CC BY
69
Юридическая природа постановлений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
И. Г. Дудко
По итогам рассмотрения дел по существу конституционные (уставные) суды субъектов РФ принимают решения в форме постановлений и заключений. Последние, являясь видом итогового решения, имеют рекомендательный характер. Как правило, заключение выносится по вопросу об ответственности высшего должностного лица субъекта Федерации; в заключении констатируется сам факт наличия (или отсутствия) нарушения конституции (устава) высшим должностным лицом, подтверждается соблюдение требований процедуры (или усматривается нарушение процедуры) выдвижения обвинения против высшего должностного лица. Что же касается иных документов, принимаемых органом региональной конституционной юстиции (определений, посланий, представлений), то они относятся к процедурным вопросам, либо регулируют внутриор-ганизационную деятельность суда, либо носят информационный харак-тер1.
Постановления, являясь основным видом итоговых решений, принимаются по делам о проверке конституционности актов, по разрешению споров о компетенции, по жалобам граждан на нарушения конституционных прав и свобод, по запросам судов, по толкованию конституции (устава). Анализ законов субъектов
Дудко Игорь Геннадьевич — заведующий кафедрой государственного и административного права Мордовского госуниверситета, кандидат юридических наук, доцент.
1 См. подробнее: Овсепян Ж. И. Становление конституционных и уставных судов в
субъектах Российской Федерации (1990— 2000 гг.). М., 2001. С. 565 и след.
Федерации о конституционных (уставных) судах позволяет выделить следующие его признаки:
— постановление является официальным актом специализированного судебного органа государственной власти субъекта РФ, выносится от имени субъекта Федерации;
— принимается в особой форме конституционного судопроизводства;
— является окончательным, не подлежит обжалованию, обязательно для исполнения на всей территории субъекта Федерации;
— действует непосредственно и не требует подтверждения (согласования, акта утверждения) другим органом или должностным лицом;
— подлежит официальному опубликованию.
Данная характеристика особенностей постановлений конституционных (уставных) судов позволяет отграничить их от актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Ведь рассмотрение и принятие решений в плане сравнитель-§ но-текстуальной деятельности, как — известно, не является исключи- ^ тельной прерогативой только кон- « ституционной юстиции. На это осо- | бо обратил внимание Конституци- ° онный Суд РФ в своем постановле- * нии от 16 июня 1998 г. № 19-П «По | делу о толковании отдельных по- | ложений статей 125, 126 и 127 Кон- ч ституции Российской Федерации»2. о.
Среди признаков, раскрывающих й юридическую характеристику постановлений конституционных (уставных) судов, наиболее значимым является то, что данные акты принимаются при соблюдении процедуры конституционного судопроизводства и вопросы, подлежащие раз-
2 См.: СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.
решению, сопряжены с оценкой конституционности. Такая предметно-процессуальная «уникальность» формирует правовую природу данных актов, но не создает завершенной картины, важной составляющей которой является определение их юридической силы. В научной литературе сложились различные оценки юридической природы постановлений региональных конституционных (уставных) судов3. Однако господствующей является позиция об их нормативном характере. Так, В. А. Кряжков относит решения конституционных (уставных) судов к юридическим актам особого рода, «которым присущи нормативно-интерпретационный характер, обобщенность и общеобязательность»4.
Весьма оригинально трактует нормативность итоговых решений конституционных (уставных) судов профессор Ж. И. Овсепян. «Хотя напрямую, — пишет она, — принцип нормативности итоговых решений конституционных (уставных) судов не сформулирован, но он логически следует из особенностей содержания этих решений, поскольку ими подтверждаются либо отменяются нормативные акты. Нормативный характер проверяемых актов как бы «передается» решениям конституционного (уставного) суда, оценивающих эти акты»5.
3 См., например: Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М.: Юридическая литература, 1997. С. 33—35; Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания. М.: Формула права, 2000; Несмеянова С. Э. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации. Челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2003. С. 131—137.
4 Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М.: Формула права, 1999. С. 106.
5 Овсепян Ж. И. Указ. соч. С. 643.
Между тем законы о конституционных судах ряда субъектов РФ предусматривают возможность осуществления конституционного контроля не только в отношении нормативных, но и иных, относимых к ненормативным, актов парламентов, глав субъектов, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления (например, Республика Саха (Якутия), Республика Марий Эл, Республика Адыгея и др.)6. Возникает ли в таком случае «нормативность» итоговых решений конституционных судов?
Если отвлечься от несколько «мистифицированного» представления о «передаче» свойства нормативности от оцениваемых актов к актам региональной конституционной юстиции и обратиться непосредственно к опыту, то следует признать особенности итоговых актов конституционных (уставных) судов.
Прежде всего, необходимо констатировать различия между двумя видами постановлений: по вопросу соответствия нормативного акта конституции (уставу) и по вопросу толкования основного закона субъекта РФ. Различия проявляются в юридической силе каждого вида постановлений и характеризуются правовыми последствиями актов. Поскольку главное направление деятельности конституционных (уставных) судов заключается в проверке правовых актов с точки зрения соответствия конституции (уставу), постановления в данной области отражают наиболее распространенную практику конституционной юстиции. Сопоставляя с конституционными (уставными) нормами положения правовых актов, органы кон-
6 Такие примеры известны на практике, скажем: постановление от 11 апреля 1996 г. Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) // Республика Саха. 1996. 17 апр.; постановление Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 декабря 1996 г. // Кабардино-Балкарская правда. 1996. 24 дек.
ституционного правосудия осуществляют исследование юридических текстов. Результатом такого рода исследования должна стать констатация соответствия или несоответствия правил оцениваемых актов нормам действующей конституции (устава). Если акт или его отдельные положения признаются неконституционными, то он утрачивает юридическую силу. Постановления, содержащие вывод о неконституционности акта, по существу «выводят» его из действующего законодательства. Как подчеркивает А. А. Белкин, «искомая специфическая юстициарная деятельность должна дополнительно состоять в следующем: не только подтверждать соответствие или несоответствие правовых актов друг другу, но и специально завершаться (при наличии достаточных аргументов) разрешением установленного несоответствия путем применения аннулирующих операций, то есть такого волеизъявления компетентных субъектов, которое направлено на устранение акта, а также на прекращение действия или предупреждение действия юридических актов»7.
Например, в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия от 17 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Республики Карелия «О контрольно-счетной палате» констатировалось: «Признать Закон Республики Карелия «О контрольно-счетной палате», принятый постановлением Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия 12 сентября 1996 г., не соответствующим Конституции Республики Карелия, ее статьям 4, 54, 58»8. Несколько иначе, в текстуально-логическом аспекте, факт некон-
7 Белкин А. А. Дело о полномочиях судов (комментарий к постановлению Конституционного Суда от 16 июня 1998 г.) // Уголовное право. 2000. № 1. С. 75.
8 СЗ Республики Карелия. 1997. № 4.
Ст. 429.
ституционности изложен в постановлении Конституционного Суда Республики Бурятия от 6 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Республики Бурятия «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия»: «1. Признать не соответствующими Конституции Республики Бурятия: положение, содержащееся в пункте 3 статьи 27 Закона Республики Бурятия «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия», согласно которому глава местного самоуправления избирается лишь непосредственно населением; положение пункта 2 статьи 28 Закона Республики Бурятия «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия», в соответствии с которым глава местного самоуправления возглавляет соответствующий представительный орган местного самоуправления. 2. Согласно части первой статьи 41 Закона Республики Бурятия «О Конституционном Суде Республики Бурятия» с момента вступления в силу настоящего постановления указанные положения пункта 3 статьи 27 и пункта 2 статьи 28 Закона Республики Бурятия «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия» считаются недействительными»9.
При всех различиях текстуальных конструкций резолютирующей части цитируемых постановлений, общим для них является осуществление «аннулирующей операции» в отношении акта (либо его отдельных положений), признанного неконституционным. Констатация юридического несоответствия означает, что акт (либо его отдельные положения) утрачивает силу. Он не может применяться (исполняться) какими-либо органами, должностными лицами и иными субъектами. Такое положение следует из обязательности решений конститу-
' Бурятия. 1997. 12 марта.
ционных (уставных) судов. Вывод конституционного (уставного) суда определяет действия других полномочных органов. Если содержание каких-либо норм признано не соответствующим конституции (уставу), то орган, принявший (издавший) акт, обязан его отменить или изменить в части приведения в соответствие с конституцией (уставом). Подлежат отмене (изменению) и все иные правовые акты, основанные на неконституционном акте.
Исходя из юридических последствий, вызванных постановлениями конституционных (уставных) судов, делается вывод о нормативном характере данных актов10. В. А. Кряж-ков пишет о том, что эти акты «обладают свойствами юридической силы закона, когда ими легитимируется проверяемый акт или, напротив, он аннулируется в целом либо в какой-то его части. В этих случаях суды фактически занимаются правотворчеством, создают новые нормы, трансформируют нормативно-правовую систему»11.
Вместе с тем такой подход скорее усложняет, а не раскрывает юридическую природу данного вида постановлений конституционных (уставных) судов. Сторонники нормативности постановлений, ставя эти решения конституционной юстиции на один уровень с региональными законами, совершенно игнорируют: во-первых, принцип высшей юридической силы закона, получивший закрепление в конституциях и уставах субъектов РФ; во-вторых, сугубо правоприменительную направленность данных актов, так как конституционный (уставный) суд в силу особых полномочий устанавливает лишь факт конституционности (неконституционности) оспариваемого акта. Иначе говоря, он правомочен дать лишь юридическую оценку рассматриваемого
10 См.: Несмеянова С. Э. Указ. соч. С. 137.
11 Конституционный судебный процесс: Учебник для вузов. М.: Норма, 2003. С. 209 (автор главы — В. А. Кряжков).
акта в плане его соответствия или несоответствия конституции (уставу) субъекта Федерации. Аннулирование юридического акта вовсе не влечет за собой создание нормы: отмена или изменение акта, в силу решения конституционного (уставного) суда, является прерогативой законодательного органа государственной власти субъекта РФ.
Важно подчеркнуть, что применение аннулирующей операции в правосудной деятельности в рамках субъекта Федерации характерно не только для конституционных (уставных) судов. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 26 Гражданского процессуального кодекса РФ, верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области, суды автономных округов уполномочены рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций12. В последние годы федеральными судами этого уровня было принято немало решений о признании региональных законов не соответствующими федеральным законам13. Следует ли из этого, что каждый раз, когда принима-
12 Интересно, что решением от 11 апреля1 2002 г. Верховного Суда Республики Татар- • стан ряд положений Закона Республики Татарстан «О Конституционном Суде Республики Татарстан» признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими приме- ' нению со дня вступления решения в силу // Верховный Суд Республики Татарстан. Информационное сообщение от 18 июня 2002 г.
13 Например, Верховным Судом Республики Мордовия с 2000 по 2003 гг. по данному вопросу рассмотрено с вынесением решения
27 дел, в 24 решениях республиканские нормативные акты или отдельные их положения объявлены недействующими // Статистическая отчетность по рассмотрению гражданских дел Верховного Суда Республики Мордовия.
ется судебное решение аннулирующего характера, возникает общая норма?
Сторонники признания нормативности решений конституционных (уставных) судов упускают из виду, что главной функцией органов региональной конституционной юстиции является не нормообразо-вание, а осуществление контроля за соблюдением норм основного правового акта соответствующего субъекта Федерации. Именно поэтому органы конституционного правосудия организационно обособлены от законодательной и исполнительной властей. Один из создателей европейской модели конституционного контроля Ганс Кельзен подчеркивал, что существенное различие между законотворчеством и аннулированием законов по мотивам антиконституционности состоит в том, что свободное нормотворчество, характерное для законодателя, полностью исключается в конституционном судопроизводстве, так как в отличие от законодателя — творца права, деятельность негативного законодателя, то есть конституционного правосудия, напротив, полностью детерминирована и ограничена рамками конституции в направлении восстановления попранной конституционной законности14.
Иную юридическую природу имеют, на наш взгляд, постановления конституционных (уставных) судов о толковании соответствующего основного закона субъекта РФ. Данные акты возникают в результате осуществления органами конституционной юстиции полномочия о толковании конституций (уставов) субъектов РФ, реализуемого в особом производстве. Оценивая юридическую силу постановлений о толковании конституции (устава), ряд ученых сходятся на том, что они близки к свойствам юридической силы основных законов субъектов РФ. Так, по мне-
14 См.: Боботов С. В. Конституционная юстиция. М., 1994. С. 59.
нию В. А. Кряжкова, конституционные (уставные) суды «формулируют «недостающие элементы» текста Основного Закона, без которых он
15
уже не может считаться полным»15. Развивается идея о нормативном содержании постановлений о толковании конституции (устава), проводятся аналогии с юридической силой решений Конституционного Суда РФ о толковании федеральной Консти-туции16.
С этим мнением согласиться нельзя. Вполне очевидно, что официальное толкование заключается в разъяснении смысла нормы конституции (устава) для единообразного ее понимания и применения. Один из основоположников отечественной юридической герменевтики Е. В. Васьков-ский писал, что целью толкования законов является раскрытие истинного смысла законодательных норм17. За разъяснением обращаются уполномоченные субъекты, по мнению которых, норма, подлежащая применению, не выражена с достаточной четкостью и ясностью. В ходе особой процедуры суд стремится установить действительный смысл толкуемой нормы. Следовательно, акт толкования есть итог уяснения самим судом толкуемой нормы и разъяснение ее смысла заинтересованным субъектам18. 1
Правомочие конституционных (уставных) судов по официальному толкованию основных законов субъектов РФ одновременно налагает на них обязанность раскрыть действительную волю законодателя. Учитывая высокий уровень абстрактно-
15 Кряжков В. А. Указ. соч. С. 107.
16 См.: Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М.: Юридиче- ; ская литература, 1997. С. 36 и след.
17 См.: Васьковский Е. В. Руководство к толкованию и применению законов. М.: Го-родец, 1997. С. 11.
18 См., например: Хабриева Т. Я. Толкова-
ние Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998; Черданцев А. Ф. Толкование советского права. М., 1997; Спасов Б. Закон и его толкование. М., 1986.
сти конституционных норм, в сравнении с нормами обыкновенных законов, перед органами конституционной юстиции ставится весьма сложная задача. Интерпретация положения основного закона требует от конституционного (уставного) суда не только использования различных приемов толкования, но и изучения правоприменительной практики19. Результатом толкования должна стать полная определенность смысла конституции (устава). Вместе с тем интерпретация нормы — это конкретизирующее суждение о норме, выражающее новое знание. В текстуальном плане интерпретация более «развернута», нежели толкуемая норма.
Однако толкование не вносит и не должно вносить изменений в действующую норму. Это все же формирование надлежащего понимания уже существующей нормы конституции (устава). Толкование должно объяснять то, что сформулировано в норме, а не создавать новые правила. К примеру, в своем постановлении о толковании от 9 февраля 1996 г. Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики разъяснил, что содержащееся в п. «е» ч. 1 ст. 102 Конституции (Основного Закона) Кабардино-Балкарской Республики положение о контроле за ходом выполнения бюджета, отнесенное к совместному ведению палат Парламента КБР, следует понимать так, что эта функция Парламента КБР может быть реализована только самим Парламентом
19 В некоторых региональных законах предпринята (весьма общая) попытка определить границы интерпретационной деятельности конституционного суда. Например, ст. 112 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» гласит: «Пределы толкования положений Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) ограничены содержанием конституционного регулирования, способами и приемами толкования права».
или органами (комиссиями), образованными совместным решением па-
лат20 .
Вполне очевидно, что разъяснение органа конституционной юстиции распространяется на все возможные случаи применения толкуемых конституционных норм. Оно является обязательным для всех субъектов, подпадающих под юрисдикцию конституционного (уставного) суда, однако осуществляется в строгих рамках полномочий интерпретатора.
Следует отметить, что в большинстве субъектов Федерации официальное толкование основных законов осуществляют законодательные (представительные) органы государственной власти. Тем самым аутентичное толкование признается наиболее важным для создания правопорядка, ведь наиболее авторитетное разъяснение смысла норм конституции (устава) представляет законодатель, как субъект, вырабатывающий и принимающий основной закон. В этом смысле аутентичное толкование представляет собой прямое, осуществляемое законодателем, разъяснение смысла норм.
Примечательно, что до 1994 года ни один из действующих конституционных (уставных) судов не обладал правом толкования основного закона. Лишь после того, как пра-: во толкования Конституции РФ было признано за Конституционным Судом РФ, аналогичные полномочия возникли у органов региональной конституционной юстиции в отноше- ' нии конституций и уставов субъектов РФ. И все же далеко не все
конституционные (уставные) суды
21
наделены данным полномочием21 . Весьма примечательно то, что законодатели ряда субъектов Федерации, наделяя правом толкования
20 См.: Кабардино-Балкарская правда. 1996. 14 февр.
21 Не наделены этим правом, например, конституционные суды Республики Татарстан и Республики Карелия.
конституционные и уставные суды, не определяют такое толкование в качестве официального22.
Однако даже конституционные (уставные) суды, обладающие правом официального толкования Конституции, не создают в процессе толкования новые правила. Во-первых, это противоречит принципу разделения властей; во-вторых, упрощает процедуру изменения текста основного закона, создает возможность «пересмотра» решений законодателя; в-третьих, ставит постановления конституционного (уставного) суда в иерархии нормативных актов выше не только законов, принимаемых региональными парламентами, но и решений народных референдумов, проводимых в субъектах Федерации. Такой подход, реализованный на практике, означал бы отступление от конституционности, поскольку ни федеральная Конституция, ни конституции и уставы субъектов РФ не наделяют конституционные (уставные) суды правотворческими полномочиями (в том числе делегированными), правом издавать акты, которые бы содержали общие нормы.
Постановления органов конституционного контроля, принимаемые по вопросам толкования конституции (устава), представляют особый вид правовых актов, отличающийся от нормативных юридических актов, так как основой для вынесения постановления является конкретный запрос, связанный с не-
22 См. подробнее: Овсепян Ж. И. Указ. соч. С. 399 и след.
определенностью понимания нормы. Их особенность проявляется в том, что они содержат не нормы права, а разъяснения о применении данных норм. Это интерпретационные акты, призванные установить действительный смысл норм основного закона. Единственная функция данных актов — разъяснение действующих норм. Именно она определяет их юридическую природу.
Между тем роль постановлений конституционных (уставных) судов не может быть сведена исключительно к аннулированию неконституционного акта или интерпретации основного закона субъекта РФ. В условиях формирования нормативной основы субъекта РФ, когда опыт применения норм конституции (устава) весьма ограничен, постановления обеспечивают не только непосредственное действие регионального основного закона, но
23
и развивают правовую доктрину23 .
Согласно региональным законам, суд, принимая решение по делу, должен оценивать не только буквальный смысл рассматриваемого правового акта, но и смысл, придаваемый ему официальным или иным толкованием, сложившейся правоприменительной практикой24 .
о
23 См.: Пряхина Т. М. Конституционная ^ доктрина современной России. Саратов.: Изд-во Саратовского ун-та, 2002. С. 15. я
24 Например, ст. 72 Закона об Уставном £ Суде Свердловской области; ст. 59 Закона ^ о Конституционном Суде Республики Даге- § стан; ст. 72 Закона о Конституционном Суде | Республики Тыва. %
а
ч
ей
а
