CC BY
29
Тиводар С.И.
Юридическая легитимация демографического суверенитета России
«Суверенитет» в переводе с немецкого «Souveränität», французского «souverainete» означает верховную власть. Новый энциклопедический словарь трактует этот термин как «независимость государства во внешних и верховенство во внутренних делах» [1, с. 1171]. В Словаре русского языка С.И. Ожегова «суверенитет» определяется как «Полная независимость государства от других государств в его внутренних делах и во внешней политике» [2, с. 776]. Современные политико-правовые исследования придают данному понятию более широкое значение, не просто отождествляя суверенитет с властью, ее верховенством и независимостью на разных уровнях ее реализации, а с определенным политическим и правовым пространством, которое создает необходимые условия, обеспечивающие осуществление интересов личности, общества и государства. При этом власть как закрепленный в юридической форме правовой институт, в том числе и верховная государственная власть, рассматривается в качестве необходимого средства реализации указанных интересов. Однако центральная смыслообразующая компонента данного термина остается незыблемой - независимость.
В контексте современной концепции прав и свобод человека, институционализированной международным законодательством, национальным законодательством большинства современных государств, «независимость» имеет правовую форму выражения в виде совокупности естественных прав и свобод человека, что закрепляет его социальный статус как личности, субъекта общественных отношений. В этом смысле не только личность, но и общество, и государство также обладают определенной совокупностью прав и свобод, позволяющих защищать свои интересы. То есть в данном контексте термин «суверенитет» приложим не только к государству, но и к обществу, личности. При этом функциональное назначение и политическое содержание государственного суверенитета фактически сводимо к реализации прав и свобод личности и общества.
Весьма показательны в этом смысле статьи 2, 3, 4 Конституции РФ. Так, статья 2 провозглашает, что «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» [3, с. 4]. Статья 3 (1) устанавливает, что «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» [3, с. 4]. А статья 4 раскрывает содержание государственного суверенитета: «1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. 2. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. 3. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории». Таким образом, понятие суверенитета означает свободу и независимость личности, общества и государства, обусловленную закрепленной законодательством совокупностью прав и обязанностей в отношении реализации интересов указанных субъектов.
Мы полагаем, что демографический суверенитет является одной из форм выражения суверенитета личности, общества и государства и имея конституционные основания институционализируется законодательством, обеспечивая права и свободы человека и гражданина в демографической сфере. Демографический суверенитет может рассматриваться в качестве политико-правовой категории, отражающей связь между существующими институциональными политическими и правовыми условиями воспроизводства населения и жизненно важными национальными интересами в данной сфере, обусловленными тенденциями социально-экономической и культурной жизни страны. Реализация демографического суверенитета осуществляется в форме государственно-правового регулирования рождаемости, смертности, уровня продолжительности жизни и миграции, имеющего целью достижение желаемого демографического баланса в обществе.
Аргументируемая точка зрения представляет собой научную оппозицию абсолютизации теории демографического перехода, рассматривающей динамику рождения и смертности в качестве закономерных демографических явлений, не нарушающих общий баланс народонаселения на планете. Демографический баланс определяется стабильностью населения в контексте стабильной среды. Так, количество смертей должно быть уравновешено таким же количеством рождений. Сторонники теории полагают, что «...в условиях модернизации, которая в значительной мере нарушает стабильность среды, неизбежным и необратимым является смена неэкономичного, "расточительного" режима воспроизводства населения на экономичный, "сберегающий" режим» [4, с. 178]. То есть высокие рождаемость и смертность заменяются низкой рождаемостью и смертностью. В первом случае предполагается высокая рождаемость, во втором - низкая.
Согласно теории демографического перехода, если в обществе с «расточительным» режимом воспроизводства населения происходит продолжительное снижение смертности, неизбежно наступает демографический переход. Как правило, это является результатом модернизации. Западным странам
потребовалось около 100 лет, а некоторым даже 150 лет, для завершения демографического перехода. Этот процесс имел среднюю интенсивность, в пиковый период темп естественного прироста не превышал 1 %. Однако, хотя большинство стран третьего мира еще не завершили переход, пиковый период ими уже пройден. Для многих из них максимальный показатель достигал 3,5 %. Как ожидается, полностью процесс демографического перехода будет завершен через 40-50 лет [4, с. 178].
Однако сами сторонники данной теории согласны с ее ущербностью как средства демографического прогнозирования. Так, ожидаемая стабилизация населения в странах развитого Запада не наступает: на фоне стабилизации и роста уровня продолжительности жизни рождаемость продолжает снижаться. Уровень рождаемости находится значительно ниже уровня, обеспечивающего простое воспроизводство. В некоторых странах суммарный коэффициент рождаемости находится в пределах от 1,2 до 1,8, что составляет лишь 15-45 % от уровня, необходимого для простого воспроизводства, который составлял 2,1. Если эта тенденция сохранится, следующее поколение будет вдвое меньше по численности, чем ныне участвующее в процессе воспроизводства. В 12 государствах средний коэффициент рождаемости находится в пределах от 1,30 до 1,49; только в трех странах он выше 1,89 (но ниже, чем 2,00). По сути дела, в Европе нет стран, где рождаемость была бы выше уровня, обеспечивающего простое воспроизводство [5].
Поэтому сторонники данной теории стремятся дополнить ее понятием второго демографического перехода, которое должно объяснить данную ситуацию. Согласно этому дополнению в объяснении демографических тенденций должны учитываться и иные факторы - социальные, психологические, культурные. Это позволяет понять, что женская эмансипация стала причиной иного отношения к браку и семье, объясняя указанные тенденции, не вписывающиеся в теорию.
Так или иначе, никто в мире не собирается полагаться на данную теорию в реализации национальных интересов в сфере демографии. Государства развитого Запада, где родилась данная теория, придают большое значение демографической безопасности и демографическому суверенитету как необходимому контексту ее обеспечения.
Международный опыт показывает, что защита демографического суверенитета требует институционального обеспечения, включающего разработку государственной демографической политики, нормативное правовое поле и систему организаций, интегрированных в качестве субъекта демографической политики. Центральную роль в данной институциональной структуре занимает субъект демографической политики, без функционирования которого реализация демографического суверенитета представляется проблематичной. Так, в Италии вопросы демографии и защиты семьи возложены на Дирекцию семейных и общественных дел и опеки несовершеннолетних Министерства труда и социальной политики, в Великобритании - на Национальную службу здравоохранения, Фонд национального страхования, корпус омбудсменов, органы внутренних дел, в Бельгии - на Министерство социальных дел и общественного здоровья, в Ирландии - на Департамент по делам семьи и социальной защите, Германии - на Федеральное министерство по делам семьи, пожилых людей, женщин и молодежи. Во Франции полномочия по защите демографического суверенитета делегированы разным субъектам: Министр по особым поручениям по вопросам семьи, Межведомственный комитет по делам семьи, Высший совет по вопросам народонаселения и семьи, Национальный консультативный совет семейного посредничества, Министерство здравоохранения и солидарности, Министерство внутренних дел и территориального регулирования, Дирекция по вопросам населения и миграций Министерства занятости и солидарности, Высший совет по интеграции, национальные кассии и фонды по социальным выплатам, Национальная конференция по здравоохранению, Генеральная ассоциация по пенсионным пособиям по старости и Ассоциация по программам дополнительных пенсионных пособий, Ведущий аудиовизуальный совет, территориальные органы власти, занимающиеся проблемами семей, детей и молодежи.
Можно выделить, по крайней мере, пять сфер деятельности указанных субъектов:
- охрана семьи;
- обеспечение пожилых людей;
- защита интересов детей и молодежи;
- регулирование миграции;
- содействие благотворительности.
По данным Госкомстата, в 2004 г. убыль населения в России составила 790 тыс. человек [6]. Это составляет разницу между смертностью и рождаемостью в 70 % [7]. В контексте сказанного следует отметить целый ряд институциональных недостатков российского демографического суверенитета. Уже неоднократно отмечалось, что ныне действующая Концепция демографической политики Российской Федерации отличается неопределенностью цели, задач и механизмов их реализации. В дополнение к этому следует указать на слабую проработанность положения относительно миграции как средства решения демографической проблемы. Однако несколько подробнее следует остановиться на законодательстве.
В условиях острого демографического кризиса устранение государства из сферы регулирования семейных отношений не способствует укреплению демографического суверенитета. Тем не менее примечательно, что Конституция РФ косвенно свидетельствует об этом. Согласно статье 38 (1) защита семьи стоит лишь на третьем месте: «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства». Во-первых, отцовство вообще выпадает из контекста регулируемых конституцией семейных отношений, во-вторых, защита прав отцовства, вероятно, подразумевается лишь в контексте семьи, которая, как указывалось, стоит на третьем месте. Очевидно, что семья является контекстом материнства и детства, тогда как целесообразней материнство и детство ставить в контекст семьи. Ясно, что данная последовательность не имеет конкретных юридических последствий. Однако на социально-психологическом уровне данное обстоятельство может играть отрицательную роль, разрушая традиционные стереотипы. Не случайно Конституция СССР 1977 года, оперируя такими понятиями как семья, брак, супруги, центральную роль отводит семье. Статья 53 гласила: «Семья находится под защитой государства. Брак основывается на добровольном согласии женщины и мужчины; супруги полностью равноправны в семейных отношениях.
Государство проявляет заботу о семье путем создания широкой сети детских учреждений...» [8, с. 44].
Впрочем законодатель признал данную ошибку уже через два года после принятия Конституции РФ. Статья 1 (1) Семейного кодекса РФ «Основные начала семейного законодательства» гласит: «Семья, материнство, отцовство и детство в Российской Федерации находятся под защитой государства.
Семейное законодательство исходит из необходимости укрепления семьи, построения семейных отношений на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и ответственности перед семьей всех ее членов.» [9, с. 555].
Вызывает недоумение слабость здравоохранительной, молодежной, пенсионной политики. Особо следует остановиться на миграционной правовой политике. Действующее миграционное законодательство отличается множеством коллизий, пробелов правового регулирования, дублированием норм друг другом. Подчас, противоречия встречаются в пределах одного нормативного правового акта. Значительным недостатком законодательства является неурегулированность правового статуса отдельных категорий мигрантов, дублирование полномочий различных ведомств и др. Однако, полагаем, что основным недостатком является концептуальная слабость миграционной политики, что, возможно, объясняет многие из указанных недостатков.
По нашему мнению, в контексте необходимости обеспечения демографического суверенитета России концепция миграционной политики должна учитывать не только экономическую целесообразность иммиграции, но и ее влияние на трансформацию демографической структуры общества, его этнического состава. С этой же целью следует корректировать и эмиграционную политику, не допуская оттока высококвалифицированных кадров из страны. В идеальном варианте демографическая политика должна отказаться от иммиграционного ресурса решения проблем народонаселения.
Тем не менее, несмотря на остроту проблем законодательного обеспечения демографического суверенитета, главным недостатком в этой сфере мы считаем неопределенность (фактически -отсутствие) субъекта российской демографической политики. По сути дела в России отсутствует министерство или ведомство, которое было бы ответственно за проведение демографической политики. Те органы государственной власти, деятельность которых сопряжена с вопросами, имеющими отношение к демографии, решают иные проблемы, не имеющие прямой связи с ней. Очевидно, что необходим орган, который бы координировал и организовывал государственную антикризисную политику в сфере демографии. Учитывая остроту проблемы, не следовало бы возлагать данные функции на какое-либо из уже существующих министерств. Необходимо новое министерство. В контексте, структурных и содержательных особенностей демографической проблемы в России, это могло быть министерство по делам миграции и демографии, ответственное за:
- разработку направлений государственной демографической и миграционной политики;
- совершенствование профильного законодательства;
- подготовку необходимых проектов нормативных правовых актов и иных документов;
- непосредственную реализацию, координацию и контроль деятельности государственных органов по реализации государственной демографической и миграционной политики;
- вопросы защиты семьи, молодежи и пожилых людей.
Литература
1. Новый энциклопедический словарь. М., 2005.
2. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990.
3. Конституция РФ. М., 1997.
4. Окольский М. Наступающие цивилизации, уходящие цивилизации на закате XX века. Взгляд с точки зрения демографии // Мир в зеркале международной миграции. М., 2003.
5. Друкер П.Ф. Новые демографические показатели // http: antropotok.archipelag.ru/text/a282.htm
6. Госкомстат РФ. Информация о социально-экономическом положении России. М., 2005.
7. Федотова В.Г. Политический класс, население и территория // Свободная мысль. 2004. № 2.
8. Конституция СССР // Конституция СССР и развитие советского законодательства. М., 1981.
9. Семейный кодекс Российской Федерации // Полный сборник кодексов Российской Федерации. М., 2006.
