CC BY
1093
РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ *
Юридические приоритеты и коллизии в федеральном законодательстве
Ю. А. Тихомиров, О. А. Дворникова, Н. Е. Егорова, А. Н. Морозов, И. В. Плюгина, А. Е. Помазанский
Стремительное и масштабное развитие российского законодательства в последние годы привело к существенному обновлению его системы. Появились новые отрасли, подотрасли, институты. Верховенство закона в правовой системе стало реальным явлением. Вместе с тем между законами возникает немало противоречий, что осложняет процесс правотворчества и правоприменения1 и требует проведения системного анализа природы и видов приоритетов и коллизий в законодательстве.
Тихомиров Юрий Александрович — первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ; Дворникова Оксана Александровна — научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП; Егорова Надежда Евгеньевна — научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП; Морозов Андрей Николаевич — научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП; Плюгина Инна Владимировна — научный сотрудник отдела правовых проблем федерализма ИЗиСП; Помазанский Андрей Евгеньевич— научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП.
1 См. об этом подробнее: Тихомиров Ю. А. Современное публичное право. М., 2008. С. 253—332.
Преодоление противоречий между федеральными конституционными законами и федеральными законами
В Российской Федерации принимаемые на федеральном уровне законы разделяются на федеральные конституционные и федеральные. По своей юридической силе первые занимают промежуточное место между Конституцией РФ и федеральными законами. Это подтвердил КС РФ, отметив в своем постановлении от 29 июня 2004 г. № 13-П, что Конституция исходит из верховенства федеральных конституционных законов по отношению к федеральным законам и устанавливает, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).
Помимо более высокой юридической силы, федеральные конституционные законы в отличие от федеральных законов принимаются палатами Федерального Собрания в усложненном порядке (квалифицированным большинством в каждой палате парламента), а Президент РФ не обладает по отношению к ним правом вето. Предмет регулирования федерального конституционного закона — особый, он должен регулировать наиболее важные конституци-
онные отношения. Поэтому вопросы, по которым принимаются федеральные конституционные законы, закреплены непосредственно в тексте Конституции РФ (ч. 1 ст. 108).
Однако формулировка ч. 1 ст. 108 Конституции РФ допускает ее неоднозначное толкование. Выделяются две различные позиции.
Первая позиция2 заключается в том, что по важным конституционным вопросам, вошедшим в перечень, закрепленный в Конституции РФ, Федеральное Собрание РФ обязано принять федеральные конституционные законы, а по остальным вопросам может это делать, если считает, что они имеют конституционный характер. Одним из аргументов является урегулирование в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» института федерального референдума целиком, а не только применительно к порядку его назначения, как буквально предусмотрено в п. «в» ст. 84 Конституции РФ.
Другая позиция заключается в том, что федеральный конституционный закон не может быть принят по любому вопросу независимо от его актуальности: федеральные конституционные законы в силу требований ч. 1 ст. 108 принимаются только по вопросам, предусмотренным Конституцией. Если такого упоминания нет либо указано, что данный вопрос регулируется федеральным законом, то принятие федерального конституционного закона по этому вопросу невозможно. Такая точка зрения поддерживается значительной частью ученых3 .
2 См.: Федеральное конституционное право России. Вступительная статья. М., 1996. С. VII и др.
3 См.: Комментарий к Конституции Россий-
ской Федерации. М., 2002. С. 752; Конституционное право России / Под ред. А. Е. Постникова. М., 2007. С. 18; Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс. Т. 1. М., 2005. С. 68 и др.
Отмеченное противоречие относительно предметов регулирования федеральных конституционных законов и федеральных законов неоднозначно разрешается и в правотворческой практике. Так, в 2005 г. группой депутатов Государственной Думы ФС РФ был разработан проект федерального конституционного закона о Федеральном Собрании РФ, исходя из особой значимости регулируемых правоотношений — статуса Федерального Собрания, а также из того, что федеральные конституционные законы должны регулировать всю систему федеральных органов государственной власти, включая и законодательную.
Однако не все депутаты и члены Совета Федерации придерживаются такой позиции. Так, в докладе Совета Федерации ФС РФ о состоянии законодательства в Российской Федерации за 2006 г. была обоснована концепция проекта федерального закона «О Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации». В связи с этим возникает вопрос, не будет ли нарушен баланс законодательной и исполнительной власти, так как статус Правительства РФ определен федеральным конституционным законом, который имеет по сравнению с обычным законом большую юридическую силу.
Таким образом, решение проблемы разрешения противоречий между предметом регулирования федерального конституционного закона и федерального закона не выглядит однозначным. Это объясняется тем, что отсутствует четкий критерий выбора законодателем предметов регулирования федеральных конституционных законов в отличие от федеральных законов. Нет и официального толкования КС РФ нормы ч. 1 ст. 108 Конституции РФ.
По нашему мнению, предметы регулирования федеральных конституционных законов прямо закреплены в тексте Конституции, где поименованы вопросы, по которым могут быть приняты такие законы.
Федеральное Собрание не может по своему усмотрению принимать федеральные конституционные законы по иным актуальным конституционным вопросам. Что касается аргументов сторонников расширительного толкования ч. 1 ст. 108 Конституции РФ, то необходимо отметить следующее. Порядок назначения референдума Президентом РФ (п. «в» ст. 84 Конституции РФ) взаимосвязан с иными вопросами проведения референдума, поэтому они и были включены в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». Кроме того, важно исходить не только из толкования упомянутого п. «в» ст. 84, но и из положений Конституции РФ о высоком месте непосредственного волеизъявления граждан (ч. 3 ст. 3 и ч. 1, 2 ст. 32 Конституции РФ)4 .
К сожалению, вопросы, подлежащие урегулированию федеральными конституционными законами, охватывают далеко не всю «материю» конституционного характера, оставшуюся за пределами действующей Конституции РФ. В современных условиях такие важные вопросы, как, например, приобретение и прекращение гражданства, порядок формирования Совета Федерации ФС РФ и ряд других нуждаются в принятии обычных федеральных законов.
Преодоление коллизий норм федеральных законов и кодексов
Кодификация является важнейшей формой развития законодательства. Ее ядро — кодекс, имеет следующие признаки, отличающие его от других нормативных правовых актов: а) кодекс представляет собой сводный нормативный правовой акт, который на основе единых принципов регулирует ту или иную
4 Колесников Е. В. Источники российского конституционного права: вопросы теории и методологии: Дис. ... док-ра юрид. наук. Саратов, 2000. С. 104.
сферу общественных отношений; б) кодекс вносит существенную новизну в само содержание правового регулирования группы общественных отношений; в) кодекс регулирует важную и достаточно обширную область общественных отношений; г) кодекс, как правило, значителен по объему — он представляет собой крупный сводный акт, отличающийся внутренним единством, целостностью и согласованностью нормативных предписаний; д) кодекс способствует упорядочению и укрупнению законодательства5 .
Можно выделить следующие группы кодексов. Основополагающие кодексы возглавляют иерархию нормативных правовых актов отрасли или массива законодательства и отличаются высокой степенью обобщенности; нормы, помещенные в них, должны развиваться и конкретизироваться в других нормативных правовых актах. Простые (обычные) кодексы характеризуются большей степенью детализации нормативного материала, их отличает всеобъемлющий характер регламентации определенной группы общественных отношений; содержащиеся в них нормативные предписания практически не нуждаются в дополнительной конкретизации в других нормативных правовых актах.
Основополагающие кодексы по своему системообразующему значению фактически занимают ведущее — после Конституции РФ и федеральных конституционных законов — место в российской правовой системе6 .
Естественно, возникают проблемы: соотношения кодекса и закона в рамках отрасли законодательства; соотношения кодексов в регулировании смежных или однородных отношений; соотношения норм кодексов с нормами статутных законов, устанавливающих статус государственных органов, органов местного
5 См.: Рахманина Т. Н. Кодификация законодательства. М., 2005. С. 35—38.
См.: Рахманина Т. Н. Указ. соч. С. 39.
6
самоуправления, общественных и хозяйственных структур7 .
В правовой доктрине и в законотворческой практике, начиная с советского времени, существует мнение о верховенстве кодексов над другими федеральными законами. Это обусловлено тем, что кодексы часто «самопровозглашают» свое верховенство над другими отраслевыми федеральными законами. Так, например, в ч. 2. ст. 3 ГК РФ сказано, что гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения; нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Согласно ст. 5 ТК РФ нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать данному Кодексу. В случае противоречий между ТК РФ и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется ТК РФ. Если вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречит указанному Кодексу, то этот федеральный закон применяется при условии внесения изменений в ТК РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Земельного кодекса РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать ЗК РФ. Наиболее строгой является норма УК РФ (ч. 1 ст. 1). В ней сказано, что уголовное законодательство состоит из настоящего кодекса, а новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в настоящий Кодекс.
Вместе с тем отдельные кодексы (УИК РФ, Кодекс внутреннего водного транспорта РФ, Воздушный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ) не содержат положений о приоритете своих норм над нормами других законодательных актов.
7 См.: Тихомиров Ю. А. Кодекс среди законов // Право и экономика. 2002. № 2.
По пути признания приоритета кодексов развивается и практика — принимаются акты, направленные на приведение норм федеральных законов в соответствие с положениями кодексов8 . Показательна в этой связи законотворческая деятельность Правительства РФ, которое периодически готовит проекты законов о приведении в соответствие норм федеральных законов с положениями кодексов. Так, например, в сентябре 2008 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ подготовил заключение на концепцию и проект технического задания на разработку проекта федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части замены в законодательных актах ссылок на Кодекс законов о труде Российской Федерации)». Проект данного закона предусматривает приведение Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании», Федерального закона от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в соответствие с положениями ТК РФ.
Между кодексами и федеральными законами прослеживается и обратная связь — нередко при введе-
8 См., например: Федеральный закон от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации», Федеральный закон от
8 декабря 2003 г. № 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации».
нии в действие отдельных федеральных законов вносятся изменения в нормы соответствующих ко-дексов9.
Кроме того, существуют федеральные законы, устанавливающие приоритет содержащихся в них норм над положениями других нормативных правовых актов. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» закрепляется, что законодательство РФ о техническом регулировании состоит из данного закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ. В ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» сказано, что законодательство РФ о приватизации состоит из данного закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Нормы о приватизации государственного и муниципального имущества, содержащиеся в других федеральных законах, не должны противоречить указанному федеральному закону.
9 См., например: ст. 17 Федерального закона от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»; ст. 1 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве»; ст. 3 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений»; ст. 25 Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЗ «О лотереях»; ч. 1 ст. 38 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Согласно ч. 6 ст. 1 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в РФ, не должны противоречить данному федеральному закону. Если какой-либо федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта РФ, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречит ему, применяются нормы указанного федерального закона.
В некоторых случаях коллизия разрешается путем признания в кодексе приоритета норм закона (или другого кодекса) перед нормами данного кодекса. Так, в ч. 3 ст. 129 ГК РФ сказано: «Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах». В п. 4 ст. 539 ГК РФ установлен приоритет законов и иных правовых актов в сфере энергетики перед нормами § 6 гл. 30 данного Кодекса. Согласно ч. 1 ст. 31 Земельного кодекса РФ в субъектах Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге выбор земельных участков для строительства осуществляется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, если иное не предусмотрено законами этих субъектов РФ.
Следует подчеркнуть, что в Конституции РФ упоминание о кодексах как об особых видах нормативных правовых актов отсутствует. Процедура принятия и опубликования федеральных законов и кодексов одинакова, а по юридической силе они формально равны. В определениях КС РФ от 5 ноября 1999 г. № 182-О и от 3 февраля 2000 г. № 22-О сказано, что ни один федеральный
закон в силу ст. 76 Конституции РФ не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.
Вместе с тем в постановлении КС РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П, в частности, сделан вывод, что в целях реализации конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовной юстиции федеральный законодатель, кодифицируя нормы, регулирующие производство по уголовным делам, вправе установить приоритет УПК РФ перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений. Как указал Суд, приоритет данного Кодекса не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования, которым, как это следует из ст. 1—7 УПК РФ, является порядок уголовного судопроизводства.
Приоритет УПК РФ может быть ограничен как установленной Конституцией РФ (ч. 3 ст. 76) иерархией федеральных конституционных законов и федеральных законов (к числу последних относится и УПК РФ), так и правилами о том, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы приоритетными признаются последующий закон, закон, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений, а также закон, устанавливающий дополнительные гарантии прав и законных интересов отдельных категорий лиц, в том числе обусловленные их особым правовым статусом.
В указанном постановлении КС РФ также отмечает, что положения ч. 1 и 2 ст. 7 УПК РФ не противоречат Конституции РФ, так как закрепляют приоритет данного Кодекса перед другими федеральными законами лишь постольку, поскольку уголовно-процессуальным законом
является именно указанный Кодекс (ст. 2—4 УПК РФ). Исходя из закрепленного в уголовно-процессуальном праве принципа законности при производстве по уголовному делу и очерченного в самом УПК РФ предмета регулирования, уголовно-процессуальные отношения не должны регламентироваться другими федеральными законами.
Аналогичные выводы, по-видимому, применимы и к НК РФ, поскольку, как следует из ст. 1 указанного Кодекса, законодатель установил его приоритет перед другими федеральными законами в сфере налоговых правоотношений. Учитывая данную правовую позицию КС РФ, следует отметить, что федеральные законы, принятые «не в соответствии с НК РФ», не могут регулировать налоговые отношения, так как не входят в состав законодательства РФ о налогах и сборах10.
Кодексы, как никакие другие федеральные законы, способствуют укреплению внутрисистемных связей в российском законодательстве, выполняют важную интегрирующую роль в его отраслях. Представляется, что необходимо законодательно установить (например, в законе о нормативных правовых актах) принцип соответствия кодексу других нормативных правовых актов в части регулирования общественных отношений, входящих в сферу действия данного кодекса. До тех пор, пока такого нормативного правила не существует, в формально-юридическом смысле не имеется достаточных оснований говорить о приоритете кодекса над другими федеральными законами. Вместе с тем на практике коллизии между нормами кодексов и других федеральных законов, как правило, разрешаются в пользу кодекса — нор-
10 См.: Брызгалин А. В., Ильин А. В., Бабанин В. А. и др. Актуальные вопросы налогового, гражданского и корпоративного права // Налоги и финансовое право. 2004. Приложение к № 7.
мы федеральных законов, противоречащие предписаниям кодекса, приводятся в соответствие с последним.
Преодоление коллизий норм «старых» и «новых», общих и специальных законов
Коллизии между нормами «старых» и «новых» законов возникают в результате издания в разное время по одному и тому же вопросу двух или более законодательных актов11 . Такая ситуация возможна, в частности, из-за неумения или нежелания соответствующих уполномоченных органов реализовывать уже действующий закон.
Наиболее эффективный способ предотвращения коллизий «старых» и «новых» норм заключается в издании специального акта или закреплении в тексте нового акта перечня актов, признаваемых утратившими силу. В противном случае происходит фактическая замена старого акта новым. Акт перестает действовать, когда он фактически заменяется позже принятым актом, регулирующим те же самые общественные отношения; когда в жизни уже отсутствуют те фактические условия, при наличии которых этот акт должен применяться. Фактическая замена нередко допускает неоднозначность понимания оснований и условий такой замены.
При отсутствии специальных указаний закона при разрешении коллизий «старых» и «новых», общих и специальных законов применяются следующие правила.
Последующий закон прекращает действие предыдущего закона в части регулирования одних и тех же общественных отношений (старые законы по тому же вопросу приме-
11 Более подробно о коллизиях и способах их преодоления см: Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984; Тихомиров Ю. А. Коллизионное право: учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2005.
няются в части, не противоречащей новому закону). Данное правило подразумевает: применение только того действующего законодательства, которое не противоречит вновь изданному законодательному акту; обязанность уполномоченных органов в связи с принятием нового закона привести действующие акты в соответствие с ним.
Исключениями из указанного правила являются коллизии, возникающие в результате действия двух различных законов в момент существования конкретного отношения и в момент разрешения дела. Таковы и коллизии, возникающие по причине протяженности во времени фактического отношения в периоды действия разных законов, либо в тех случаях, когда фактическое отношение возникает при действии одного закона, а заканчивается при действии другого.
В законодательстве устанавливаются особые правила для разрешения таких ситуаций. Так, например, в ч. 1. ст. 9 УК РФ сказано, что преступность и наказуемость деяния определяются уголовным законом, действовавшим во время совершения этого деяния. Согласно ст. 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Если соответствующие отношения возникли до введения в действие акта гражданского законодательства, то данный акт действует только в отношении прав и обязанностей, возникших после введения его в действие. Отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со ст. 422 ГК РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подле-
жит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.
Для разрешения коллизий, возникающих вследствие протяженности во времени фактического отношения в периоды действия разных законов либо в тех случаях, когда отношение возникает при действии одного закона, а заканчивается при действии другого, также предусмотрен соответствующий механизм. Например, в ч. 2 ст. 422 ГК РФ сказано: «Если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила, иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров».
Согласно ч. 1 ст. 4. Таможенного кодекса РФ акты таможенного законодательства, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, и не имеют обратной силы, за исключением отдельных, специально оговоренных в законе, случаев. В соответствии со ст. 6 ЖК РФ акты жилищного законодательства не имеют обратной силы и применяются к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. Действие такого акта может распространяться на жилищные отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях прямо предусмотренных этим актом. В отношениях, возникших до введения в действие акта жилищного законодательства, данный акт применяется к жилищным правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Такой акт может применяться к соответствующим правам и обязанностям, возникшим до введения его в действие, в случае, если указанные
права и обязанности возникли в силу договора, заключенного до введения акта в действие, и если данным актом прямо установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.
Коллизии между общими и специальными законами разрешаются на основе правила об отмене действия общей нормы специальной нормой (при наличии специальной нормы общая норма не применяется). Это коллизионное правило в отдельных случаях воспроизводится в законодательстве. Такова норма ч. 3 ст. 17 УК РФ, где говориться, что если преступление предусмотрено общей и специальной нормами, совокупность преступлений отсутствует и уголовная ответственность наступает по специальной норме. В части 2 ст. 454 ГК РФ сказано, что к купле-продаже ценных бумаг и валютных ценностей положения, предусмотренные параграфом § 1 гл. 30 ГК РФ, содержащем общие положения о купле-продаже, применяются, если законом не установлены специальные правила. Такие специальные правила купли-продажи ценных бумаг закреплены в ряде специальных законов (ст. 11 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», ст. 21 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», ст. 4 Федерального закона от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «О паевых инвестиционных фондах» и др.).
Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» в целях данного закона понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специаль-
ные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.
Принцип приоритета специальной нормы над общей признает и судебная практика. В частности, об этом неоднократно говорилось в решениях КС РФ12.
Таким образом, при отсутствии специальных указаний закона, при разрешении коллизий «старых» и «новых», общих и специальных законов следует отдавать приоритет «новым» законам перед «старыми» и специальным законам перед общими.
Коллизии норм федерального
законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации
Коллизии федеральных законов и законов субъектов РФ разрешаются в зависимости от того, относится предмет регулирования конкретного нормативного правового акта к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов или к ведению субъектов РФ.
В случае, если закон субъекта Федерации противоречит федеральному закону, изданному по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует федеральный закон. В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, а также дублирующим ее положения п. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам
12 См., например: Определение КС РФ от 8 июля 2004 г. № 238-О; постановление КС РФ от 14 мая 2003 г. № 8-П; Определение КС РФ от 5 октября 2000 г. № 119-О и др.
ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Несмотря на однозначный смысл приведенной нормы, на практике возникает ряд сложностей, связанных с ее реализацией. Это касается ситуации, когда имеется пробел в регулировании вопросов, относящихся к сфере совместного ведения. Постановлением КС РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области от 1 февраля 1996 г. № 3-П13 установлено, что «по смыслу статей 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним».
Конституционность рассматриваемого права подтверждена также в постановлении КС РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области14: в силу Конституции РФ законодатель субъекта РФ не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случа-
13 СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.
14 СЗ РФ. 2003. № 52. Ч. II. Ст. 5101.
ях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов РФ федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
При этом в случае, если ранее принятый закон субъекта Федерации, регулирующий вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, противоречит федеральному закону, принятому позднее, действует федеральный закон.
В постановлении КС РФ от 30 ноября 1995 г. № 16-П по делу о проверке конституционности ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного постановлением Калининградской областной Думой от 8 июля 1994 года15, Суд указал, что по предметам совместного ведения тот или иной вопрос должен быть решен в соответствии с гл. 1 Конституции РФ, закрепляющей основы конституционного строя, другими положениями Конституции и базирующихся на них федеральных правовых актах, в которых эти положения воспроизводятся и конкретизируются. Однако если изданным позднее федеральным законом по вопросам совместного ведения будет установлено иное правило, чем ранее принятое законом субъекта РФ, то в этом случае действует правило федерального закона.
Право субъекта Федерации принять собственный нормативный правовой акт в случае пробела в правовом регулировании вопросов, относящихся к сфере совместного ведения, закреплено п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
15 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4969.
органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В этом случае субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
Весьма распространенной является практика принятия субъектами РФ законов, дублирующих федеральные акты либо регламентирующих в измененном виде те же вопросы. Само по себе такое дублирование в целом не является противозаконным, хотя и представляется неоправданным с позиции юридической техники. В некоторых случаях оно может привести к явным противоречиям и коллизиям.
Например, в Законе города Москвы от 14 мая 2003 г. № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве»16 в ст. 46 была предусмотрена норма, устанавливающая ответственность должностных и юридических лиц за осуществление действий, повлекших за собой самовольное занятие земель. Согласно ст. 72 Конституции РФ административное законодательство относится к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако поскольку в ст. 7.1 КоАП РФ уже была предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка, приятие на уровне субъекта подобной дублирующей нормы являлось нарушением п. 5 ст. 76 Конституции РФ, а также ст. 1.3 КоАП РФ, в соответствии с которой к исключительному ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение правил и норм, пре-
16 Вестник Мэра и Правительства Москвы.
2003. № 34.
дусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Такое дублирование федерального законодательства является нарушением п. 5 ст. 76 Конституции РФ и ст. 1.3 КоАП РФ (в соответствии с которой к исключительному ведению РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ)17. В настоящее время Закон города Москвы «О землепользовании и застройке в городе Москве» не действует.
В настоящее время получила распространение практика взаимной передачи полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. В частности, федеральными законами могут передаваться полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов для их осуществления органам государственной власти субъектов РФ.
В этой связи возникает вопрос о возможности осуществления собственного правового регулирования в целях реализации делегированных полномочий. Исходя из содержания ст. 261 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации)», можно сделать вывод: законодательно подтверждено право федеральных органов делегировать органам государственной власти субъектов РФ
17 См.: Иншин Н. Н. Некоторые аспекты привлечения юридических лиц к административной ответственности // СПС «Кон-сультантПлюс», 2008.
часть своих полномочий, в том числе и нормотворческих.
Этот вывод подтверждается практикой законотворческой деятельности. Так, с 1 января 2009 г. вступит в силу ст. 281 о полномочиях Российской Федерации в области образования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Однако уже сейчас в Ленинградской области принят Закон от 24 декабря 2007 г. № 188-ОЗ «О внесении изменений в отдельные областные законы в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»18, предусматривающий внесение изменений в действующее законодательство Ленинградской области в части регулирования полномочий органов, осуществляющих управление в сфере образования.
Следует иметь в виду, что федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы ведения субъектов РФ. В случае противоречия Конституции РФ положений указанных актов действуют положения Конституции РФ.
Отметим еще коллизии, возникающие в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ, изданным по предметам ведения субъектов Федерации, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ. Согласно ч. 6
18 Вестник Правительства Ленинградской области. 2007. № 88.
ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
В Определении КС РФ от 6 декабря 2001 г. № 250-О по запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений ст. 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации по указанному вопросу была выражена следующая правовая позиция. Нормативный правовой акт субъекта РФ, изданный в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, имеет согласно ч. 6 указанной статьи приоритет над федеральным законом в случае противоречия между ними, что обязывает правоприменителя, в том числе суд, применить закон субъекта РФ, а не федеральный закон. К тому же, в соответствии с ч. 1 ст. 120 Конституции РФ, суды подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону, хотя этим положением не отрицается возможность применения судами конституций (уставов) и других законов субъектов РФ. Таков смысл ч. 2 ст. 120, это прямо предусмотрено ст. 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». Однако такое применение допустимо лишь при условии, что нормативные правовые акты субъекта Федерации не противоречат Конституции РФ.
Данная правовая позиция была подтверждена также в постановлении КС РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Баш-
кортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан19. Суд указал, что норма ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, согласно которой федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации, не может рассматриваться в отрыве от положений ст. 76 Конституции РФ об издании федеральных законов только по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 и 2 ст. 76). Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование. Если выявляется противоречие между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, действующим считается нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76). Из этого следует, что недопустимо неправомерное вмешательство федерального законодателя в сферу компетенции исключительно субъектов Российской Федерации.
Соотношение норм статутных законов и норм отраслевых кодексов (на примере Федерального закона
от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) является основополагающим
19 СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.
актом муниципального права, устанавливающим основы местного самоуправления, такие как определение вопросов местного значения и компетенции органов местного самоуправления, его территориальной организации, формы муниципальной прямой демократии, виды и статус органов местного самоуправления, система муниципальных правовых актов, порядок наделения органов местной власти отдельными государственными полномочиями и др.
В то же время в гл. 8 указанного федерального закона имеются нормы, содержащие гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, в значительной части относящиеся к бюджетной и налоговой отраслям права. В упомянутой гл. 8 содержатся положения о местных бюджетах: порядок осуществления расходов, структуре доходов, предоставление местным бюджетам субвенций и иных форм финансовой помощи, муниципальных заимствованиях и другие. Тем самым Федеральный закон № 131-ФЗ вторгается в пределы действия БК РФ, регулирующего отношения между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.
В силу комплексного характера правового регулирования Федеральным законом № 131-ФЗ определенной сферы отношений, включающей в той или иной мере отношения по вопросам местного самоуправления, встает вопрос о соотношении норм данного статутного закона и норм отраслевых кодексов, в частности норм БК РФ. Ведь каждый из этих законов (ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ и ст. 2 БК РФ) содержит норму о том, что другие правовые акты, принимаемые по вопросам, урегулированным данными законами, не могут им противоречить и что
в случае противоречия применяются именно эти законы.
В юридической литературе по данному вопросу существует позиция, согласно которой в случае указанных противоречий должен применяться принцип «презумпции приоритета» норм о составных элементах конституционного строя20. Его суть состоит в том, что нормы отраслевых кодексов и законов призваны обеспечивать реализацию закрепленных в Конституции РФ основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина. В этой связи нормы Федерального закона № 131-ФЗ обладают приоритетом по отношению к нормам БК РФ по причине более высокого конституционного статуса института местного самоуправления.
Разрешение коллизий норм
федеральных законов и международных договоров Российской Федерации
Обратимся к важнейшим аспектам соотношения национального и международного права, в основе которого лежат положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»: международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).
20 См.: Тихомиров Ю. А. Общая концепция развития российского законодательства. В кн.: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 31—37.
К вопросу о применении международных договоров Российской Федерации обращался ВС РФ в своем постановлении от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», а также в постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Пленум ВАС РФ принял постановление от 11 июня 1999 г. № 8 «О действии международных договоров Российской Федерации применительно к вопросам арбитражного процесса», хотя в этом постановлении не были отражены вопросы, связанные с разрешением коллизий в процессе применения международных договоров Российской Федерации и российских законов.
В пункте 8 постановления Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» установлено: «правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор».
Кроме того, следует иметь в виду, что в подп. «а» п. 1 ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» установлено, что ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации, исполнение
которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом.
Таким образом, можно сделать вывод, что если согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора (межгосударственного, межправительственного или межведомственного) выражено в форме федерального закона, то такой международный договор Российской Федерации обладает приоритетом применения по отношению к закону, устанавливающему иные правила. Приоритетом в применении по отношению к законам обладают не все международные договоры Российской Федерации, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом, а только те из них, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона21 .
Международные договоры Российской Федерации, согласие на обязательность которых принято Президентом РФ, обладают приоритетом применения по отношению к указам и распоряжениям Президента, а также по отношению ко всем нижестоящим нормативно-правовым актам. Международные договоры Российской Федерации, согласие на обязательность которых принято Правительством РФ, обладают приоритетом применения по отношению к актам правительства и актам федеральных органов исполнительной власти. Международные договоры, заключаемые от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (международные договоры межведомственного характера), обладают приоритетом применения по отношению к актам соответствующего федерального органа исполнительной власти.
21 Осминин Б. И. Принятие и реализация
государствами международных договорных обязательств. М., 2006. С. 349.
Что касается коллизий международных договоров Российской Федерации, не подлежащих ратификации, и федеральных законов, то здесь мы солидарны с мнением о том, что соотношение нератифи-цированного международного договора и подзаконных нормативных актов должно подчиняться следующему принципу: правила международных договоров Российской Федерации имеют приоритет в отношении внутригосударственных правовых актов, изданных государственным органом (органом государственной власти), подписавшим этот договор в рамках предоставленных ему полномочий, а также в отношении иных актов, принятых нижестоящими государственными органами22 .
Таким образом, приоритет применения означает, что нормативно-правовые акты (федеральные законы, подзаконные нормативно-правовые акты) не утрачивают юридической силы, а только не применяются в конкретном случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила. В случае коллизии приоритетом применения по отношению к федеральным законам обладают международные договоры Российской Федерации, согласие на обязательность которых выражено в форме федерального закона. Но это правило не всегда соблюдается, правоприменительные органы, в частности российские суды, в некоторых случаях неправильно истолковывают и применяют международные договоры Российской Федерации. В отдельных законодательных актах положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ
22 Зимненко Б. Л. Нормы международного права в правовой системе Российской Федерации. В кн.: Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 2002 года) / Под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева,
B. К. Бобровой и А. В. Сычевой. М., 2004.
C. 121.
отображается некорректно. Так, например, ст. 1 УПК РФ определяет, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью законодательства Российской Федерации, регулирующего уголовное судопроизводство».
Что касается модельных законов, принимаемых, в частности, в рамках СНГ, ЕврАзЭС, следует отметить, что они не являются юридически обязательными для Российской Федерации и не обладают приоритетом применения по отношению к внутригосударственным нормативно-правовым актам. Возможности их нормативно-ориентирующего влияния на внутригосударственные нормативно-правовые акты бесспорно используются в тех случаях, когда государства предполагают создать национальный акт на основе единого текста, но при этом учесть собственную специфику, традиции23 .
Преодоление коллизий норм
федеральных законов разных отраслей права
Согласованность и сбалансированность, в том числе отраслевая, системы действующего законодательства является необходимым условием обеспечения его эффективности. Однако случаи возникновения правовых коллизий между законами различных отраслей права нередки, что неизбежно приводит к конфликтам в правоприменительной практике.
Общих способов преодоления коллизий норм федеральных законов разных отраслей права, кроме принципов приоритета норм материального права над нормами процессуального права, приоритета норм статутных законов над нормами тематических законов, в науке не выработано. Вместе с тем умение правильно сочетать
23 См.: Право и межгосударственные объединения / Под общей ред. В. Г. Вишнякова. СПб., 2003. С. 50.
нормы разных отраслей права в регулировании однородных или смежных общественных отношений является необходимой гарантией обеспечения стабильности правовой системы российского государства.
В этой связи целесообразно применять комплексные меры разрешения коллизий норм федеральных законов разных отраслей права, которые включают:
а) использование правил о приоритете нового закона над старым, специального закона над общим;
б) применение средств преодоления отраслевых коллизий, закрепленных в самом законодательном акте.
В отдельных законах формулируются специальные правила разрешения отраслевых коллизий, применимые к сфере регулирования данного нормативного правового акта.
Правила о соотношении норм соответствующих отраслей права в различных законодательных актах формулируются по-разному. Например, в ч. 1 ст. 11 НК РФ сказано, что институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства, используемые в НК РФ, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено НК РФ. Поддерживает данное предписание и судебная практика. Так, в Определении КС РФ от 18 января 2005 г. № 24-О сказано, что приоритет при уяснении значения налогового института, понятия или термина отдается налоговому законодательству и только при отсутствии возможности определить содержание налогового института, понятия или термина путем истолкований положений налогового законодательства в их системной связи допускается использование норм иных отраслей законодательства с учетом того, что смысл, содержание и применение законов определяют непосредственно действующие права и свободы человека и гражданина (ст. 18 Конституции РФ).
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173 «О валютном регулировании и валютном контроле» используемые в указанном законе институты, понятия и термины гражданского и административного законодательства, других отраслей законодательства применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено данным законом.
Специальные коллизионные нормы предусмотрены для разрешения противоречий трудового и других отраслей законодательства. Так, в ч. 4 ст. 11 ТК РФ говорится: «В тех случаях, когда судом установлено, что договором гражданско-правового характера фактически регулируются трудовые отношения между работником и работодателем, к таким отношениям применяются положения трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права». Дополнительные основания для расторжения трудового договора, помимо общих оснований, предусмотренных ТК РФ, закрепляет Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 19).
Согласно ст. 76 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным Федеральным законом.
Большое количество коллизионных норм содержится в экологическом и природоресурсном законодательстве. Например, достаточно последователен в вопросах разрешения отраслевых коллизий Земельный кодекс РФ. Согласно ч. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных зако-
нах, законах субъектов РФ, должны соответствовать данному Кодексу. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Земельного кодекса РФ к отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяется соответствующее отраслевое законодательство, специальные федеральные законы. Причем к земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
В части 1 ст. 260 гл. 17 ГК РФ говорится, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Таким законом, исключающим земли из оборота или ограничивающих их в обороте, является Земельный кодекс РФ (ст. 27). Согласно ч. 2 ст. 261 ГК РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Исключения из данного правила, установленного ГК РФ, предусмотрены в ст. 7 Водного кодекса РФ.
В части 2 ст. 4 Градостроительного кодекса РФ установлено, что к отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуще-
ствлении градостроительной деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; о безопасности гидротехнических сооружений; о промышленной безопасности опасных производственных объектов; об использовании атомной энергии, техническими регламентами.
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Лесного кодекса РФ имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом РФ, если иное не установлено данным Кодексом, другими федеральными законами.
Согласно части 6 ст. 2 Федерального закона от 10 января 2001 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» отношения, возникающие в области охраны окружающей среды в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.
Можно сделать вывод, что при отсутствии специально (в самих законах) установленных правил разрешения отраслевых коллизий, противоречия между законами различных отраслей права должны разрешаться по общим правилам преодоления правовых коллизий.
Таким образом, механизм использования юридических приоритетов в федеральном законодательстве служит важным средством предотвращения и устранения коллизий.
