего решения проблемы путем захвата части акватории и недр некоторыми бывшими союзными республиками без учета интересов своих соседей, так и их явное нежелание установления нового международно-правового режима Каспия. На это было обращено внимание в письме на имя Генерального секретаря ООН постоянного представителя Российской
11 Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1992. № 1.
12 См.: Дипломатический вестник. 2001.
№ 12.
Федерации при ООН от 5 октября 1994 г., где излагалась официальная позиция Российской Федерации по юридическому статусу Каспийского моря. В документе указывалось, что Российской Федерацией был «разработан и внесен на рассмотрение всех прикаспийских государств проект соглашения о сохранении и использовании биоресурсов Каспийского моря». Одновременно Ираном при участии других прикаспийских государств был разработан проект договора о региональном сотрудничестве на Каспийском море, что тоже отмечено в письме. Далее в документе говорилось, что «усилия со стороны России с целью ускорить заключение этих двух важных договоров, отвечающих интересам всех прикаспийских государств... постоянно наталкиваются на инертность, которую нельзя истолковать иначе как попытку уклониться от установления нового международно-правового режима Каспия... Некоторые прикаспийские государства становятся на путь односторонних действий и, не считаясь с принципами и нормами международного права, пытаются добиться односторонних преимуществ в ущерб правам и интересам других прикаспийских государств»13.
Подтверждением слов постоянного представителя Российской Федерации при ООН являются действия Азербайджана, который, считая Каспий не морем, а международным озером, предложил разделить его акваторию и дно на пять равных частей, объявив их внутренними водами каждого из государств.
Исходя из тезиса, что Каспийское море — это международное озеро, которое может быть разделено на национальные секторы, Азербайджан в одностороннем порядке, в нарушение действовавших договоров 1921—1940 гг., присвоил самую перспективную часть Каспия, объ-
13 Каспий: международно-правовые документы. С. 407—409.
явив ее своей территорией и закрепив этот акт в Конституции14.
Реакция Ирана на указанный односторонний акт была выражена в письме на имя Генерального секретаря ООН от 11 ноября 1997 г., в котором заявлялся решительный протест на действия Азербайджана и указывалось, что «действия, осуществляемые без согласия прибрежных государств, не имеют никакой юридической силы». Иран потребовал от Азербайджана соблюдать нормы международного права, Алма-Атинскую декларацию и «не нарушать правовой режим Каспия, как он определен в договорах 1921 и 1940 гг.»15
В свою очередь, Россия в указанном документе заявляла, что «односторонние действия в отношении Каспия являются незаконными и не будут признаваться Российской Федерацией, которая оставляет за собой право принять такие меры, которые будут необходимыми, и в то время, которое она сочтет подходящим для восстановления нарушенного правопорядка и ликвидации последствий, возникших в результате односторонних действий. Вся ответственность в этих случаях, включая возможный материальный ущерб, ляжет на тех, кто предпринимает односторонние действия...»16. Однако в этом заявлении Российской Федерации ничего не говорилось о мерах, которые могут быть предприняты для «восстановления нарушенного
14 В пункте 2 ст. 11 Конституции Азербайджанской Республики 1995 г. закреплено: «...принадлежащий Азербайджанской Республике сектор Каспийского моря (озера), воздушное пространство над Азербайджанской Республикой — составные части территории Азербайджанской Республики», а в п. 3 этой же статьи установлено, что «...Азербайджанская Республика никому ни в какой части и ни в каком виде не передаст свою территорию...».
15 Док. ООН А/52/588 от 12 ноября 1997 г.
16 Каспий: международно-правовые до-
кументы. С. 407.
правопорядка». Реакции России на односторонние действия Азербайджана не последовало.
Территориальные права СССР на советскую часть Каспия после распада СССР переходили к Российской Федерации, являющейся пра-вопродолжателем Союза ССР, как права на территории, занимаемые в СССР бывшими советскими республиками, переходили к этим республикам. Соответственно, все вопросы, связанные с содержанием и объемом прав на акваторию и дно Каспия, новым прибрежным государствам следовало решать путем переговоров непосредственно с Россией как носителем территориальных прав на Каспий, что не всегда устраивало вновь образованные государства.
Возвращаясь к упомянутым выше односторонним действиям Азербайджана, подчеркнем, что территориальные права на соответствующую часть Каспия должны были быть получены от России путем заключения договора. Точно так же должны были приобретать права на эксплуатацию участков Каспия у России и другие прибрежные государства.
Фактом, подтверждающим нарушение отдельными новыми прикаспийскими государствами существовавшего в тот период юридического статуса Каспия, установленного соглашениями СССР и Ирана, является выступление Президента Азербайджана Г. Алиева перед делегацией США, где он заявлял: «Принцип разделения Каспийского моря, можно сказать, уже принят прикаспийскими государствами. В сентябре 1994 г. мы были единственной прикаспийской страной, выдвинувшей этот принцип. В то время многие силы выступали против него. Да и из прикаспийских стран ни одна не была согласна с этим принципом. Сегодня же большинство прикаспийских стран принимает его»17.
Одновременно новые прикаспийские государства (в первую оче-
17 Бакинский рабочий. 1998. 21 апр.
редь Азербайджан и Казахстан) форсировали заключение контрактов с иностранными компаниями на разработку недр в своих прибрежных секторах без уведомления России18, т. е. фактически добыча нефти и других полезных ископаемых велась на территории, принадлежащей России. Реакция Российской Федерации на указанные действия этих государств была пассивной.
Подводя краткий итог действиям вновь образованных прикаспийских государств, приведем мнение Ю. Г. Барсегова: «К односторонним акциям, противоречащим существующему статусу Каспия и потому не имеющим надлежащей юридической силы, могут быть отнесены как произвольное установление национального сектора, так и заключение различных контрактов с иностранными нефтяными компаниями о разведке и разработке ресурсов Каспия. Очевидно, что в эту категорию входят и национальные законы, закрепляющие акты аннексий морских пространств общего пользования»19. Свою позицию Ю. Г. Барсегов основывает на решении Международного Суда ООН по спору о делимитации континентального шельфа между Тунисом и Ливией20.
Итак, права прибрежных государств на участки Каспия должны были основываться только на юридическом статусе Каспийского моря, установленном ранее заключенными договорами (соглашения 1921—1940 гг.), или на новом статусе, который мог быть установлен по со-
18 Например, 18 декабря 1998 г. был принят закон, санкционирующий заключение Соглашения между Государственной нефтяной компанией Азербайджанской Республики и BP Exploration Limited о разведке, разработке и долевом разделе нефти. См.: Бакинский рабочий. 1998. 30 дек. На Казахстанском участке Каспия работают такие иностранные нефтяные компании, как Шеврон, Эксон Мобил, Тоталь, Эни и др.
19 Барсегов Ю. Г. Указ. соч. С. 21.
20 См.: ICJ Reports. 1982. Р. 69. Para. 92.
гласованию всех прибрежных государств.
В течение более 20 лет по инициативе России пять стран работали над Конвенцией о правовом статусе Каспийского моря. Между прибрежными государствами существовали разногласия, которые не удавалось преодолеть в ходе многочисленных переговоров. Например, Казахстан настаивал на применении к Каспийскому морю Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Азербайджан, напротив, полагал целесообразным взять за основу принципы, которые применяются в отношении трансграничных озер, т. е. предлагалось разделение Каспия на секторы. Россия и Иран выступали за сохранение прежних советско-иранских договоренностей. Только благодаря созданию переговорного механизма, который включал заседания специальной рабочей группы на уровне заместителей министров иностранных дел прикаспийских государств, встречи глав внешнеполитических ведомств и саммиты глав стран региона, удалось сблизить позиции. Так, на Пятом саммите глав прикаспийских государств 12 августа 2018 г. в г. Актау (Казахстан) была подписана Конвенция о правовом статусе Каспийского моря21.
Конвенция состоит из преамбулы и 24 статей, которые охватывают практически все вопросы, касающиеся статуса Каспийского моря, использования его акватории, дна и недр. Подписание Конвенции и одновременно некоторых соглашений России с вновь образованными прикаспийскими государствами позволило прекратить после распада СССР самовольный захват акватории и недр дна Каспийского моря этими государствами в нарушение международного права, поскольку до принятия Конвенции статус Каспия, как отмечалось выше, все еще
21 Каспий: международно-правовые документы. С. 517.
определялся соглашениями между Советским Союзом и Ираном.
Далее проанализируем некоторые нормы Конвенции.
В статье 1 дается следующее определение: «Каспийское море — это окруженный сухопутными территориями Сторон водоем, берега которого нанесены на морские навигационные карты...». По словам заместителя министра иностранных дел Российской Федерации Г. Б. Кара-сина, была принята формула, что Каспий — это не море и не озеро22, а замкнутый водоем. Если признать Каспий морем, то к нему необходимо применять нормы Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., на чем первоначально настаивали некоторые государства пятерки. Например, в письме министра иностранных дел Казахстана от 25 сентября 1997 г. на имя Генерального секретаря ООН указывалось, что «Республика Казахстан занимает позицию, основанную на том, чтобы распространить на Каспийское море отдельные положения Конвенции по морскому праву 1982 г., используя их с учетом особенностей Каспия»23.
Позиция России, не согласной с определением Каспия как моря, была изложена и обоснована еще в 1994 г.: «Каспийское море, не имеющее естественного соединения с мировым океаном, является замкнутым водоемом. К нему не применимы нормы международного морского права, касающиеся, в частности, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Соответственно, нет оснований для односторонних претензий в отношении установления подобных пространств на Каспии, как и элементов их ре-жимов»24.
На саммите было решено отказаться и от определения Каспия как
22 См.: Коммерсантъ. 2018. 9 авг. С. 6.
23 Док. ООН А/52/424 от 3 октября 1997 г.
24 Каспий: международно-правовые до-
кументы. С. 407—409.
трансграничного озера, поскольку в этом случае существовала возможность разделения его дна и акватории на отдельные секторы для каждого государства, т. е. фактически создания пяти морей на Каспии, что привело бы к невозможности свободного мореплавания, осуществления свободы рыболовства и, как первоначально полагали государства, свободного для каждого из них или коллективного использования дна и недр Каспия.
Поскольку отношения прикаспийских государств по использованию акватории и недр Каспия не регулируются ни международным морским правом, ни правом, касающимся трансграничных озер, то установление для него особого статуса явилось прецедентом в международном праве, так как впервые были разработаны конвенционные нормы для такого объекта, как водоем. На наш взгляд, рассматриваемая Конвенция 2018 г. представляет собой элемент прогрессивного развития международного права.
В то же время отметим, что площадь акватории Каспия постепенно уменьшается. Берега его северной части, которые в основном составляют прибрежную зону России, «интенсивно нарастают, чему способствует падение уровня моря»25, что в дальнейшем может негативно отразиться на развитии мореплавания, рыболовства и сохранении биоресурсов.
Пункт 6 ст. 3 Конвенции постулирует неприсутствие на Каспийском море вооруженных сил, не принадлежащих Сторонам. Данное положение, на наш взгляд, является неоднозначным, допускающим различное его толкование. Так, одно из государств — участников Конвенции — Казахстан — предоставлял свои порты на Каспии Актау и Ку-рык Соединенным Штатам Америки для доставки военных грузов, необ-
25 Большая советская энциклопедия. Т. 11. С. 499—500.
ходимых для снабжения контингента НАТО в Афганистане. В связи с этим МИД России выражал озабоченность относительно факта перевалки военных грузов США по Каспию на территорию Казахстана. Казахская сторона заявила, что через порты Актау и Курык осуществляется транзит исключительно нелетальных грузов для афганской операции, что не является, по мнению Казахстана, нарушением Конвен-ции26.
В соответствии с п. 2 той же статьи 3 деятельность Сторон должна исходить из принципа «использования Каспийского моря в мирных целях, превращения его в зону мира...». Однако если Казахстан помогал США в логистическом сопровождении военной операции Пентагона и других стран НАТО в Центральной Азии, значит, работала и военная контрразведка иностранных государств и охрана военных грузов осуществлялась исключительно военными странами, которым принадлежит груз. Это можно расценивать как элемент внерегио-нального военного присутствия на Каспии, что, на наш взгляд, являлось нарушением приведенного положения Конвенции.
Уже в первом договоре 1921 г. между Советской Россией и Персией указывалось: на судах персидского флота не должно быть третьих лиц, недружественно настроенных против России. Как видим, в прежнем договоре по Каспию вопрос присутствия нежелательных лиц решался более определенно. Поэтому заявление казахской стороны, что по Каспийскому морю осуществляется транзит нелетальных грузов для нужд НАТО в Афганистане, не снимало озабоченности действиями Казахстана, а также любого другого прикаспийского государства — отправителя военного груза по Кас-
26 См.: Заявление главы МИД Казахстана К. Абдрахманова // Независимая газета. 2018. 13 авг.
пию, поскольку любой груз для воюющих стран является военным и охраняется военными27. Кроме того, порты на Каспии, куда поступали военные грузы, имеют соответствующие терминалы для складирования и хранения грузов, которые охранялись военными третьих стран, что также являлось нарушением Конвенции.
Пункт 10 ст. 3 и п. 4 ст. 10, указывающие на «свободный доступ из Каспийского моря к другим морям, Мировому океану и обратно...», свидетельствуют о том,что внутренние реки и каналы России (р. Волга, Волго-Донской канал, р. Дон от ВолгоДонского канала до Черного моря, а также Беломоро-Балтийский канал с выходом к Балтийскому морю28) становятся в соответствии с Конвенцией международными водными путями для прибрежных государств, по которым «стороны пользуются свободой транзита... всеми транспортными средствами».
Приведенные положения вызывают ряд вопросов. Например, что следует понимать под «свободным доступом из Каспийского моря к другим морям... » или что означает положение «стороны пользуются свободой транзита...»? Следует ли указанные положения толковать как возможность осуществления свободного, беспрепятственного, не ограниченного какими-либо условиями прохода судов иностранных государств из Каспийского моря во внутренние реки и каналы России? Безусловно, нет. Во-первых, в Конвенции установлено, что «порядок и
27 В межправительственном соглашении между Российской Федерацией и Казахстаном об организации воинских межгосударственных перевозок в ст. 1 дано определение понятия «воинские грузы» — это все виды вооружения, боеприпасов, военной техники и другие материально-технические средства, находящиеся в пользовании воинских формирований.
28 Протяженность указанных водных пу-
тей составляет примерно 5 тыс. км.
условия осуществления такого доступа согласовываются между заинтересованными Сторонами и Сторонами транзита посредством двусторонних соглашений, а в случае отсутствия таких соглашений — на основе законодательства Стороны транзита» (абз. 2 п. 4 ст. 10). Далее в абз. 3 п. 4 этой же статьи закреплено положение, согласно которому «Стороны транзита в осуществление своего полного суверенитета над своей территорией имеют право принимать все меры, необходимые для обеспечения того, чтобы права и возможности, предусмотренные... для Сторон, никоим образом не ущемляли законных интересов Стороны транзита». Так, после распада СССР и образования новых прикаспийских государств свобода транзита ограничена таможенным, пограничным, санитарным и другими видами государственного контроля, необходимого при осуществлении международных перевозок. В то же время все прикаспийские государства подписали Соглашение между правительствами прикаспийских государств о сотрудничестве в области транспорта от 12 августа 2018 г., где предусматривается содействие упрощению визовых, административных, таможенных и других контрольных процедур при осуществлении международных перевозок (п. 12 ст. 3)29.
Соответственно, в рассматриваемых статьях Конвенции «свободу транзита всеми транспортными средствами», или «свободный доступ из Каспийского моря к другим морям», следует понимать, на наш взгляд, как возможность свободного, без ограничения, прохода судов прикаспийских государств различной классификации (нефтеналивных, промысловых, военных, пассажирских и др.). Однако в соответствии с п. 10 ст. 3 транзит судов прибрежных государств по внутренним рекам и каналам России осуществ-
29 См.: Каспий: международно-правовые документы. С. 247—250.
ляется «...в целях расширения международной торговли и экономического развития». Понятно, что военные суда не предназначены для решения указанных задач. Поэтому проход иностранных военных судов через реки и каналы России без ее ясно выраженного согласия не должен допускаться, также не должна допускаться транспортировка оружия и воинских частей других прикаспийских государств.
Проход по внутренним рекам и каналам России нефтеналивных судов прикаспийских государств сопряжен с повышенными рисками: их авария на российских реках может нанести серьезный, трудно восполнимый экологический и экономический ущерб государству. В специальной литературе подчеркивается, в частности, возможность «возникновения риска нефтяного загрязнения земель прикаспийского региона России и вод Каспия в результате возможных аварий при морской добыче углеводородов, а также при транспортировке нефти, добываемой в Азербайджане и Казахстане...»30.
Заметим, что вопрос об использовании внутренних рек и каналов России для транзита судов прикаспийских государств рассматривался по их настоянию одновременно с вопросом о правовом статусе Каспия. Как писал Ю. Г. Барсегов, «за обещание поддержки в вопросе о статусе вод Каспия (имеется в виду сохранение статуса покрывающих вод как пространства общего пользования) от России потребовали предоставления Казахстану, а следовательно, и другим прикаспийским государствам реального права свободного доступа в открытое море по российским рекам и каналам»31.
Еще в 1997 г. министр иностранных дел Казахстана в письме Гене-
30 Колодкин А. Л., Гуцуляк В. Н., Боброва Ю. В. Мировой океан: международно-правовой режим. Основные проблемы. М., 2007. С. 306—307.
31 Барсегов Ю. Г. Указ. соч. С. 25.
ральному секретарю ООН заявлял, что «внутриконтинентальные каспийские государства должны иметь право пользования российскими водными артериями на основе отдельных соглашений с Российской Федерацией для выхода в другие моря и Мировой океан»32.
Исходя из этого, Казахстан при выработке в 1998 г. Соглашения с Россией о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование обусловливал свое согласие с разделом дна «согласием России, чтобы суда, плавающие под его флагом, пользовались правом прохода по водным путям Российской Федерации для выхода из Каспийского моря в открытое море»33. В результате в этом документе, посвященном исключительно разграничению участка дна Каспия, было закреплено положение о том, что «Стороны договорились об эффективном взаимодействии в вопросах развития экспортных трубопроводов, использования речных и других транспортных путей (курсив мой. — О. И)...» (ст. 4).
Таким образом, принятие конвенционной нормы обязывает Россию (разумеется, при соблюдении предусмотренных в Конвенции условий) предоставлять судам прикаспийских государств возможность плавания по своим внутренним рекам и каналам. Все это потребует значительных усилий по обеспечению не только экологической, санитарной, сельскохозяйственной, но и военной безопасности, учитывая весьма активное сотрудничество некоторых прикаспийских государств с иностранными военными блоками.
Статьи 5—9 устанавливают основные принципы разграничения Каспия. Так, акватория Каспийского моря разграничивается на внутренние воды, территориальные воды,
32 Док. ООН А/52/424 от 3 октября 1997 г. по п. 38, 39, 97, 98 и 99 повестки дня.
33 Барсегов Ю. Г. Указ. соч. С. 26.
рыболовные зоны и общее водное пространство (ст. 5).
Ширина территориальных вод при этом не должна превышать 15 морских миль. Суверенитет каждого прибрежного государства распространяется на территориальные воды, равно как на их дно и недра, а также на воздушное пространство над ними. Внешняя граница территориальных вод является государственной границей каждого из прикаспийских государств (ст. 6, 7).
Непосредственно к территориальным водам примыкает рыболовная зона шириной 10 морских миль (ст. 9).
Особый интерес в рассматриваемом международно-правовом акте вызывает ст. 8, касающаяся разграничения дна и недр Каспийского моря, находящихся за пределами указанных выше зон. В статье закреплено, что дно и недра Каспийского моря должны быть разделены на национальные секторы, границы которых будут устанавливаться «по договоренности сопредельных и противолежащих государств... в целях реализации их суверенных прав на недропользование и другую правомерную хозяйственно-экономическую деятельность, связанную с освоением ресурсов дна и недр».
Еще задолго до принятия Конвенции Россия, выступая за сохранение дна и недр Каспия за пределами рыболовных зон в качестве общего пространства, где прикаспийские государства могли бы совместно разрабатывать ресурсы моря, подписала с Казахстаном, без согласования с другими прикаспийскими государствами, сепаратное Соглашение о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование от 6 июля 1998 г. Соглашение нарушало существовавший статус Каспия, определенный договорами 1921—1940 гг. между СССР и Ираном. Видимо, Россия заключила его с целью избежания конфликтов с бывшими союзными респуб-
ликами, продолжавшими разрабатывать недра Каспия после распада Советского Союза. Предпринимать какие-либо меры, доказывающие приверженность декларируемой готовности «принять такие меры, которые будут необходимы»34 в отношении нарушителей, или оставаться наблюдателем, не вмешиваясь в происходящее, — такая дилемма стояла перед Российской Федерацией в тот период.
Вслед за соглашением между Россией и Казахстаном о разделении дна Каспийского моря и создании национальных секторов последовали аналогичные соглашения между другими прикаспийскими государствами35.
Закрепленное в Конвенции 2018 г. положение о разделе дна и недр на национальные секторы привело к изменению юридического статуса Каспийского моря, дно и недра которого в ином случае могли бы стать общим достоянием всех прикаспийских государств, т. е. пространством общего пользования.
Что же представляют собой национальные секторы, на которые делятся дно и недра Каспия, т. е. каков их юридический статус? В статье 8 указывается, что сектор — это зона дна Каспия, где прибрежное государство имеет суверенное право на недропользование и другую правомерную хозяйственно-экономиче-
34 Каспий: международно-правовые документы. С. 407—409.
35 Например, в 2001 г. было подписано Соглашение между Казахстаном и Азербайджаном о разграничении между ними дна Каспийского моря; в 2002 г. — Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Азербайджан о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря; в 2003 г. — Соглашение между Российской Федерацией, Азербайджанской Республикой и Республикой Казахстан о точке стыкований разграничения сопредельных участков дна Каспийского моря. Тексты данных соглашений см.: Каспий: международно-правовые документы.
скую деятельность. Таким образом, можно утверждать, что национальный сектор — это часть морского дна и его недр, находящаяся под юрисдикцией прибрежного государства; его можно считать функциональной зоной по добыче полезных ископаемых. В пункте 4 ст. 8 указывается, что осуществление суверенных прав прибрежного государства в секторе «не должно приводить к ущемлению прав и свобод других Сторон, предусмотренных в настоящей Конвенции, или приводить к неоправданным помехам их осуществлению». Что касается упоминаемых здесь «прав и свобод других Сторон», то в соответствии со ст. 14 Конвенции другие Стороны имеют право прокладывать подводные кабели и трубопроводы через сектор дна другого прибрежного государства, но по согласованию с ним. В секторе каждого прибрежного государства возможно также проведение морских научных исследований другими Сторонами, но только на основании письменного разрешения этого государства и на установленных им условиях (п. 2 ст. 13). Думается, что осуществление перечисленных прав может вызвать определенные трудности для заинтересованных сторон, связанные с согласованием проекта с той стороной, в секторе которой необходимо проведение работ.
Учитывая, что в соответствии с Конвенцией установлен разрешительный порядок осуществления работ по прокладке подводных кабелей и трубопроводов, а также проведения морских научных исследований заинтересованными сторонами в секторе другого прибрежного государства, одним из возможных и эффективных путей реализации их прав, на наш взгляд, является заключение ими двусторонних или многосторонних соглашений с прибрежным государством, в которых четко определялись бы цели и характер работ, доступ прибрежного государства к результатам таких работ и другие условия. Кроме того, в
подобных соглашениях должна быть предусмотрена и ответственность за ущерб, причиненный прибрежному государству в результате осуществления работ.
Деление дна Каспия на национальные секторы привело к тому, что одни прибрежные государства в недрах своего сектора обладают большим объемом полезных ископаемых, чем другие. Так, объем запасов нефти в секторе Казахстана составляет 2142 млн тонн, что в 10 раз больше, чем у России (218 млн тонн), и более чем в 30 раз больше, чем у Ирана (68 млн тонн). Примерно в таких же соотношениях отличаются и объемы запасов газа в секторах отдельных прикаспийских стран36. Подобная ситуация может вызвать в будущем не только недовольство отдельных прибрежных государств, но и их требование о пересмотре ст. 8 Конвенции. Учитывая, что национальные секторы не являются государственной территорией прибрежных государств, а представляют собой функциональные зоны по добыче полезных ископаемых, признание дна Каспия пространством общего пользования всех прибрежных государств было бы, на наш взгляд, вполне справедливым шагом. Кроме того, последствия серьезных аварий, происходящих при добыче нефти (ее разлив по водной поверхности), могут быть ликвидированы значительно быстрее общими усилиями всех прикаспийских государств. Однако очевидно, что подобное предложение вызвало бы противодействие со стороны тех прибрежных государств, в секторах которых имеются значительные запасы углеводородов.
Согласно п. 2 ст. 8 Конвенции прибрежное государство имеет исключительное право возводить в пределах своего сектора искусственные острова, установки и другие сооружения. Здесь же предусматривается возможность установления во-
36 См.: Комсомольская правда. 2018. 13 авг.
круг таких сооружений зон безопасности шириной до 500 метров.
При этом акватория Каспия за внешними пределами территориальных вод в соответствии с Конвенцией является общей для всех прикаспийских государств: в ее пределах, включая рыболовные зоны, может осуществляться свобода мореплавания. Понятно, что все прикаспийские государства заинтересованы в использовании морских путей безопасных и удобных для судов в навигационном и коммерческом отношении. Такие пути определены в навигационных картах, которые в соответствии со ст. 1 являются неотъемлемой частью Конвенции, что определяет их обязательное использование при осуществлении мореплавания по Каспийскому морю. На таких картах указан характер морского дна и берегов, навигационные опасности, маяки, якорные места, глубины, фарватеры, по которым должны следовать суда, не опасаясь каких-либо опасных препятствий.
Наличие существующих искусственных сооружений (нефтяных и газовых вышек, искусственных платформ, островов и т. п.) и возведение новых не должно препятствовать использованию судами безопасных морских путей и фарватеров, указанных в навигационных картах.
С этой целью в п. 4 ст. 8 Конвенции указывается, что осуществление прибрежным государством суверенных прав на недропользование «не должно приводить к ущемлению прав и свобод других Сторон... или... к неоправданным помехам их осуществлению». Естественно, что морские пути и фарватеры37, указанные в навигационных
37 Морские фарватеры достигают значи-
тельной ширины. Они не могут быть уже, чем длина проплывающих по ним судов, что
необходимо для маневрирования этих судов
не выходя за границы фарватера (например, длина танкеров для транспортировки нефти может превышать 200 метров).
картах, в большей или меньшей степени ограничивают возможность установки различных искусственных сооружений, необходимых для разработки полезных ископаемых. Поэтому согласно п. 1 ст. 10 Конвенции свобода мореплавания осуществляется не только в соответствии с положениями Конвенции (т. е. по установленным в навигационных картах маршрутам. — О. И.), но и в соответствии с «совместимыми с ней отдельными соглашениями Сторон...», что, на наш взгляд, дает возможность заинтересованным сторонам разрабатывать временные, альтернативные основным морские пути, необходимые для беспрепятственной разработки недр.
Немалый интерес представляет и ст. 21, посвященная разрешению споров, связанных с толкованием и применением Конвенции. Указанная статья сформулирована в достаточно общей форме: «1. Разногласия и споры, связанные с толкованием и применением настоящей Конвенции, решаются Сторонами путем консультаций и переговоров.
2. Любой спор между Сторонами, касающийся толкования или применения настоящей Конвенции, по которому в соответствии с пунктом 1... не удается достичь согласия, по выбору Сторон может быть передан на урегулирование другими средствами мирного разрешения споров, предусмотренными в международном праве».
Как видим, в статье содержится прямое указание на необходимость обращения к таким средствам мирного урегулирования споров, как консультации и переговоры. Что касается иных средств, обращение к которым должно происходить в случае невозможности разрешить спор с помощью консультаций и переговоров, то они в статье не называются. Подчеркивается лишь, что обращение к другим средствам должно осуществляться по выбору Сторон. Таким образом, из приведенного п. 2 следует, что для разре-
шения споров, связанных с толкованием или применением Конвенции 2018 г., могут быть использованы все те средства разрешения споров, которые выработаны в международной практике, в том числе обследование, добрые услуги и посредничество, примирение, арбитраж, судебное разбирательство. Подчеркнем, что особое положение, отведенное в п. 1 ст. 21 консультациям и переговорам38, не случайно. Оно объясняется тем, что переговоры «обеспечивают условия для проясняющей и гибкой дискуссии и поэтому совершенно необходимы (либо по другой версии — особо эффективны) для разрешения споров»39. Консультации, в свою очередь, «представляют собой целесообразную, но в целом необязательную ступень собственно переговоров»40.
Вместе с тем, на наш взгляд, целесообразна более детальная проработка рассматриваемой статьи, что способствовало бы созданию условий для скорейшего разрешения споров в случае их возникновения. Прежде всего было бы желательно предусмотреть определенный срок для переговоров, по истечении которого следует обращаться к другим средствам. Что касается упоминаемых в статье «других средств», то одним из приемлемых средств могло бы стать обращение к процедуре примирения, предполагающей создание согласительной комиссии. В научной литературе справедливо подчеркивается, что «поскольку согласительная комиссия не ограничена жесткими рамками права, то она обладает широкими возможностями для достижения взаимопри-
38 Это характерно и для огромного числа иных международных договоров как универсального, так и регионального и локального масштаба.
39 Международное право = Völkerrecht / Вольфганг Граф Витцтум [и др.]. Пер. с нем. М., 2011. С. 781.
40 Там же. С. 782.
емлемого урегулирования»41. Порядок создания и функционирования такой комиссии мог бы быть закреплен либо в отдельной статье Конвенции, либо в специально разработанном приложении к ней, как это сделано, например, в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Целесообразность обращения к этой процедуре объясняется тем, что, соединяя выявление фактических обстоятельств и посредничества, работа согласительной комиссии нацелена на сглаживание противоречий и сближение позиций сторон, вынесение им рекомендаций, излагаемых в итоговом докладе. В свою очередь, даже в случае отказа спорящих сторон от сделанных комиссией рекомендаций, ее доклад в дальнейшем может быть положен в основу решения третейского суда, если стороны согласятся прибегнуть к нему, как это имело место в арбитражном решении по делу «Трейл Смелтер» 1938 г.42
Еще одним полезным шагом, на наш взгляд, было бы дополнение ст. 21 положением о том, что в случае невозможности достичь взаимоприемлемого решения в течение определенного срока, любая из спорящих сторон может передать этот спор путем письменного заявления на решение Международного суда, если только стороны не договорятся передать его на арбитраж43.
Представляется, что наличие подобного положения (юрисдикци-онной оговорки) стало бы своего рода правовым барьером для тех
41 Абашидзе А. Х, Солнцев А. М. Мирное разрешение международных споров: современные проблемы: монография. 2-е изд. М., 2012. С. 67—68.
42 См.: Trail Smelter Arbitration (United States v. Canada) // United Nations Reports of International Arbitral Awards. 1949. Vol. 3.
43 При этом порядок формирования и функционирования третейского суда следовало бы подробно определить в отдельном приложении к Конвенции.
государств, которые попытались бы умышленно затягивать сроки рассмотрения споров44.
44 В региональных договорах можно обнаружить различные подходы к формулированию международно-правовых обязательств их участников в части разрешения споров. Например, в Конвенции по защите Средиземного моря от загрязнения 1976 г. установлено, что если стороны не могут урегулировать спор посредством переговоров или других мирных средств, то «такой спор с общего согласия передается на рассмотрение арбитража в соответствии с условиями, изложенными в Приложении А» (ст. 22). В ст. 26 Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1992 г. указано, что если не удалось разрешить спор путем переговоров, то необходимо «обратиться за услугами или совместно про-
В заключение отметим, что, несмотря на имеющиеся отдельные спорные положения, принятие Конвенции 2018 г. представляет собой беспрецедентный успех российской дипломатии, которая предотвратила возможность размещения на Каспии иностранных военных баз и плавания судов не под флагами прикаспийских государств.
сить о посредничестве третью Договаривающуюся Сторону, компетентную международную организацию или компетентное лицо». Если же спорящим сторонам не удалось прийти к согласию в отношении перечисленных мер, то соответствующий спор с общего согласия подлежит вынесению на рассмотрение специально создаваемого арбитражного суда, постоянно действующего суда или Международного суда (п. 2 ст. 26).
Список литературы
Diba B. A. The Law & Politics of the Caspian Sea in the Twenty-First Century. The Positions and Views of Russia, Kazakhstan, Azerbaijan, Turkmenistan, with Special Reference to Iran. Bethesda, 2003.
Hyde Ch. Ch. International law, chiefly as interpreted and applied by the United States. Vol. I. § 149. Boston, 1922.
Trail Smelter Arbitration (United States v. Canada) // United Nations Reports of International Arbitral Awards. 1949. Vol. 3.
Абашидзе А. Х., Солнцев А. М. Мирное разрешение международных споров: современные проблемы: монография. 2-е изд. М., 2012.
Барсегов Ю. Г. Каспий в международном праве и мировой политике. М., 1998.
Заявление главы МИД Казахстана К. Абдрахманова // Независимая газета. 2018. 13 авг.
Каспий: международно-правовые документы. М., 2018.
Колодкин А. Л. Каспий — это почти то же самое, что озеро Титикака // Коммерсант-Daily. 1995. 24 июня.
Колодкин А. Л., Гуцуляк В. Н., Боброва Ю. В. Мировой океан: международно-правовой режим. Основные проблемы. М., 2007.
Международное право = Völkerrecht / Вольфганг Граф Витцтум [и др.]. Пер. с нем. М., 2011.
Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами / под ред. А. В. Сабанина, В. О. Броуна. М., 1935.
Юзефович Т. П. Договоры России с Востоком политические и торговые. СПб., 1869.
References
Abashidze A. Kh., Solntsev A. M. The pacific settlement of international disputes: modern problems. 2nd ed. Moscow, 2012. 307 p. (In Russ.)
Barsegov Yu. G. The Caspian Sea in international law and world politics. Moscow, 1998. 64 p. (In Russ.)
Compilation of the existing treaties, agreements and conventions, concluded with foreign states. Ed. by A. V. Sabanin, V. O. Broun. Moscow, 1935. 362 p. (In Russ.)
Diba B. A. The Law & Politics of the Caspian Sea in the Twenty-First Century. The Positions and Views of Russia, Kazakhstan, Azerbaijan, Turkmenistan, with Special Reference to Iran. Bethesda, 2003. 182 p.
Hyde Ch. Ch. International law, chiefly as interpreted and applied by the United States. Vol. I. § 149. Boston, 1922. Pp. 267—269.
Kolodkin A. L. The Caspian Sea is almost the same as Lake Titicaca. Kommersant-Daily, 1995, June 24. (In Russ.)
Kolodkin A. L., Gutsulyak V. N., Bobrova Yu. V. World Ocean. International Legal Regime. Main Problems. Moscow, 2007. 637 p. (In Russ.)
The Caspian Sea: international legal documents. Moscow, 2018. 568 p. (In Russ.) The Statement by the Foreign Minister of Kazakhstan K. Abdrakhmanov. Nezavisimaya gazeta, 2018, August 13. (In Russ.)
Trail Smelter Arbitration (United States v. Canada). United Nations Reports of International Arbitral Awards, 1949, vol. 3, pp. 1905—1982.
Vol'fgang Graf Vittstum et al. International law = Völkerrecht. Moscow, 2011. 992 p. (In Russ.) Yuzefovich T. P. Treaties of Russia with the East, political and trade. St. Petersburg, 1869. 326 p. (In Russ.)
Информация об авторе
О. И. Ильинская, доцент кафедры международного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук
