CC BY
44
служащих. Не вызывает сомнений вероятность отсутствия у государственного (муниципального) служащего статуса должностного лица, но, с другой стороны, возникает вопрос: в каком размере следует применять судебный штраф, если государственный (муниципальный) служащий такой статус имеет? Кроме того, в КАС РФ отсутствует определение понятия «должностное лицо». Единого для всех отраслей права легального определения данного понятия не установлено. Законодателем это понятие регламентируется, в частности, для целей реализации двух видов юридической ответственности — уголовной и административной. Аналогичным образом ему следовало бы поступить и для реализации целей административного судопроизводства, тем более что данный термин многократно употребляется в КАС РФ. Видимо, по этому вопросу следует ожидать либо законодательно установленных уточнений, либо разъяснений Пленума Верховного Суда РФ.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10, ст. 1391.
2 См., например: Коренев А.П. Административное право России: учебник: в 3 ч. Ч. 1. М., 1996. С. 190.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. I, ст. 1.
4 См.: Старилов М.Ю. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве — обязательный элемент административно-процессуальной формы // Административное право и процесс. 2015. № 3. С. 76-78.
5 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: учебник. 2-е изд., испр. и доп. Саратов, 2003. С. 167-168.
6 См: Конин Н.М. Административное право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010. С. 155-157.
М.Г. Вулах
го с
ЮРИДИЧЕСКИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ f БЕЗОПАСНОСТИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО СПОРТА f
В РОССИИ к
f
В статье исследуются правовые и организационные аспекты защиты спортсменов- У
профессионалов в процессе тренировок и обеспечения безопасности граждан в период а
тз
проведения спортивных соревнований. На основе анализа положений действующего за- В
конодательства и позиций ведущих специалистов в данной сфере предлагаются пути со- i
вершенствования правовых норм. й
Ключевые слова: государственное управление, профессиональный спорт, безопасность, р
спортивные сооружения, тренировочная деятельность, государственные полномочия. и
ч с
M.G. Vulakh Й
а
LEGAL AND ORGANIZATIONAL BASES OF SAFETY f
OF PROFESSIONAL SPORTS IN RUSSIA f
№
In the scientific publication legal and organizational aspects of protection of professional 11
athletes in the course of trainings and safety of citizens during carrying out sports competi- S
tions are investigated. On the basis of the analysis of provisions of the current legislation and 2
positions of leading experts in this sphere ways of improvement of rules of law are offered. 5
Keywords: public administration, professional sports, safety, sports constructions, training activity, state powers.
© Вулах Михаил Григорьевич, 2015
Кандидат юридических наук, доцент (Поволжский институт управления им. П.А. Столыпина — РАНХиГС)
Осуществляемые спортсменами-профессионалами индивидуальные и групповые тренировки предполагают соблюдение норм и правил безопасности, которые направлены на недопущение причинения вреда жизни и здоровью как самого спортсмена, так и окружающих. Ответственность за соблюдение мер профилактики спортивного травматизма и безопасности проведения спортивного мероприятия несут персонально руководители спортивного сооружения и ответственные за проведение спортивного мероприятия, подписавшие акт готовности спортивного сооружения к учебно-тренировочному сбору, учебно-тренировочным занятиям, спортивным соревнованиям.
Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»1 в ч. 2 ст. 24 возлагает на спортсменов обязанность соблюдать требования безопасности во время участия в физкультурных, спортивных и тренировочных мероприятиях и при нахождении на объектах спорта, а также соблюдать санитарно-гигиенические, медицинские требования, регулярно проходить медицинские обследования в целях обеспечения безопасности занятий спортом для здоровья. В Российской Федерации разработаны государственные стандарты ГОСТ Р52025-2003 «Услуги физкультурно-оздоровительных и спортивных требований безопасности потребителей», введенные в действие 1 июля 2003 г. и ГОСТ Р52024-2003 «Услуги физкультурно-оздоровительные и спортивные», введенные в действие 1 июля 2003 г2.
Здания и спортивные сооружения, оборудование и инвентарь, организация учебно-тренировочного процесса должны отвечать требованиям, обеспечивающим безопасные условия здоровья занимающихся физической культурой а и спортом, зрителей, тренерско-преподавательского состава, обслуживающего ? персонала. Эти требования включают рациональное использование территории и
LO
s спортивных помещений, правильную эксплуатацию спортивного оборудования и
| инвентаря, содержание мест занятий в соответствии с санитарно-гигиеническими
i нормами и правилами, устройство санитарно-бытовых помещений.
1 Государственная поддержка обеспечения безопасности физической культуры
го
J и спорта, физкультурно-спортивных организаций, спортивных сооружений,
| предприятий спортивной промышленности осуществляется в соответствии с
| целевыми программами развития физической культуры и спорта всех уровней,
2 утвержденными в установленном порядке соответственно Правительством РФ, ° органами исполнительной власти субъектов Федерации по представлениям « федерального органа исполнительной власти в области физической культуры | и спорта, Олимпийского комитета России, других физкультурно-спортивных
0 организаций3. При этом одни программы комплексно освещают различные
1 вопросы безопасности физической культуры и спорта4, другие касаются этих
0
ш к
° вопросов частично, в совокупности с другими организационными вопросами5.
го
3 Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации
1 на период до 2020 г.6 уделяет рассматриваемым вопросам значительное внимание. | В этом документе ведется речь о создании системы безопасности профессионального спорта, основными принципами построения которой являются разработка комплекса мер по улучшению общественной безопасности на объектах спорта и определение системы мер по организации работы с болельщиками и их объединениями. В стратегии отражено, что для создания системы обеспечения безопасности на объектах спорта и организации работы с болельщиками и их
180 объединениями необходима реализация комплекса следующих мер:
1) разработка программ по обеспечению правопорядка и общественной безопасности на объектах спорта;
2) совершенствование нормативной правовой базы обеспечения правопорядка и общественной безопасности при проведении массовых физкультурных и спортивных мероприятий на объектах спорта;
3) проведение мониторинга обеспечения правопорядка и общественной безопасности;
4) осуществление подготовки кадров и повышения квалификации работников, обеспечивающих правопорядок и общественную безопасность, включая эксплуатационную надежность физкультурно-спортивных сооружений;
5) совершенствование системы государственного контроля обеспечения правопорядка и общественной безопасности массовых физкультурных и спортивных мероприятий на объектах спорта;
6) внедрение системы стандартизации и сертификации безопасности и качества объектов спорта и оказываемых на них физкультурно-спортивных услуг, приведение ее в соответствие с международными требованиями;
7) разработка и принятие положения о клубе спортивных болельщиков и создание российской ассоциации клубов болельщиков по видам спорта;
8) проведение всероссийского конкурса на лучший клуб спортивных болельщиков и освещение деятельности клубов болельщиков в средствах массовой информации.
Приказ Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ от 27 мая 2011 г. № 469 «Об утверждении Порядка формирования и ведения Всероссийского реестра объектов спорта, предоставления сведений из него и внесе- е ния в него изменений»7 определяет процедурные аспекты включения спортивных и сооружений в этот реестр. В частности, заявителем должна быть предоставлена а копия сертификата соответствия, подтверждающего соответствие объекта спорта О
в
требованиям техники безопасности, указанным в национальных стандартах к
й
и других документах в области стандартизации, действующих на территории а Российской Федерации, а также копия акта проведенных испытаний на объекте Р спорта или протокола проведенных испытаний на объекте спорта, на основании е
которого выдан вышеуказанный сертификат, а также копия акта по результатам 0
й
контрольно-надзорных мероприятий, подтверждающего соответствие объекта р
спорта санитарно-эпидемиологическим требованиям к устройству и содержанию Ч
мест для занятий физической культурой и спортом (п. 7.1). Также указанный О
документ определяет, что на каждый объект спорта заявителем подается отдель- К
ное заявление. Внесение сведений в Реестр осуществляется Минспортом России |
на основании принятого им решения о внесении сведений об объекте спорта в I
Реестр в течение 30 календарных дней со дня регистрации в Минспорте России ¡§
заявления с приложением необходимых документов. 00
С.В. Алексеев высказывается о том, что по общему правилу безопасность 2
тренировок должны обеспечивать собственники спортивных сооружений либо 5 лица, пользующиеся ими на иных законных основаниях. Однако законодательство весьма неоднозначно распределяет бремя расходов, требующихся на организацию условий безопасных спортивных занятий. Закон о спорте 2007 г. говорит о всеобщей обязанности в этой сфере и имеет в виду всех заинтересованных в подготовке спортсменов лиц и организаций, проводящих спортивные состязания. Расплывчатость законодательных формулировок не позволяет
определить конкретную сторону, на которую необходимо возложить ответственность за финансирование условий безопасного пребывания спортсменов на спортивных объектах8. Специалист по изучению проблем государственного управления физической культурой и спортом профессор С.Н. Братановский в период формирования рыночных отношений отмечал по этому поводу: «Известно, что в дореформенный период государство являлось собственником почти всех спортивных объектов и управляло ими непосредственно. В подобных условиях существенно расширялась масштабность государственно-управленческой деятельности. Сложилась достаточно централизованная система, олицетворяющая всесильность управленческого аппарата.
Сейчас происходят процессы, свидетельствующие о значительном уменьшении веса государственного управления. Это в совокупности с критическим анализом прежней системы физической культуры и спорта привело к тому, что вместе с ее негативными элементами фактически были полностью устранены те, без которых никакая система управления, как бы ее ни называли, не в состоянии выполнить свою социальную миссию. На смену чрезмерной управляемости (бюрократическому центризму) пришла почти полная неуправляемость. В частности, в системе управления физической культурой и спортом наглядно проявились элементы управленческой распущенности, когда на уровне регионов полностью игнорировались решения федеральных спортивных органов управления, «частные» интересы стали превалировать над публично-правовыми, прокатился парад спортивных суверенитетов и т.д. Анализ государственного руководства физической культурой и спортом в странах с развитой рыночной экономикой ш дает основание сделать вывод, что в этих странах государственное воздействие й на сферу физической культуры и спорта значительно сильнее, чем в России»9. а Полностью соглашаясь с данным суждением, отметим, что в настоящее время
* на высшем законодательном уровне проблема организации условий безопасной
01
? спортивной деятельности до конца не решена. В соответствии с п. 1 Положения
| о Министерстве спорта Российской Федерации10 Минспорт России является
» федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому
* регулированию в сфере физической культуры и спорта, а также по оказанию | государственных услуг (включая предотвращение допинга в спорте и борьбу с ® ним) и управлению государственным имуществом в сфере физической культуры § и спорта. Подобная законодательная формулировка позволяет заключить, что £ этот орган является единственным государственным образованием, несущим
о.
| ответственность за развитие спорта в России и создание благоприятных условий
2 для профессиональной спортивной деятельности. Однако анализ полномочий
§ Министерства, отраженных в разд. II Положения, свидетельствует о том, что
ш
й каких-либо полномочий в области обеспечения безопасности на этот орган не <з возложено. Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской 1 Федерации» говорит об общих полномочиях Российской Федерации, в числе т которых отражено лишь обеспечение общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных физкультурных и спортивных мероприятий на объектах спорта (ст. 6). В ст. 8 Закона говорится, что субъекты РФ оказывают содействие обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных физкультурных и спортивных мероприятий на территориях субъектов РФ. Аналогичными полномочиями обладают 182 муниципальные органы власти в границах подведомственных территорий (ст. 9).
В этом аспекте А. Брединский отмечает, что на практике вся деятельность по обеспечению безопасности в период проведения спортивных соревнований целиком и полностью возлагается на их организаторов. При этом последние не уделяют данному вопросу должного внимания или подходят к нему достаточно формально. В основном задачи по обеспечению безопасности возлагаются на добровольных помощников из числа спортсменов или иных лиц, в задачу которых входит поддержание порядка во время проведения мероприятия. К сожалению, большинство из них не обладают необходимыми навыками и теоретическими знаниями по тактике обеспечения безопасности. В результате во время спортивных мероприятий нередко возникают негативные ситуации такие, например, как драки между недовольными болельщиками, попытки силового давления или оскорбления судей и хулиганские действия со стороны зрителей11.
По мнению отдельных исследователей, сложная ситуация складывается со спортивными объектами, где проводятся соревнования. Целый ряд объектов находится в аварийном состоянии, т.е. они сами представляют угрозу для участников спортивных состязаний. Подобные объекты не оснащены видеонаблюдением, системами охранной сигнализации и контроля доступа. Часть из них оснащена устаревшими системами детектирования пожаров. Аналогичная ситуация складывается и с инженерной защитой12.
Таким образом, на наш взгляд, назрела необходимость, во-первых, в целесообразности обязательного утверждения правил проведения спортивных мероприятий федеральным органом государственной власти в области физической культуры и спорта. Данное положение было закреплено в ст. 25 Закона о спорте, но до настоящего времени оно осталось нереализованным. Во-вторых, весьма важно повысить степень государственного участия в процессах обеспечения безопасности профессиональной спортивной деятельности и наделить Министерство спорта РФ соответствующими функциями.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 50, ст. 6242.
2 См.: Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Постатейный. М., 2009; Горячев П.Д. Проектно-ориентированное управление инвестициями в развитие физической культуры и спорта в рамках подготовки Олимпийских игр: дис. ... канд. экон. наук. М., 2009; Карпунин П., Лещева Р. Строительство спортивных сооружений на основе государственно-частного партнерства // Мир строительства и недвижимости. 2009. № 34 и др.
3 См. : Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта: учебник. М., 2005. С 115-116.
4 См., например: Федеральная целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы»: утверждена Постановлением Правительства РФ от 11 января 2006 г. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
5 См., например: Федеральная целевая программа «Комплексные меры противодействию злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2012-2014 годы»: утверждена Постановлением Правительства РФ от 23 января 2012 г. № 44. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
6 См.: Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года: утверждена Распоряжением Правительства РФ от 7 августа 2009 г. № 1101-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 33, ст. 4110.
7 См.: Российская газета. 2011. 26 авг.
8 См.: Алексеев С.В. Спортивное право России: учебник / под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2012. С. 62.
9 См.: Братановский С.Н. Управление физической культурой и спортом в условиях реформ (организационно-правовые проблемы): дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 1997. С. 153.
10 См.: Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 607 «О Министерстве спорта Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 26, ст. 3525.
11 См.: Брединский А. Обеспечение безопасности Олимпийских игр: опыт Ванкувера 2010. URL: http:// www.sec4all.net/modules/myarticles/article.php?storyid=854 (дата обращения: 15.11.2014).
12 См.: Хлистун Ю.В., Братановский С.Н. Комментарий к Федеральному закону от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «ГАРАНТ».
