CC BY
63
_с»А?А£>
Юридические лица в системе органов страхового надзора
В. В. Рассохин
В юридической литературе среди авторитетных исследователей довольно часто встречается публичная критика деятельности органов страхового надзора, связанной с превышением полномочий1. В частности, это касается процедур проведения проверок и приостановления действия или отзыва лицензий на осуществление страховой деятельности. Проблема возникает при предъявлении территориальными органами страхового надзора — инспекциями страхового надзора предписаний субъектам страхового дела, в случае неисполнения которых в Федеральную службу страхового надзора (далее — ФССН) вносятся предложения об ограничении, приостановлении, возобновлении действия лицензии или отзыве лицензии на осуществление страховой деятельности, а также предполагается дальнейшее участие инспекции в судебном разбирательстве.
Рассохин Виктор Вадимович — аспирант отдела предпринимательского законодательства ИЗиСП.
1 См.: Фогельсон Ю. Б. Конституционные проблемы российского страхового права: Авт. материалы. М., 2007; Комментарий к Федеральному закону «Об организации
страхового дела в РФ» (постатейный) / Под ред. Н. Г. Кабанцевой, Н. Г. Ларионова // СПС «КонсультантПлюс»; Клоченко Л. Н, Пылов К. И. Основы страхового права: Учеб. по-
собие. Ярославль, 2002. С. 149; Смирных А. Г. Правовой статус субъектов страхового дела: новеллы российского законодательства // Журнал российского права. 2004. № 9.
Очевидно, что правовое регулирование отношений, возникающих между органами публичной власти, осуществляющими страховой надзор, и субъектами страхового дела, невозможно без четкого определения места надзорного органа в системе страхового надзора и его структуры, поскольку она включает в себя несколько территориальных органов. Каждый территориальный орган хоть и находится в непосредственном подчинении ФССН, но в соответствии с п. 1 Положения о территориальном органе страхового надзора по федеральному округу2 вправе самостоятельно осуществлять функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности на территории соответствующего федерального округа в рамках определенных данным Положением полномочий, в том числе осуществлять проверки субъектов страхового дела, выдавать им предписания, выступать истцом и ответчиком в суде, управлять имуществом инспекции. Каждая инспекция страхового надзора зарегистрирована в качестве юридического лица, имеет штампы и бланки установленного образца, счета.
Известны и судебные прецеденты по делам о признании недействительным приказа ФССН о приостановлении действия выданной страховому обществу лицензии, когда суд отменял решение суда нижестоящей инстанции, которым исковые
требования были удовлетворены полностью, в связи с тем что обжалуемый судебный акт принят о правах и обязанностях инспекции страхового надзора, которая к участию в деле не привлечена, тогда как ответчиком по делу являлась ФССН3.
В связи с этим возникает неясность при определении самостоятельности такого территориального органа и его места в системе страхового надзора. Данная неясность может быть преодолена путем четкого установления: через какой именно орган (или органы) должны осуществляться функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности в России? И какова структура таких органов: существует ли один орган страхового надзора с его территориальными подразделениями — юридическими лицами, через которые данный орган должен осуществлять надзор, — или каждое такое юридическое лицо — орган страхового надзора?
Необходимо отметить, что орган страхового надзора, как и вся система страхования, имеет свою историю формирования и развития. До августа 1996 г. им являлась Федеральная служба по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзор) (заменившая Федеральную инспекцию по надзору за страховой деятельностью), образованная Указом Президента РФ от 9 апреля 1993 г. № 439 «О приведении указов Президента Российской Федерации в соответствие с Законом Российской Федерации «О страховании». Росстрахнадзор был самостоятельным органом, входившим в систему органов исполнительной власти. В настоящее время Росстрахнадзор упразднен Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и его функции переданы Министерству фи-
3 См., например, постановление ФАС Московского округа от 28 марта 2008 г. по делу ООО «СК «АСКО-Фролово» № А40-24387/ 07-79-163.
нансов РФ, в котором был образован департамент страхового надзора4, а функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела) переданы ФССН, которая образована в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Итак, в соответствии с п. 3 ст. 30 Федерального закона от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в РФ» (далее — Закон Об организации страхового дела) «страховой надзор осуществляется органом страхового надзора и его территориальными органами».
Функции и полномочия органа страхового надзора — ФССН определены в постановлениях Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 203 «Вопросы Федеральной службы страхового надзора» и от 30 июня 2004 г. № 330 «Положение о Федеральной службе страхового надзора».
В соответствии с последним Положением, ФССН является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности, и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 203 «Вопросы федеральной службы страхового надзора» дублирует указанное выше положение: ФССН осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
Данная формулировка указывает на то, что самостоятельно действует только ФССН, которая вправе осу-
4 См.: ФогельсонЮ. Б. Комментарий к страховому законодательству. М., 2001.
ществлять свою деятельность как непосредственно, так и взаимодействуя со своими территориальными органами. Самостоятельность же самих территориальных органов в данных положениях не определена.
Общие положения, полномочия и организация деятельности инспекций страхового надзора определена в Положении о территориальном органе ФССН — инспекции страхового надзора по федеральному округу, утвержденному Приказом Министерства Финансов РФ от 28 декабря 2004 г. № 126н. В соответствии с п. 1 данного Положения инспекция страхового надзора по федеральному округу является территориальным органом Федеральной службы страхового надзора и осуществляет функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности на территории соответствующего федерального округа. При этом в соответствии с абз. 2 п. 2 Положения инспекция находится в непосредственном подчинении службы.
Таким образом, в соответствии с приведенными положениями, страховой надзор в России осуществляется как непосредственно самим органом страхового надзора — ФССН, так и его территориальными органами — инспекциями5, а последние, в свою очередь, находятся в непосредственном подчинении ФССН.
Кроме приведенных выше актов, возникновение практической необходимости стало причиной разработки двух административных регламентов, связанных с деятельностью ФССН по контролю и надзору за деятельностью субъектов страхового дела и их лицензированию. Первый — административный регламент ФССН по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за предоставлением субъектами страхового дела, в
5 Перечень инспекций утвержден в каче-
стве Приложения № 2 к указанному выше Приказу Министерства финансов РФ от 20 декабря 2004 г. № 126н.
отношении которых принято решение об отзыве лицензий, сведений о прекращении их деятельности или ликвидации6, вступивший в силу 8 мая 2009 г. В пункте 3 данного регламента выделено два самостоятельных исполнителя данной функции, а именно ФССН, а также территориальные органы ФССН — инспекции, осуществляющие контроль и надзор по месту нахождения субъектов страхового дела. В этом же пункте подчеркивается, что служба и инспекции «осуществляют государственную функцию в соответствии с порядком, установленным настоящим Административным регламентом», как бы выделяя инспекции в самостоятельный орган. В пункте 4 этого документа также указывается, что в случае выявления факта осуществления субъектом страхового дела страховой деятельности инспекция обращается в суд с иском о ликвидации субъекта страхового дела — юридического лица или о прекращении субъектом страхового дела — физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя.
При этом некоторые положения данного регламента содержат формулировки, с одной стороны, указывающие на самостоятельность инспекций, например в п. 25 этого регламента указано следующее: «Инспекция... взаимодействует с соответствующими структурными подразделениями ФССН по вопросам осуществления государственной функции в установленном ею порядке»), а с другой — на наличие контроля ФССН за деятельностью инспекций (см. п. 30 регламента, согласно которому руководитель соответствующего структурного подразделения ФССН осуществляет координацию деятельности инспекций; п. 42 регламента — заместитель руководителя ФССН курирует работу соответствующего структурного
подразделения ФССН, осуществляющего координацию деятельности инспекций). Более того, положения раздела регламента, посвященного обращению в суд с иском о ликвидации или о прекращении деятельности субъекта страхового дела, совершенно четко говорят, что все процессуальные действия должностным лицом инспекции совершаются от имени ФССН. В соответствии с п. 57 регламента должностное лицо инспекции по месту нахождения субъекта страхового дела, имеющее доверенность на представление интересов службы в судебных органах, осуществляет представление интересов службы и осуществляет процессуальные права и обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако если инспекция является самостоятельным исполнителем возложенной государственной функции (п. 3 регламента), а ФССН и инспекция являются самостоятельными юридическими лицами, то почему одно должно действовать от имени другого?
Кроме того, в Приложении № 1 к рассматриваемому регламенту, видимо, для наглядности восприятия закрепленных в нем положений, содержится «Схема действий ФССН при исполнении государственной функции». В данной схеме действия ФССН ограничиваются только уведомлением соответствующих инспекций о принятии решения об отзыве лицензии, а также согласованием с ФССН передачи страхового портфеля. Остальные действия осуществляются непосредственно инспекцией (проверка документов, соответствия требованиям ст. 328 Федерального закона «Об организации страхового дела», направление уведомления субъекту страхового дела, обращение в органы внутренних дел и суд), тогда как из названия схемы следует, что данные действия осуществляются ФССН. Таким образом, два исполнителя — ФССН и инспекции — фактически отождествлены.
Второй административный регламент, находящийся в стадии принятия, назван «Административный регламент ФССН по исполнению государственной функции принятия решения об ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензий субъектов страхового дела, за исключением страховых актуариев»7. Здесь, в отличие от первого регламента, в п. 3 указано, что исполнителем государственной функции является ФССН, а инспекции страхового надзора по федеральным округам только вносят в ФССН предложения об ограничении или приостановлении, возобновлении действия лицензии, об отзыве лицензии. Тем не менее это не мешает указывать инспекции в качестве альтернативного органа, осуществляющего целый ряд действий в рамках определенной в регламенте функции. Например, в п. 25 регламента указано: «В случае установления факта... Служба (Инспекция) направляет субъекту страхового дела уведомление о том, что предписание, выданное субъекту страхового дела, не исполнено. Служба (Инспекция) направляет субъекту страхового дела уведомление о том, что Службой (Инспекцией) был установлен факт уклонения субъекта страхового дела от получения предписания...»; в соответствии с п. 37 регламента основанием для начала исполнения административных действий является «установление Службой (Инспекцией) факта исполнения предписаний.»; п. 40 регламента гласит: «Служба (Инспекция) направляет в структурное подразделение Службы. предложение о возобновлении действия лицензии». Таким образом, и здесь единственный исполнитель данной государственной функции — ФССН отождествлен с его территориальными органами — инспекциями.
Согласно упомянутому выше Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 Федеральной службе страхового надзора переданы функции страхового надзора Минфина России. Соответственно правопреемни-ком8 Минфина в области контроля и надзора в страховой деятельности является именно ФССН, а упоминания о территориальных органах в данном документе нет.
Следует отметить, что сама концепция применения территориального деления органов исполнительной власти, которая разрабатывалась в преддверии административных реформ 2004 г., закреплена в Предложениях о порядке создания деятельности территориальных органов министерств и ведомств РФ, одобренных постановлением Правительства от 27 мая 1993 г. № 491. В пункте 1 Предложений указано: территориальные органы министерств и ведомств РФ (далее — территориальные органы) входят в систему органов исполнительной власти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, — во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации. Данная концепция была применена при формировании и иных органов исполнительной власти, что нашло закрепление в различных нормативных актах.
Например, НК РФ в п. 1 ст. 30 указывает, что налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджет-
8 В данном случае термин употребляется в значении «передача полномочий».
ную систему РФ налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему РФ иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы. Таким образом, законодатель четко установил, что как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, так и его территориальные органы являются налоговыми органами.
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» п. 15 ст. 4 аналогичным образом определяет антимонопольный орган, включающий федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы. На рынке ценных бумаг действует Федеральная служба по финансовым рынкам и ее региональным отделениям9. Банк России, напротив, как это указано в ст. 83 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке РФ», представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В систему Банка России входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, которые необходимы для осуществления деятельности Банка России. При этом территориальные учреждения Банка России не являются юридическими лицами, не имеют права принимать решения нормативного харак-
9 См. гл. 12 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. №39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».
тера и выдавать без разрешения Совета директоров банковские гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства (ст. 84).
Таким образом, в ряде нормативных актов вопрос об определении места и статуса территориальных органов в системе того или иного органа исполнительной власти успешно разрешен. В Федеральном законе «Об организации страхового дела» от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 такая определенность пока отсутствует.
Анализ приведенных выше нормативных актов и административных регламентов приводит к выводу о том, что по инициативе законодателя определены два самостоятельных исполнителя рассмотренных функций — и ФССН, и инспекции. Причем для повышения эффективности их взаимодействия, которое необходимо в рамках осуществления страхового надзора, полномочия этих исполнителей между собой разделены. ФССН, как главенствующий орган, принимает существенные для деятельности конкретного субъекта страхового дела решения, инспекции их исполняют и обращаются с исками в суд и взаимодействуют с другими органами. Безусловно, принятые регламенты полезны и необходимы для организации деятельности страхового надзора. В них установлены важные нормы, в частности сроки исполнения государственной функции, последовательность административных процедур, порядок согласования ФССН передачи страхового портфеля субъекта страхового дела и др., которые отсутствовали раньше. Однако они так и не помогли ответить на вопрос, вызванный формулировкой ст. 30 Закона об организации страхового дела. Неко-
торые положения, например о представлении интересов ФССН должностным лицом инспекции в суде, убеждают, что все-таки страховой орган в РФ один — ФССН. Территориальные органы также взяли на себя часть функций страхового надзора, теперь более подробно описанных в принятом регламенте, однако в ряде существенных вопросов (например, принятие решения об отзыве лицензии) самостоятельности данные территориальные органы не имеют и обязаны действовать по согласованию с ФССН.
Для устранения подобных сомнений и для предотвращения недоразумений в ходе применения данных положений законодателю следовало бы внести в ст. 30 указанного Закона положение, позволяющее четко определить место территориального органа ФССН в системе страхового надзора. Эта мера позволит повысить эффективность работы над страховым законодательством, в частности, определяющим круг полномочий как ФССН, так и ее территориальных органов, а также разработку и принятие иных подзаконных нормативных правовых актов, так необходимых для развивающейся системы страхования России.
Библиографический список
Клоченко Л. Н., Пылов К. И. Основы страхового права: Учеб. пособие. Ярославль, 2002.
Смирных А. Г. Правовой статус субъектов страхового дела: новеллы российского законодательства // Журнал российского права. 2004. № 9.
Фогельсон Ю. Б. Комментарий к страховому законодательству. М., 2001.
Фогельсон Ю. Б. Конституционные проблемы российского страхового права: Авт. материалы. М., 2007
