CC BY
215
Н.В. Вантеева
Вантеева Наталья Владимировна — кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова
Юридическая технология установления ошибок в правотворческой деятельности органов местного самоуправления (некоторые аспекты)
Исследование технологии установления юридических ошибок в правотворческой практике органов и должностных лиц муниципальной власти представляется важным не только в научном, методологическом, методическом, но и, прежде всего, прикладном аспекте.
По данным Министерства юстиции Российской Федерации в период с 1 сентября 2005 года по 30 сентября 2008 года отказано в государственной регистрации в отношении 1 910 уставов муниципальных образований и 6 263 муниципальных правовых актов, связанных с внесением изменений в уставы. В указанных актах выявлено свыше 12 тыс. противоречий, ошибок, юридических коллизий и т. д. По информации органов прокуратуры России в первом полугодии 2008 года прокурорами оспорено 67 766 муниципальных нормативных правовых актов.
Несмотря на проводимую работу по выявлению юридических ошибок и иных негативных социально-правовых отклонений в муниципальном правотворчестве, число указанных погрешностей не сокращается, а, напротив, неуклонно растет. Арбитражными судами в первом полугодии 2007 года рассмотрено 540 дел об оспаривании нормативных правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления; в первом полугодии 2008 года - 708 дел (на 31,1 % больше, чем в аналогичный период 2007 г.), в первом полугодии 2009 года - 954 дела (на 34,7 % больше, чем в аналогичный период 2008 г.)1.
В качестве первостепенной задачи в подобных условиях предлагается совершенствование правотворчества, минимизация ошибочного сегмента в нем2.
На наш взгляд, необходимо также совершенствовать технологию установления ошибок в правотворческой практике органов местного самоуправления. Согласно предложенному представителями ярославской теоретической школы подхода к логической структуре современной юридической технологии, последняя включает такие компоненты: субъектов и участников, объекты и предметы, действия и операции, технику и тактику, стратегию и ресурсообеспеченность, параметры качества и эффективности, процессуальные формы и механизм контроля за всем технологическим циклом либо отдельными его аспектами3.
Кратко остановимся на некоторых элементах применительно к нашей теме.
1. Субъектами технологии выступают компетентные органы и должностные лица, наделенные правом контроля за правотворческой деятельностью органов местного самоуправления и обладающие соответствующими знаниями, умениями, навыками, мастерством в соответствующей сфере. К таковым относятся органы прокуратуры, исполнительные, законодательные и судебные органы (суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Феде-
1 См.: Справка о рассмотрении арбитражными судами Российской Федерации дел, возникающих из административных правоотношений в первом полугодии 2008-2009 гг. // www.arbitr.ru/press-centr/news/totals/. - 2009. - 29 сентября.
2 См.: Малько А.В. Правотворческая политика как средство предупреждения и устранения ошибок в законодательстве // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 г.) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. - Н. Новгород, 2009. - С. 76.
3 См.: Карташов В.Н. Юридическая технология или юридическая техника? Некоторые методологические аспекты исследования // Юридическая техника. - 2007. - № 1. - С. 16-24; Карташов В.Н. Правотворческая практика субъектов Российской Федерации (некоторые проблемы законодательной технологии): Учебное пособие / В.Н. Карташов, С.В. Бахвалов. - Ярославль, 2007; Бахвалов С.В. Законодательная технология (некоторые проблемы теории и методологии): Дис... канд. юрид. наук. - Ярославль, 2006; Судакова С.В. Технология предупреждения юридических конфликтов: Дис... канд. юрид. наук. - Ярославль, 2004; и др.
рации). Отдельными контрольными полномочиями наделены также иные органы государственной власти. Например, избирательные комиссии субъектов Федерации в ходе осуществления контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России проводят работу по правовому анализу положений муниципальных нормативных правовых актов на предмет соответствия федеральному избирательному законодательству и законодательству субъекта Федерации о выборах и референдумах.1
По мнению некоторых ученых, в конечном счете, ошибку законодателя вправе официально констатировать единственный орган - суд.2
Позиции разных субъектов по поводу оценки тех или иных элементов муниципального правотворчества могут, естественно, отличаться (так, в 2008 г. в отношении действий органов юстиции было вынесено 5 судебных решений, констатирующих, что ими неправомерно отказано в регистрации уставных актов3). Поэтому окончательное решение в споре, действительно, выносят судебные органы. Однако сказанное не умаляет значения, например, актов прокурорского реагирования, либо актов исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, в которых происходит официальное установление правотворческой ошибки органа местного самоуправления и которые влекут определенные юридические последствия для последнего.
От субъектов, осуществляющих деятельность по выявлению юридических ошибок на постоянной, профессиональной основе, следует отличать ее участников. В литературе указывается на существование системы специального общественного контроля за качеством работы органов и должностных лиц местного самоуправления. В любой юридической практике не только субъекты, но и практически все участники (жители муниципальных образований, юридические лица и т. д.) оценивают правовые действия и операции, использование способов и средств, выносимые решения с точки зрения соответствия их законам, нормам нравственности, правам и интересам отдельных лиц.4
«По общему правилу, - замечает В.В. Лазарев, - устанавливать ошибки в праве могут все, но более успешно этим могут заниматься только квалифицированные люди».5 Поэтому участники -это отдельные лица, их коллективы и организации, которые содействуют субъектам в выполнении юридических действий и вынесению решений.6
К числу участников технологического процесса следует относить и ученых-правоведов, активно выявляющих ошибки в муниципальном правотворчестве. Они хоть и обладают знаниями, мастерством и прочее в рассматриваемой сфере, однако не наделены правом их официального установления.
2. Объект технологии - это то, на что направлены юридические действия и операции ее субъектов и участников. В данном случае это правотворческая деятельность органов местной власти. Предмет -та часть объекта, которая в данный момент непосредственно включается в технологический процесс («обрабатываемый продукт»), подвергается осмыслению, оценке, преобразованию и т. д.7
Изучение деятельности субъектов технологии по выявлению юридических ошибок в муниципальном правотворчестве привело нас к выводу, что предметом технологии в подавляющем большинстве случаев выступает результат правотворчества - принятый нормативный правовой акт. Правотворческие действия и операции органов местного самоуправления, предшествующие изданию акта, крайне редко попадают в поле зрения компетентных органов и лиц и федеральный зако-
1 См., например: постановление Избирательной комиссии Ярославской области от 31 октября 2001 г. № 36/224-11 «О соответствии положений уставов муниципальных образований Ярославской области федеральному избирательному законодательству и законодательству Ярославской области о выборах и референдумах» // Губернские вести. -2001. - 12 ноября.
2 См., например: Лазарев В.В. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в установлении и преодолении ошибок законодателя // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 г.) / Под ред.
В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. - Н. Новгород, 2009. - С. 141.
3 См.: Обзор практики государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. - Министерство юстиции РФ. - М., - 2008.
4 См., например: Морщакова Т.Г. Оценка качества судебного разбирательства (по уголовным делам) / Т.Г. Морщако-ва, И.Л. Петрухин. - М., 1987. - С. 17.
5 Лазарев В.В. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в установлении и преодолении ошибок законодателя // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 г.) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. - Н. Новгород, 2009. - С. 140.
6 См.: Карташов В.Н. Юридическая технология или юридическая техника? Некоторые методологические аспекты исследования // Юридическая техника. - 2007. - № 1. - С. 17.
7 Там же.
нодатель на это их не ориентирует. Так, исполнительный орган власти субъекта Федерации в соответствии с подпунктом е) пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 наделен правом предложить органу (должностному лицу) местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты.
В орбиту деятельности отечественных судов также попадают отдельные «фрагменты» муниципального правотворчества. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» указывается, что в порядке, установленном главой 24 ГПК РФ, не могут оспариваться: проект нормативного правового акта; решение законодательного органа о его принятии или отклонении; недействующий нормативный правовой акт (в том числе акт, не вступивший в силу), как не порождающие правовых последствий и не влекущие нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.
Оспорить их, равно как и законность прочих действий (бездействия) органов и должностных лиц местной власти в правотворческой сфере можно в порядке, установленном главой 25 ГПК РФ. Однако необходимо будет доказать нарушение прав заявителя, что на практике сделать весьма затруднительно. Так, К. обратился в суд с заявлением об оспаривании решений муниципального совета Тута-евского муниципального района и действий по их принятию. В связи с тем, что оспариваемые действия и решения не отвечают ни требованиям статьи 251, ни условиям статьи 255 ГПК РФ, определением суда производство по делу было прекращено. Оспариваемые решения, как указал суд, относятся к нормативным правовым актам, которые не были опубликованы (обнародованы) и не вступили в силу, а потому не затрагивают права, свободы и законные интересы заявителя3.
Вместе с тем, установление ошибок в самой правотворческой деятельности имеет не меньшее, а порой превосходящее значение. «Правотворческая ошибка - не одномоментный и не спонтанный акт, - пишет В.М. Баранов. - При любых допущениях и оговорках - это серия, цепь неправильных технико-организационных управленческих формализованных решений»4.
Юридические ошибки допускаются на различных этапах правотворческого процесса. Они могут иметь место в ходе реализации права на правотворческую инициативу, при подготовке и обсуждении проекта муниципального правового акта, его принятии и т. д. Выявлять их, по большому счету, полномочны лишь органы прокуратуры в рамках осуществляемого ими превентивного надзора. Последний включает в себя такие мероприятия, как изучение и корректировка планов муниципальной правотворческой деятельности; внесение предложений о принятии, изменении, дополнении или отмене нормативных правовых актов; участие в подготовке и обсуждении проектов таких актов; подготовка заключений на проекты муниципальных правовых актов и прочее5.
Официальные субъекты производят оценку правового акта с точки зрения законности (незаконности), а не с точки зрения его юридической безупречности, истинности (либо ошибочности). Именно незаконность изданного акта, а не его ошибочность является основанием для издания соответствующего заключения или протеста, обращения с заявлением в суд и т. д.
В.В. Лазарев справедливо отмечает, что Конституционный Суд РФ напрямую не наделен правом давать заключения об ошибочности нормативного акта, однако, выполняя свои функции, в реалии он не может без этого обойтись6. Кроме того, совокупность мер, направленных на устранение ошибок, входит в единую систему гарантий обеспечения законности7.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.
2 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2008. - № 1.
3 См.: Архив Тутаевского городского суда Ярославской области, 2007, д. № 33-4132.
4 Баранов В.М. Признаки ошибочности концепции законопроекта // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 г.) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. - Н. Новгород, 2009. - С. 92.
5 См.: Тихомиров Ю. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях / Ю. Тихомиров, Л. Андриченко // Законность. - 2008. - № 7. - С. 3.
6 См.: Лазарев В.В. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в установлении и преодолении ошибок законодателя // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 г.) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. - Н. Новгород, 2009. - С. 142.
7 См.: Лисюткин А.Б. Вопросы методологии исследования категории «ошибка» в правоведении. - Саратов, 2001. -С. 135.
В деятельности по выявлению юридических ошибок, противоречий и тому подобного в муниципальных правовых актах акцент делается преимущественно на их содержательную сторону, нежели технико-юридическую составляющую. Субъекты и эксперты ведут учет лишь «серьезных» ошибок в нормативных правовых актах, опуская «несерьезные» .
3. Интеллектуальные и актуализированные вовне действия и операции образуют динамичную сторону юридической технологии. В качестве юридических рассматриваются такие действия, которые представляют собой внешне выраженные, социально преобразующие и влекущие определенные юридические последствия акты субъектов и участников (получение органом прокуратуры от жителей муниципального образования информации о незаконности муниципального правового акта; принятие решения о проведении юридической экспертизы муниципального нормативного правового акта исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации и т. д.).
Совокупность взаимосвязанных между собой юридических действий, объединенных локальной целью, составляет операцию (например, вынесение акта прокурорского реагирования на незаконный, содержащий юридические изъяны муниципальный правовой акт; принятие органом юстиции решения об отказе в государственной регистрации уставного акта; составление исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации заключения о несоответствии муниципального акта действующему законодательству).
4. В качестве «базовых», основных блоков в технологию входят юридическая техника, тактика, стратегия и другие компоненты2.
Техника представляет собой систему общесоциальных, технических и специально-юридических средств, используемых субъектами при совершении действий и операций по выявлению правотворческих ошибок.
Учитывая специфический круг субъектов, компетентных официально устанавливать юридические ошибки в решениях и действиях муниципального правотворца, наиболее востребованными среди них являются специально-юридические средства.
Поскольку к числу ошибочных правотворческих актов наука относит, наряду с имеющими недостатки содержательного и формального свойства (неконкретность, противоречивость, избыточность, пробелы и т. д.), не обеспеченными ресурсами (материальными, кадровыми, научно-техническими, организационными), также акты, не соответствующие правилам формальной логики и грамматики3, важность комплексного применения обозначенных выше средств становится очевидной.
В основе тактики лежит система определенных способов, приемов, методов и правил (тактических) оптимального использования указанных средств. Когда же речь идет о достижении главных, наиболее существенных задач и целей, то в данном случае имеется в виду юридическая стратегия4.
В практике органов прокуратуры используются, например, прямой и косвенный способы выявления юридических изъянов в правовых актах. Под прямым способом понимается деятельность работников прокуратуры, в результате которой они самостоятельно обнаруживают муниципальные акты, не соответствующие актам высшей юридической силы. При этом практикуются следующие приемы: проведение сплошных проверок законности актов, изданных за соответствующий период времени; целевых проверок, то есть проверок актов, изданных по конкретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий); комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки их исполнения5.
Косвенный способ установления означает получение информации о незаконности и ошибочности муниципального акта от третьих лиц, других властных органов, средств массовой информации, граждан, общественных объединений и т. д6.
1 См.: Яшманов Б. Ошибка в законе // Российская газета. - 2007. - 7 декабря.
2 См.: Карташов В.Н. Юридическая технология или юридическая техника? Некоторые методологические аспекты исследования // Юридическая техника. - 2007. - 1. - С. 18.
3 См.: Москалькова Т.Н. Законотворческие ошибки: понятие, виды и пути противодействия // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 г.) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. - Н. Новгород, 2009. - С. 76.
4 См. подробнее: Карташов В.Н. Правотворческая практика субъектов Российской Федерации (некоторые проблемы законодательной технологии): Учебное пособие / В.Н. Карташов, С.В. Бахвалов. - Ярославль, 2007. - С. 86 и след.
5 См.: Волколупов Е.В. Прокурорский надзор как гарантия обеспечения законности правовых актов (проблемы теории и практики): Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003. - С. 15.
6 См.: Рабко Т.А. Надзор прокуратуры за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - СПб., 1999. -С. 9-10.
В качестве метода выявления ошибок и прочих негативных социально-правовых отклонений в муниципальном правотворчестве обычно выступает мониторинг действующего законодательства. Органы прокуратуры анализируют федеральное и региональное законодательство о местном самоуправлении, проводят сверки с ним действующих муниципальных нормативных правовых актов и информируют о результатах мониторинга глав муниципальных образований и председателей представительных органов1. В ряде регионов России подобный мониторинг осуществляется также органами исполнительной власти субъекта Федерации2.
Юридической наукой предлагаются и иные методы. Так, С.В. Поленина указывает на возможность использования в качестве метода обнаружения правотворческих ошибок метода факторного анализа3. Суть его сводится к тому, что правотворческая деятельность детерминирована различного рода факторами, среди которых выделяются основные (экономический, политический, социальный, экологический, демографический, правовой и др.) и обеспечивающие (процессуальные), включающие, помимо прочего, вопросы юридической техники. Каждый из этих факторов в отдельности, либо в совокупности с другими факторами, способен породить правотворческие ошибки.
А.Б. Лисюткин указывает на необходимость систематического анализа условий и причин, приводящих к правовым дефектам в юридической практике, тенденций формирования и развития правовых явлений4. Указанные факторы имеют архиважное значение в механизме выявления, предупреждения и исправления ошибок в правотворчестве органов местного самоуправления.
Тактика установления юридических ошибок включает в себя: тактику проверки муниципальных правовых актов, правотворческих действий (операций) органов местного самоуправления и поиска юридических ошибок и иных негативных социально-правовых отклонений; тактику квалификации выявленных погрешностей в качестве юридических ошибок; тактику оформления соответствующего решения (например, заключения органа юстиции об отказе в государственной регистрации уставного акта, прокурорского протеста на ошибочный и незаконный акт).
Анализ инструментального и тактического блоков технологии показывает, что в последние годы их состав обновился и обогатился за счет привлечения новых средств, приемов, способов обнаружения юридических ошибок. В то же время субъекты технологии в своей деятельности сталкиваются с определенными недостатками в этой сфере. Наукой справедливо подмечена обозначившаяся в последние годы тенденция в развитии законодательства, состоящая в существенном ограничении полномочий контролирующих органов государства. «С одной стороны, - пишут В.М. Баранов и А.В. Леонтенков, - для этого существуют более чем веские основания. С другой - чрезмерные ограничения контрольных полномочий неизбежно будут приводить к отклонениям от заданных требований. Необходимо искать оптимальный вариант регулирования»5.
Так, возможности органов прокуратуры по оспариванию ненормативных правовых актов значительно сузились. Показателен следующий пример. Рузским прокурором Московской области предъявлено в суд заявление о признании недействующим пункта 1 распоряжения главы Рузского муниципального района от 15 июня 2007 года, утвердившего порядок согласования границ земельных участков, земель неразгра-ниченной государственной собственности со смежными землепользователями на территории района. Определением суда производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 134 ГПК РФ. Суды отказывают прокурорам в принятии подобного рода заявлений, ссылаясь на то, что указанные акты влекут юридические последствия только для конкретных граждан, которые вправе самостоятельно обратиться в суд с соответствующим требованием. Эта точка зрения поддержана и Верховным Судом РФ6.
1 См.: Тихомиров Ю. Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности на региональном и муниципальном уровнях / Ю. Тихомиров, Л. Андриченко // Законность. - 2008. - № 7. - С. 7; Петрова Л. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности на муниципальном уровне / Л. Петрова, Е. Кобзарева, С. Манакова // Законность. - 2008. - № 11. - С. 14.
2 См., например: Андриченко Л.В. Муниципальная реформа в Вологодской области: закон и практика / Л.В. Андриченко, В.И. Васильев, А.В. Павлушкин, А.Е. Постников // Журнал российского права. - 2007. - № 10. - С. 8-19.
3 См. подробнее: Поленина С.В. Правотворческие ошибки в свете факторного анализа законодательства // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах: Материалы Международного научно-практического круглого стола (29-30 мая 2008 г.) / Под ред. В.М. Баранова, И.М. Мацкевича. -Н. Новгород, 2009. - С. 67-74.
4 См.: Лисюткин А.Б. Вопросы методологии исследования категории «ошибка» в правоведении. - Саратов, 2001. -С. 135-136.
5 Баранов В.М. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права / В.М. Баранов, А.В. Леонтенков. - Н. Новгород, 2006. - С. 329.
6 См.: Петрова Л. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности на муниципальном уровне / Л. Петрова, Е. Кобзарева, С. Манакова // Законность. - 2008. - № 11. - С. 16.
В юридической литературе отмечается и ограниченность полномочий суда в данной области1. При осуществлении правосудия последний может обнаружить незаконные, содержащие ошибки правовые акты муниципальных органов, однако не вправе контролировать их законность, фиксировать изъяны по собственной инициативе. В ряде зарубежных стран суды имеют такую возможность. Во Франции, например, административный судья может сам поднять вопрос о случае некомпетентности, если таковой будет обнаружен им, и отменить изданный с нарушением полномочий административный акт2.
Органы юстиции также испытывают недостаток имеющихся в их арсенале средств, поскольку так называемый последующий (повторный, пострегистрационный) контроль не входит в их полномочия. Периодически проводимые проверки уставов муниципальных образований показывают, что их актуальные редакции не соответствуют федеральному законодательству. Однако официально констатировать юридические ошибки в уставном акте орган юстиции компетентен лишь в ходе процедуры его государственной регистрации.
В правовой науке указывается на необходимость поиска дополнительных правовых механизмов и инструментов оперативного реагирования на выявленные юридические ошибки органов муниципальной власти.3 Предлагается, в частности, заимствовать отдельные элементы французской модели административного контроля. Активную роль в деле выявления и устранения не соответствующих закону актов местных коллективов во Франции играют префекты, которые по собственной инициативе или по требованию пострадавшего лица вправе поставить перед административным судом вопрос о юридическом изъяне соответствующего акта. Причем на практике префект до передачи дела в суд старается согласовать с автором акта придание ему соответствующего качества и законности, и большинство трудностей таким образом снимаются4.
На наш взгляд, существует объективная потребность не в увеличении количества контролирующих инстанций, а в дальнейшем расширении числа способов, методов, приемов и правил обнаружения юридических ошибок.
На практике имеет место и проблема недостаточной научно-методической обеспеченности рассматриваемой технологии. Так, органы юстиции в своей работе руководствуются Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»5 и Приказом Министерства юстиции РФ от 26 августа 2005 года № 147 «Об организации работы по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований».6 Вопросы методики проверки уставов в указанных актах не освещаются.
Специальные методические рекомендации по проверке проектов нормативных правовых актов разработаны прокуратурой Московской области7, опыт которой, без сомнения, нужно распространять в органах прокуратуры других субъектов Федерации. Представляется, что подобного рода рекомендациями должны быть обеспечены все субъекты рассматриваемой нами технологии.
5. Деятельность по обнаружению и профилактике ошибок, как, впрочем, любую юридическую практику, необходимо соответствующим образом организовать и спланировать. Важно предвидеть, предсказать, спрогнозировать появление тех или иных изъянов и погрешностей. Вопросы фундаментального планирования, прогнозирования развития и функционирования определенных юридических явлений составляют ядро юридической стратегии - важнейшего компонента технологии обнаружения ошибок.
Практика показывает, что ошибки конкретного вида, выявленные в нормативных правовых актах одного муниципального образования, впоследствии обнаруживаются в аналогичных актах иных муниципальных образований субъекта Федерации. Такого рода ситуация складывается по причине
1 См., например: Чепурнова Н. Судебный контроль и прокурорский надзор / Н. Чепурнова, С. Смольников // Законность. -
2007. - № 5. - С. 16.
2 См.: Общие сведения об административном праве Франции. - М., 1993. - С. 81.
3См., например: Сергеев А.А. Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 25.
4 См.: Общие сведения об административном праве Франции. - М., 1993. - С. 87.
5 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 30 (ч. 1). - Ст. 3108.
6 Бюллетень Министерства юстиции РФ. - 2005. - № 10.
7 См.: Петрова Л. Роль прокуратуры в правотворческой деятельности / Л. Петрова, С. Манакова // Законность. -
2008. - № 3. - С. 6.
8 См. подробнее: Карташов В.Н. Юридическая технология или юридическая техника? Некоторые методологические аспекты исследования// Юридическая техника. - 2007. - № 1. - С. 20.
«заимствования» органами местного самоуправления правотворческого опыта других муниципальных образований.
По данным прокуратуры Ярославской области, в 2008 году Рыбинской городской прокуратурой опротестовано 7 постановлений глав сельских поселений Рыбинского муниципального района «О порядке составления и ведения сводной бюджетной росписи бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств бюджета сельского поселения». В указанных актах вопреки требованиям части 3 статьи 217 Бюджетного кодекса РФ необоснованно допускалось изменение показателей сводной бюджетной росписи по инвестициям в объекты капитального строительства, включенные в адресную инвестиционную программу, без внесения изменений в решение о бюджете. Той же прокуратурой в судебном порядке признаны незаконными пять положений о муниципальном земельном контроле, утвержденных представительными органами сельских поселений района.
Органами прокуратуры области опротестованы решения представительных органов поселений Большесельского, Гаврилов-Ямского, Даниловского, Любимского, Первомайского, Пошехонского, Тутаевского, Угличского и Ярославского муниципальных районов «Об установлении земельного налога», устанавливающие, вопреки Налоговому кодексу РФ, налоговую ставку на земельные участки, предоставленные для дачного хозяйства, в размере 1,5 %.
В связи с фундаментальностью проблемы и ограниченностью времени на ее разработку, мы не будем рассматривать другие элементы технологии обнаружения ошибок в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, а в завершении статьи обозначим некоторые предложения и рекомендации по совершенствованию данной технологии.
A) В технологический процесс должны включаться, наряду с муниципальными правовыми актами, также правотворческие действия и операции органов местного самоуправления. Желательно, чтобы каждый попавший в орбиту контроля нормативный правовой акт подвергался комплексной проверке (следует диагностировать его концепцию, содержание, соблюдение принципов и правил юридической техники, тактики и стратегии при составлении акта, требований формальной логики, грамматики и т. д.) с целью выявления всех имеющихся в нем юридических ошибок. Имеет смысл закрепить за отдельными субъектами технологии (например, исполнительными органами власти субъекта Федерации) право давать заключения об ошибочной деятельности органа местного самоуправления в правотворческой сфере.
Б) При выявлении юридических ошибок целесообразно использовать накопленный научный и практический опыт. Прежде всего, нужно учитывать выработанные юридической наукой критерии качества нормативного правового акта, сформулированные ею правила правотворческой технологии (например, правила использования дефиниций, правила изменения и прекращения действия нормативного правового акта и т. д.)1. Могут быть использованы и адресованные местному законодателю методические рекомендации, содержащие правила подготовки и оформления текстов муниципальных правовых актов2. Проверка исследуемого акта на предмет соблюдения указанных правил и рекомендаций позволяет обнаружить в нем значительное число изъянов.
B) Территориальные подразделения Министерства юстиции РФ анализируют и обобщают юридические ошибки, допускаемые органами местного самоуправления в уставном нормотворчестве, в целях последующего использования полученных сведений в практике отделов юстиции и муниципальных образований. Иные субъекты технологии также, на наш взгляд, должны уделять внимание этому направлению деятельности, анализировать и обобщать выявленные правотворческие погрешности. Информация о типичных изъянах в муниципальном правотворчестве облегчит работу по поиску ошибок в дальнейшем.
1 См., например: Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. - М., 1993; Сырых Е.В. Общие критерии качества закона: Дис... канд. юрид. наук. - М., 2001; Карташов В.Н. Правотворческая практика субъектов Российской Федерации (некоторые проблемы законодательной технологии): Учебное пособие / В.Н. Карташов,
С.В. Бахвалов. - Ярославль, 2007. - С. 71-72, 76-84; Правовое обеспечение местного самоуправления. Сфера ведения представительного органа муниципального образования: Учебное пособие для преподавателя / Под общ. ред. М.А. Якутовой. - М., 2007. - С. 618-630; и др.
2 См., например: Методические рекомендации юридико-технического оформления муниципальных правовых актов. Одобрены решением коллегии в государственно-правовом управлении администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 марта 2005 г. № 10//шш\«^ита8к.ги/тип1с1ра!/1/009/8ет1/8/уапао/ 20050530/ вР_200505 УАЫАО_ 03.doc (2009. - 21 августа).
Г) Следует создать и поддерживать в «актуальном» состоянии предложенный В.М. Барано-вым1 своеобразный «банк данных» по ошибкам.
Попытки воплотить на практике эту идею уже предприняты в отдельных уголках страны. В городе Екатеринбурге согласно распоряжению прокуратуры Свердловской области, Главного управления Министерства юстиции РФ по Уральскому федеральному округу, администрации города Екатеринбурга от 14 августа 2006 года № 122 /7р-/ 10/2951 р создана постоянно действующая межведомственная рабочая группа в составе представителей прокуратуры, исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Основными задачами группы являются следующие: анализ состояния законности, изучение прокурорской и правоприменительной практики, совершенствование методики сбора, накопления и обработки сведений о противоречащих федеральному законодательству нормативных правовых актах органов местного самоуправления2.
Необходимость формирования подобного банка данных в каждом регионе очевидна: органы власти муниципальных образований, органы государственной власти, иные субъекты должны иметь возможность ознакомиться с содержанием не только качественных и эффективных нормативных правовых актов, но и актов, содержащих в себе юридические ошибки, а также возможность изучить заключения, протесты, судебные решения, которые приняты по данным актам.
Доступ к банку данных по ошибкам следует обеспечить через Интернет. Поручить же его создание и регулярное обновление целесообразно органу исполнительной власти субъекта Федерации, ответственному за ведение регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов.
Д) В целях повышения качества и эффективности деятельности по установлению юридических ошибок в муниципальном правотворчестве, обмена накопленным опытом, более оперативного реагирования на состояние подконтрольного объекта, в каждом регионе должна находить широкое применение практика тесного сотрудничества различных субъектов на всех уровнях технологического цикла. Имеет смысл усилить взаимодействие, например, прокуратуры с органами юстиции и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации.
1 См.: Баранов В.М. Истинность норм советского права. - Саратов, 1989. - С. 354.
2 См.: Слюсаренко Т.В. Прокурорский надзор за соответствием законам издаваемых органами местного самоуправления правовых актов // Научные труды РАЮН: В 3 т. - М., 2008. - Т. 3. - Вып. 8. - С. 782-787.
------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 125
Вантеева Н.В. Юридическая технология установления ошибок в правотворческой деятельности...
