Вестник РУДН. Серия: Юридические науки RUDN JOURNAL OF LAW. ISSN 2313-2337 (print), ISSN 2408-9001 (online)
2024 Т. 28. № 1. 7-28 http://journals.rudn.ru/law
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ STATE AND LAW IN CONTEMPORARY WORLD
https://doi.org/10.22363/2313-2337-2024-28-1-7-28 EDN: PMLSLC
Научная статья / Research Article
Юридическая аномия как фактор снижения эффективности правотворческой деятельности
A.B. Малько , Д.А. Липинский И, A.A. Иванов , P.C. Маркунин
Тольяттинский государственный университет, г. Тольятти, Российская Федерация
Sdmitri8@yandex.ru
Аннотация. Рассматривается проблема юридической аномии через призму внесения изменений в действующее российское законодательство. Отмечено, что в кризисных ситуациях развития общества подобного рода изменения могут быть объяснены как потребностью урегулировать новые общественные отношения, так и развитием аномии, проникающей в структуру государственного управления. Анализируется характеристика субъекта законодательной инициативы через проявление правового идеализма. Используется метод сопоставления количества изменений, вносимых в различные нормативные акты, что позволяет прийти к выводу о частом отсутствии системности в действиях законодателя. Отмечено, что законодательство, касающееся различных сфер правового регулирования, изменяется различным образом. В качестве примера рационального внесения изменений приводится конституционное законодательство, делается вывод, что от периодических внесений поправок в закон необходимо перейти к научно-обоснованному проведению правовых реформ, в рамках осуществления которых вносимые в закон дополнения должны характеризоваться системностью. Одна из ведущих ролей в преодолении деструктивных процессов в развитии отечественного законодательства отводится Конституционному Суду РФ. Делается вывод, что процесс внесения изменений в законодательство и его динамика имеет определенную историческую связь с развитием состояния юридической аномии в обществе. Различная активность в сфере разработки новых законопроектов, свойственная различным участникам законотворческого процесса, может свидетельствовать о том, что уровень аномии является неодинаковым в различных органах власти и на разных уровнях государственного управления. Особое внимание уделяется рассмотрению особенностей реализации права законодательной инициативы представительными органами субъектов Российской Федерации. Распространение юридической аномии в законотворческом процессе Российской Федерации представляет собой одно из наиболее опасных явлений, оно самым деструктивным образом влияет на эффективность правоприменения и правосудия.
© Малько А.В., Липинский Д.А., Иванов А.А., Маркунин Р.С., 2024
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License https://creativecommons.org/licenses/by-nc/4.0/legalcode
Ключевые слова: изменения в законодательстве, качество законотворчества, реформирование права
Конфликт интересов. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Вклад авторов: ЛипинскийД.А. - идея, формулирование основных направлений исследования, написание статьи, формулирование итоговых выводов, научное редактирование текста; Малько А.В. - разработка теоретических предпосылок, написание статьи, формулирование общих выводов; Иванов А.А. - сбор и обработка материала, написание статьи, формулирование общих выводов; Маркунин Р.С. - сбор и обработка материала, анализ научной литературы по теме исследования, доработка текста статьи.
Финансирование. Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 23-28-00176, https://rscf.ru/project/23-28-00176/
Поступила в редакцию: 03 июля 2023 г.
Принята к печати: 15 января 2024 г.
Для цитирования:
Малько А.В., Липинский ДА., Иванов А.А., Маркунин Р.С. Юридическая аномия как фактор снижения эффективности правотворческой деятельности // RUDN Journal of Law. 2024. Т. 28. № 1. С. 7-28. https://doi.org/10.22363/2313-2337-2024-28-1-7-28
Legal anomie as a factor in reducing effectiveness of law-making activities
Aleksander V. Malko , Dmitry A. Lipinsky GD, Aleksandr A. Ivanov , Roman S. Markunin
Togliatti State University, Togliatti, Russian Federation Hdmitri8@yandex.ru
Abstract. The article investigates the issue of legal anomie through the prism of amendments to the current Russian legislation. It is noted that in critical situations of society development, such changes can be explained both by the need to regulate new social relations and by the development of anomie penetrating into the structure of public administration. The article analyzes characteristic of the subject of legislative initiative through manifestation of legal idealism. The method of comparing the number of amendments introduced to various regulations is applied, which allows to conclude that there is a frequent lack of consistency in legislator's actions. It is noted that legislation concerning various spheres of legal regulation changes in different ways. Constitutional legislation is given as an example of rational amendments. It is concluded essential to move from periodic changes in the law to scientifically based legal reforms, within the framework of which the amendments to the law should be characterized by consistency and systematicity. The leading role in overcoming destructive processes in the development of domestic legislation is assigned to the Constitutional Court of the Russian Federation. It is concluded that the process of amending legislation and its dynamics has a certain historical connection with the development of legal anomie in society. The different activity in the development of new bills, which is characteristic of different participants in the legislative process, may indicate that the level of anomie is not the same in different authorities and at different levels of public administration. Particular attention is paid to consideration of the specifics of implementing the right of legislative initiative by the representative bodies of the constituents of the Russian Federation. The spread of legal anomie in the legislative process is one of the most dangerous phenomena in the legal system; it has the most destructive impact on the effectiveness of law enforcement and justice.
Key words: amendments to legislation, quality of lawmaking, law reform
Conflict of interest. The authors declare no conflict of interest.
The authors' contribution: Lipinsky D.A. - idea, formulation of the main directions of research, drafting an article, formulation of final conclusions, scientific editing of the text; Malko A.V. -development of theoretical prerequisites, drafting an article, formulation of general conclusions; Ivanov A.A. - collecting and processing of material, drafting an article, formulation of general conclusions; Markunin R.S. - collecting and processing material, analysis of scientific literature on the research topic, revision of the text of the article.
Funding. The research was supported by the grant of the Russian Science Foundation No. 23-28-00176, https://rscf.ru/project/23-28-00176/
Received: 03rd July 2023
Accepted: 15th January 2024
For citation:
Malko, A.V., Lipinsky, D.A., Ivanov, A.A., Markunin, R.S. (2024) Legal anomie as a factor in reducing effectiveness of law-making activities. RUDN Journal of Law. 28 (1), 7-28. (in Russian). https://doi.org/10.22363/2313-2337-2024-28-1-7-28
Введение
Прежде всего необходимо определиться с терминологией, которую мы в ней будем употреблять, чтобы у читателей не возникало вопросов. Так, общеизвестно, что аномия в буквальном значении означает безнормие, но подобное ее понимание носит самый упрошенный характер. Формально правовые нормы могут быть закреплены в нормативном правовом акте, но быть противоречивыми или может отсутствовать сам механизм их реализации. Современная практика правового регулирования свидетельствует и о том, что многие общественные отношения чрезмерно зарегламентированы при помощи правовых норм, что в свою очередь порождает отсутствие восприятия правовых предписаний и их выполнение. Во многом этому способствуют бесконечные поправки, дополнения и изменения, которые вносятся в существующую систему законодательства. При этом многие из них не являются социально обусловленными, противоречат целям нормативного правового акта, а в итоге искажают его первоначальный смысл. Поэтому безнормие - это только одна сторона медали, означающая отсутствие правовых норм, направленных на урегулирование общественных отношений, нуждающихся в таком регулировании. Существует и другая сторона «медали» - противоречивость правовых норм, их избыточность, закрепление в последних требований, которые практически невыполнимы. Все это приводит к «хаосу» в правовом регулировании, отсутствию восприятия правовых норм, а в итоге к безнормию при формальном наличии норм права. Поэтому мы и вводим понятие аномичного закона и аномичной деятельности как правоприменителя, так и законодателя.
Во вводной части статьи также необходимо указать, что повышение качества законотворческой деятельности является проблемой, которая всегда интересовала правоведов, что нашло свое выражение в формулировании теоретических моделей механизмов правотворчества. В соответствии со статьей 7 Конституции Российской Федерации1 была поставлена задача построения в России социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета от 25 декабря 1993 г. № 237.
жизнь и свободное развитие человека. Именно в этом можно видеть общую цель социального развития, которая поставлена, в том числе и перед законотворцами, разрабатывающими проекты улучшения отечественной правовой системы. Например, по состоянию на середину июня 2023 года в первом или втором чтении на рассмотрении Государственной Думы находится 110 законопроектов2, которые могут содержать нормы, предусматривающие основания, порядок или условия предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки (все данные, касающиеся количества законопроектов, приведенные в настоящем исследовании, будут приводится в соответствии с сайтом «Система обеспечения законодательной деятельности»3 по состоянию на 15 июня 2023 года).
Столь большое количество изменений, единовременно вносимых в одну из отраслей отечественного законодательства (в данном случае в право социального обеспечения), призванное повысить степень обеспечения прав человека и упорядоченности регулирования соответствующих общественных отношений часто может иметь обратный эффект, что обусловлено как изначальным несовершенством принимаемых нормативных актов, так и их излишним количеством, затрудняющим реализацию соответствующих положений в практической деятельности органов государственной власти.
Как это было отмечено одним из основоположников теории аномии Р.К. Мер-тоном: «недостаточность координации ведет к аномии. Поскольку одной из наиболее общих функций социальной организации является создание основы для прогнозируемого и регулируемого поведения людей, эффективность этой функции все более ограничивается по мере того, как разъединяются указанные элементы социальной структуры. В крайних случаях прогнозируемость полностью исчезает и наступает то, что с полным основанием можно назвать культурным хаосом или аномией» (Merton, 1938).
Как отмечает А.Б. Гофман, аномия - это «состояние ценностно-нормативного вакуума, характерного для переходных и кризисных периодов и состояний в развитии обществ, когда старые нормы и ценности перестают действовать, а новые еще не установились (Hoffman, 2008:205). Как указывает She В., аномическое поведение относится к неупорядоченному социальному явлению, вызванному аномическим состоянием действующего законодательства в процессе трансформации новой и старой системы страны (She, 2022). Его исследование позволяет понять нарушения закона и психосоциальное несоответствие его требованиям (Zanatta et al., 2019). Аномия также может быть определена как нестабильность, возникающая в результате нарушения порядка, обеспеченного нормами (Braithwaite, Braithwaite, Cookson & Dunn, 2010).
С точки зрения Дюркгейма, аномия является качеством, которое свойственно исключительно кризисным периодам в развитии общества. Сколько-нибудь длительный период стабильности естественным образом приводит к формированию свода правил между взаимодействующими субъектами и последующему урегулированию
2 Законопроекты, которые могут содержать нормы, предусматривающие основания, и (или) порядок, и (или) условия предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки, для реализации которых необходимо принятие нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации. Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/stat/socBlock (дата обращения: 15.06.2023).
3 Система обеспечения законодательной деятельности. Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/ (дата обращения 15.06.2023).
отношений между ними (БигкЬет, 1996). Таким образом, аномия может рассматриваться как явление, непрерывно в обществе возникающее, но также и непрерывно обществом преодолеваемое за счет естественной самоорганизации лиц, вынужденных устанавливать социальные связи между собой и урегулировать отношения посредством соответствующих правовых механизмов, понимаемых Э. Дюркгеймом именно в качестве писанных юридических норм.
Изменения как показатель аномичности российского права
Исследование отечественного права в историческом разрезе позволяет заметить, что активизация правотворческой деятельности всегда была связана с определенного рода кризисными явлениями в общественно-политической жизни. Так, в несколько раз возросло принимаемое количество нормативных актов в эпоху преобразований Петра I, были сформированы новые отрасли отечественного законодательства по итогам как первой (1905-1907 гг.), так и февральской и октябрьской революций 1917 года, похожие процессы наблюдались в момент распада СССР и становления новой российской государственности в 1990-1993 годах.
Например, как пишет А.Б. Каменский, то, что позднее стали называть «петровскими преобразованиями», начиналось как поток многочисленных указов царя, касавшихся самых различных сфер жизни страны (Катерки (её)., 2010:16). Одна из гипотез относительно феномена петровских реформ связана с представлениями о предшествующим им кризисе традиционализма, позволившим осуществить столь масштабные преобразования практически без борьбы с существующей политической элитой (Катерки, 2016:26); говоря другими словами, к этому времени в обществе была сформирована ситуация юридической аномии, установившееся в обществе безнормие могло быть без особых препятствий заполнено посредством активной правотворческой деятельности царя-реформатора.
Подобным образом развивались события и в иные кризисные периоды в истории России, хотя формы проявления юридической аномии каждый раз были различны. В качестве выражения данного явления можно рассматривать, например, использование «революционного правосознания» при вынесении решений в первые годы советской власти или «войну законов», возникшую в период после распада СССР. Аномия подрывала общее правовое пространство страны, парадоксальным образом большое количество принимаемых в это время нормативных актов породило беззаконие в жизни общества. Таким образом, можно считать установленным, что увеличение количества принимаемых государством нормативно-правовых актов выступает следствием кризиса, который переживает соответствующее общество. Однако подобного рода кризис обуславливает также и состояние аномии, что позволяет соотнести данное понятие с ускорением правотворческой деятельности. В связи с чем возникает вопрос: является ли подобного рода правотворческая деятельность следствием аномии либо же напротив множество принимаемых и изменяемых нормативно правовых актов обуславливают ее рост? В данном случае считаем, что здесь можно говорить о взаимозависимости названных явлений.
В этом аспекте заслуживает поддержки точка зрения Г.Н. Аксеновой, в соответствии с которой «правовой идеализм представляет собой гипертрофированное понимание роли юридических средств, он проявляется в конвейерном печатании законодательных актов без учета реалий общественных отношений» (Лк8еиоуа, 2020:8). Проблема здесь заключается в том, что стремление к стабильности закона не может
служить оправданием для того, чтобы сохранять в законодательстве несовершенные или устаревшие нормы, с другой стороны, неоправданно частые изменения, отсутствие постоянства в правовом регулировании наносят ущерб стройности и стабильности системы законодательства (Petrov & Kokhan, 2014), приводят к расширению или сужению нормативного содержания, его нейтрализации или замещению.
Предостерегая от необоснованных нормативных изменений в данном случае, необходимо подчеркнуть, что закон не должен быть неизменным, нужно находить «золотую середину». Так, анализ зарубежной научной литературы показывает, что, в соответствии с решениями, например, итальянских судов, регулирующие полномочия государств не являются абсолютными, а радикальные законодательные изменения могут нарушить обязательства по защите инвестиций (Fernando Dias Simöes, 2017), стабильные «правила игры» являются ключом к надлежащему функционированию внутренних рынков (Boute, 2012). Одновременно при этом, критикуется стабильность закона КНР, что объясняется вторичной ролью права в решении многих наиболее сложных проблем, возникающих в результате быстрой социальной трансформации Китая и рассматривается как отход от права в целом (Liebman, 2014).
Некоторыми учеными высказываются даже мысли о том, что в современных условиях невозможно достичь сочетания принципов стабильности и динамичности законодательства, но подобные воззрения представляются излишне пессимистичными. Так, гарантией стабильности в сфере нормативного регулирования выступает сам Основной закон, а что касается количества и качества вносимых в правовую систему изменений, целесообразным было бы сформировать механизмы их научной экспертизы на предмет обоснованности, системности и согласованности друг с другом (Zhuravlev, 2008).
Российскую правовую систему критикуют именно за частые изменения ключевых сфер нормативного регулирования. В некоторых случаях это действительно так. Например, Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ4 и часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ5) менялся 322 раза, а в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»6 изменения вносились 139 раз. Отметим также, что перечень федеральных законов, подписанных Президентом Российской Федерации в текущем созыве Государственной Думы, включает в свой состав 1058 наименований (первое заседание нового созыва состоялось 12 октября 2021 года)7. В основном, речь в данном случае идет не о принципиально новых законах, а о внесении изменений в законы уже существующие.
При этом необходимо учитывать и то обстоятельство, что в ряде случаев изменения, вносимые в закон в рамках принятия одного акта, носят масштабный характер
4 Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 1998 г. № 31 ст. 3824.
5 Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 августа 2000 г. № 32 ст. 3340.
6 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 40 ст. 3822.
7 Система обеспечения законодательной деятельности. Объекты законотворчества. Законопроекты. Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/oz?b[IsArchive] []=cnv-8&b[ExistsDecisions][]=8.1.1&b[ClassOf TheObjectLawmakingId]=1&#data_source_tab_b (дата обращения 23.06.2023).
(в частности, поправки, внесенные в Уголовный кодекс РФ8 Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ9 предполагали изменение или дополнение 226 его статей, что соизмеримо с общим количеством статей в данном нормативном акте). Столь кардинальное реформирование нормативного регулирования какой бы то не было сферы общественных отношений можно приравнять к замене существующего новым нормативным правовым актом, на которую законодатель не пошел по каким-то причинам. Вместе с тем внесение столь большого количества дополнений и поправок в текст закона разрушает присущее ему качество системности, ведет к деградации первоначальных идей, которыми руководствовались авторы соответствующего проекта. В связи с этим предполагается различать собственно изменения законодательства, направленные на решение какого бы то не было частного вопроса и «правовые реформы», которые могут быть рассмотрены как «процесс преобразования правовой системы страны, затрагивающий правотворчество, правовой массив, правопонимание, правоприменение, которые предшествуют или следуют за реформированием социальной сферы и должно иметь цель качественное улучшение жизни большинства членов общества» (Богекауа, 2014:10).
Большинством исследователей анализируется только сам характер производимых поправок (рассматривается старая и новая версия соответствующей правовой нормы). Реже делается попытка дать оценку подобного рода дополнениям с точки зрения интересов соответствующей правоприменительной практики. В рамках данного исследования будет сделана попытка оценить саму сущность юридического факта изменения законодательства, значения их частоты для процессов формирования правовой культуры и ситуации юридической аномии в обществе.
Как пишет О.А. Лупандина, избыточность нормативно-правовой деятельности - понятие относительное и многогранное, раскрыть его можно только через сопоставление с соотносительными ему понятиями (содержательность и т.д.). Здесь возникает вопрос о субъекте регулирования, точнее о его возможностях восприятия правовой информации. Далеко не всегда избыточность соответствует потребительской нагрузке документа и не всегда является синонимом полезной информации (Ьирапёта, 1998:115). К.С. Щелоков в отношении избыточности правового регулирования предложил использование термина «бюрократизация права» (8ЬеЬе1окоу, 2010:23).
В данном случае мы сталкиваемся в определенном смысле этого слова с замкнутым кругом: чем больше нормативных актов разрабатывает законодатель, пытаясь улучшить правовое регулирование, тем более сложной становится данная сфера для непосредственного правоприменителя. Даже в том случае, если изменения нормативных правовых актов носят «удачный» или «нейтральный» характер, само по себе большое количество вносимых в них поправок в значительной степени осложняет работу специализированных структур, поскольку им требуется вырабатывать новые методические рекомендации, регламентирующие порядок их деятельности в изменившихся условиях; очень часто корректировка законодательства требует также наработки новой судебной практики, таким образом, а подобного рода процессы обычно характеризуются большой инерцией.
8 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 1996 г. № 25 ст. 2954.
9 Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 15 декабря 2003 г. № 50 ст. 4848.
В качестве хрестоматийного примера парадоксального и бессистемного характера некоторых поправок, свидетельствующего о состоянии юридической аномии законодателя, можно указать на некоторые аспекты правовой реформы отечественного гражданского права, осуществленной Федеральным законом от 30.12.2012 №302-ФЗ10, который повлиял на нормативное регулирование практически всей частноправовой сферы. Данный акт, в частности, отменил правило о регистрации договора аренды недвижимости с 01.03.2013. Вскоре, однако, был принят Федеральный закон от 04.03.2013 № 21-ФЗ11, отменивший ранее введенную норму; с даты принятия этого Закона регистрация договора недвижимости в России возобновились. Оригинальность соответствующей поправки проявляется в том, что не требуется регистрация договоров недвижимости, если в них проставлена дата заключения 2 или 3 марта 2013 года - в данные два дня правило о регистрации договора в России не действовало. Понятно, что подобного рода поправки не могут повысить уважение и доверие граждан к правовой системе государства.
Логичным будет предположить, что до некоторой степени на частоту вносимых дополнений в тот или иной нормативный правовой акт может влиять его объем и наличие различных сфер регулирования. Например, так это произошло в отношении Гражданского кодекса Российской Федерации, регламентирующего очень различные общественные отношения. Специфическим является сам процесс принятия данного нормативного правового акта. Так, четыре его части принимались отдельными федеральными законами. Ожидать частое внесение дополнений в данный нормативный акт будет естественным. В значительной степени подобного рода поправки обусловлены изменением социально-экономических процессов, которые данный закон призван урегулировать. В структуре российского законодательства, однако существует и большое количество иных нормативных правовых актов, которые посвящены регулированию узкой группы общественных отношений, а количество вносимых в них поправок будет не меньшим, чем изменений в более масштабные нормативные правовые акты. Прямая зависимость здесь, таким образом, отсутствует.
Например, в довольно незначительный по объему Федеральный закон от
17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных право-
12 « « вых актов и проектов нормативных правовых актов» , содержащий пять статей, изменения вносились законодателем пять раз (изменены и дополнены статьи 2-5). Сравнимое с указанным законом по объему и относимое к числу наиболее старых действующих нормативных актов Российской Федерации Постановление ЦИК и СНК СССР от 7 августа 1937 г. № 104/1341 «О введении в действие положения о переводном и простом векселе»13 не менялось ни разу. Ни разу не менялся и
10 Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 31 декабря 2012 г. № 53 (часть I) ст. 7627.
11 Федеральный закон от 4 марта 2013 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 9 ст. 873.
12 Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации от 20 июля 2009 г. № 29 ст. 3609.
13 Постановление ЦИК и СНК СССР от 7 августа 1937 г. № 104/1341 «О введении в действие положения о переводном и простом векселе» // Свод Законов СССР, том 5, стр. 586, СЗ СССР, 1937 г, № 52, отдел первый, ст. 221.
Федеральный закон от 11 марта 1997 г. № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе»14. Это позволяет прийти к выводу, что количество поправок, вносимых в нормативные правовые акты, зависит, скорее, не от их объема, а от соответствующей сферы правового регулирования.
Воспользуемся методом парных сравнений для обнаружения сфер законодательной деятельности, в наибольшей степени подверженных внесению изменений и дополнений в действующие нормативные акты.
Так, в Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ15 за все время его существования законодателем изменения вносились 195 раз (то есть в среднем каждый пятьдесят первый день). В значительно больший по объему Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ16, часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ17, часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ18 и часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ19) - 161 раз (то есть в среднем раз в шестьдесят пять дней).
В связи с проведением процессуальной реформы в начале нулевых годов почти одновременно был разработан ряд процессуальных законов. В Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ20 изменения вносились 100 раз (в среднем одна поправка раз в 77 дней), тогда как в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ21 было внесено 187 изменений (то есть средняя частота внесения изменений составляет 42 дня).
Еще более часто менялся Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ22, который содержит в себе нормы как материального, так и процессуального права. В частности, различного рода дополнения и поправки в него вносились 328 раз (то есть средняя продолжительность времени составила 23,8 дня). Например, в декабре 2017 года изменения в данный Кодекс были внесены пять раз (5, 20, 28, 29, 31 числа). О какой бы то не было системности в рамках подобного рода подхода к законотворческой деятельности говорить, конечно, не приходится.
Отметим, что в данном случае можно обнаружить определенного рода тенденцию: в регулировании публичной сферы изменения вносятся чаще, чем в регулирование взаимоотношений частных субъектов. Например, ФЗ от 31 мая 2002 г.
14 Федеральный закон от 11 марта 1997 г. № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе» // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 марта 1997 г. № 11, ст. 1238.
15 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 1996 г. № 25 ст. 2954.
16 Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 декабря 1994 г. № 32 ст. 3301.
17 Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 января 1996 г. № 5 ст. 410.
18 Часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 декабря 2001 г. № 49 ст. 4552.
19 Часть четвертая Гражданского кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 25 декабря 2006 г. № 52 (часть I) ст. 5496.
20 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 18 ноября 2002 г. № 46 ст. 4532.
21 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 декабря 2001 г. № 52 (часть I) ст. 4921.
22 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. № 1 (часть I) ст. 1.
№ 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»23 менялся 14 раз (в среднем один раз в 549 дней), а ФЗ от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»24 менялся 72 раза (в среднем один раз в 149 дней).
Наиболее редко изменяются акты, составляющие конституционное законодательство. Так, не имеет к настоящему времени поправок ФКЗ от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»25, лишь восемнадцать раз за почти тридцать лет менялся ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»26 и т.д.
Как отмечается по данному поводу в литературе, «естественное право куда намного стабильнее позитивного, что обусловлено такими факторами, как его историчность и общий характер - предельная степень обобщения» (Usenkov, 2022:19-20), выделяется также большая стабильность международного права по сравнению с правом внутригосударственным (Anggadi, 2022).
Это позволяет сделать вывод о том, что чем более общий характер имеет нормативный акт, тем реже он будет меняться. На примере отечественного законодательства о государственной службе можно отметить, что, например, ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»27 изменялся законодателем только 11 раз, тогда как ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»28 - 77 раз, а ФЗ от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»29 - 130 раз.
Относительно нормативных актов иного характера, то рассматривая акты в сфере государственного управления можно привести такие примеры, как:
- Указ Президента РФ от 7 сентября 2010 г. № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации»30 - 38 изменений (в среднем одно изменение в 122,7 дней);
- Указ Президента РФ от 23 декабря 2019 г. № 615 «О соотношении специальных званий сотрудников органов принудительного исполнения Российской Федерации, классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских
23 Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 июня 2002 г. № 23 ст. 2102.
24 Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г., № 8, ст. 366.
25 Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 9 ноября 2020 г. № 45 ст. 7061.
26 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 25 июля 1994 г. № 13 ст. 1447.
27 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 июня 2003 г. № 22 ст. 2063.
28 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 августа 2004 г. № 31 ст. 3215.
29 Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 марта 1998 г. № 13 ст. 1475.
30 Указ Президента РФ от 7 сентября 2010 г. № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 37 ст. 4643.
и специальных званий, классных чинов юстиции, классных чинов прокурорских работников»31 - 1 изменение (в среднем одно изменение в 902 дня);
- Указ Президента РФ от 23 июня 2014 г. № 460 «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федера-ции»32 - 5 изменений (в среднем одно изменение за 655,6 дней) и др.
Можно прийти к выводу, что количество вносимых в них изменений также значительно, но все же является относительно меньшим, чем количество поправок, вносимых в федеральные законы соотносимой отраслевой принадлежности. Например, если рассмотреть наиболее значимые постановления Правительства Российской Федерации, принимаемые в сфере государственного управления, частота изменений здесь будет следующая:
- Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля»33 - 8 изменений (в среднем одно изменение за 57 дней);
- Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»34 - 18 изменений (в среднем одно изменение в 328 дней);
- Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»35 -32 изменения (в среднем одно изменение за 203 дней) и т. д .
Отметим, что для понимания уровня юридической аномии у законодателя значение может иметь как средний срок между внесением изменений в той или иной нормативный акт, так и срок, прошедший после принятия закона и до внесения в него первого изменения. Представляется, что сравнение соответствующих сроков может позволить сделать определенные выводы о большем или меньшем состоянии юридической аномии в рамках различных сфер правового регулирования.
Самый простой ответ на вопрос о частоте изменений, вносимых в отечественное законодательство, посвященное тому или иному вопросу, может заключаться в изначальном несовершенстве принимаемых законов, которые в последующем законодатель вынужден дорабатывать. Представляется, однако, что подобного рода ответ не полностью раскрывает существо проблемы. Подобным образом невозможно
31 Указ Президента РФ от 23 декабря 2019 г. № 615 «О соотношении специальных званий сотрудников органов принудительного исполнения Российской Федерации, классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции, классных чинов прокурорских работников» // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 декабря 2019 г. № 52 (часть I) ст. 7931.
32 Указ Президента РФ от 23 июня 2014 г. № 460 «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 июня 2014 г. № 26 (часть II) ст. 3520.
33 Постановление Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» // Собрание законодательства Российской Федерации от 14 марта 2022 г. № 11 ст. 1715.
34 Постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 января 2007 г. № 5 ст. 653.
35 Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации от 1 августа 2005 г. № 31 ст. 3233.
объяснить, например, почему раз принятые законы, в последующем меняются вновь и вновь - в том случае, если со временем в том или ином акте будут обнаружены определенные противоречия или даже опечатки, что встречается на практике, их все было бы целесообразно исправить в рамках одной поправки. Между тем существуют ситуации, когда отдельные нормативные правовые акты вступают в целые «периоды изменений», в рамках которых в них вносятся поправки несколько раз в месяц на протяжении длительного времени. Кроме повышенной нагрузки на депутатский корпус, подобного рода частота свидетельствует также и о том, что у законодателя отсутствует системное представление о несовершенстве действующего нормативного акта, а вносимые в него поправки имеют ситуативный характер. Кроме того, дополнения во многие нормативные акты начинаются вноситься практически сразу после их принятия, что может свидетельствовать о том, что само принятие соответствующего закона в его конкретной редакции не было должным образом обосновано.
Проанализировав некоторые законы, принимаемые в настоящее время, следует признать, что в ряде случаев срок внесения в них первой поправки представляется оправданным, в частности, в ФЗ от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»36 и от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»37 первое изменение было внесено почти через год - 11 июня 2021 г., в ФЗ от 27 декабря 2018 г. № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»38 первая поправка была внесена ровно через год после его принятия - 27 декабря 2019 г., а в ФЗ от 1 июля 2021 г. № 236-ФЗ «О деятельности иностранных лиц в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»39 на территории Российской Федерации» изменения пока не вносились. Не менее чем годичный срок, прошедший после принятия закона, после истечения которого в него начинают вноситься первые изменения, представляется минимально необходимым для того, чтобы выявить содержащиеся в принятом акте недостатки правового регулирования.
Примером включения в текст закона обоснованных поправок, дополнений и т.п. выступает Конституция Российской Федерации. В связи с тем, что процесс внесения поправок в текст этого нормативного акта максимально затруднен и в любом случае вызывает значительный общественный резонанс, можно с должной долей уверенности отметить, что в текст Основного закона вносятся только те изменения, которых требует сама жизнь. Дополнительным следствием подобных особенностей Конституции РФ является то, что назревшие изменения обычно группируются, приобретая тем самым системный характер. Речь таким образом идет либо об изменениях
36 Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 2020 г. № 31 (часть I) ст. 5007.
37 Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 августа 2020 г. № 31 (часть I) ст. 5006.
38 Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 31 декабря 2018 г. № 53 (часть I) ст. 8424.
39 Федеральный закон от 1 июля 2021 г. № 236-ФЗ «О деятельности иностранных лиц в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на территории Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 июля 2021 г. № 27 (часть I) ст. 5064.
«технического характера», либо о проведении правовой (в данном случае конституционной) реформы. «Рядовые» поправки текста закона, так распространенные в отношении иных нормативно правовых актов, в тексте Конституции РФ практически отсутствуют.
В Конституцию Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) изменения технического свойства, связанные с фиксацией в составе Российской Федерации нового субъекта, вносились федеральными конституционными законами десять раз, а связанные с изменением наименования субъекта вносились указами Президента РФ пять раз. Пять раз принимались законы РФ о поправке к Конституции РФ (от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ40, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ41, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ42, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ43, от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ44). Таким образом, в среднем законы о поправке к Конституции РФ принимаются примерно раз в шесть лет - период, который, возможно, следует счесть оптимальным с точки зрения учета в Основном законе тех социальных преобразований, которые происходят в обществе.
В силу изложенного считаем, что для снижения правотворческой составляющей юридической аномии было бы целесообразно в определенной степени ограничить и усложнить порядок внесения законодательной инициативы, это позволило бы снизить частоту внесения различного рода дополнений в текст действующих нормативных правовых актов, а сами законодательные поправки приобрели бы более системный и проработанный характер.
При этом необходимо иметь в виду также выделяемое на практике различение между изменением и уточнением нормативного правового акта, что нашло свое проявление, например, в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 07.10.2022 № 305-ЭС22-11287 по делу № А40-82898/202145, в котором на основании рассмотренного дела высшей судебной инстанцией было отмечено, что «в результате принятия Федерального закона № 137-ФЗ произошло не изменение правового регулирования, а его уточнение». В данном случае представляется, что проблема уточнения нормативного правового
40 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 марта 2020 г. № 11 ст. 1416.
41 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 июля 2014 г. № 30 (часть I) ст. 4202.
42 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 февраля 2014 г. № 6 ст. 548.
43 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации от 5 января 2009 г. № 1 ст. 2.
44 Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 января 2009 г. № 1 ст. 1.
45 Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 07.10.2022 № 305-ЭС22-11287 по делу № А40-82898/2021. Режим доступа: Ьйр8://^а1ас18.га/8иа/ oprede1enie-sudebnoi-ko11egii-po-ekonomicheskim-sporam-verkhovnogo-suda-rossiiskoi-federatsii-ot-07102022-п-305^22-11287-ро^е1и-п-а40-828982021/?у8сШ=1]81%Тхщ044117365 (дата обращения: 23.06.2023).
акта выступает сферой юридической техники, тогда как частые его изменения - это уже в определенной степени аспект, характеризующий юридическую аномию. Несмотря на то, что в своем практическом выражении данные проблемы могут быть похожи, происхождение их носит различный характер. Востребованность уточнения нормативного правового акта в последующем может быть вызвана недостаточной подготовкой правотворца, его неумением в ясных и четких выражениях включить в текст законоположений нужную информацию. Необходимость дополнений нормативного акта часто бывает обусловлена не только потребностью повысить его соответствие изменившимся общественным отношениям, но также и аномичностью сознания законодателя, безнормием, под которым в данном случае может подразумеваться отсутствие учета существующих норм, обладающих большей юридической силой.
О путях преодоления юридической аномии в правотворческой деятельности
Начнем с того, что субъекты, обладающие правом законодательной инициативы, перечислены в статье 104 Конституции Российской Федерации и включают в свой состав Президента РФ, представителей всех трех ветвей власти на федеральном уровне, а также законодательные органы субъектов РФ. Цели соответствующих органов и юридическая компетентность их сотрудников в значительной степени различаются.
Так, в зависимости от субъекта права законодательной инициативы внесение законопроектов в рамках текущего созыва Государственной Думы Федерального Собрания РФ и рассмотрение ей законопроектов из предыдущих созывов можно отобразить следующим образом46:
- Президент Российской Федерации - 62 законопроекта (или 1,7 % от общего количества);
- Сенаторы Российской Федерации - 549 законопроектов (или 15 % от общего количества);
- Депутаты Государственной Думы - 1681 законопроектов (или 46,7 % от общего количества);
- Правительство Российской Федерации - 914 законопроектов (или 25,1 % от общего количества);
- Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации - 408 законопроектов (или 11,2 % от общего количества);
- Конституционный Суд Российской Федерации - 0 законопроектов;
- Верховный Суд Российской Федерации - 27 законопроекта (или 0,7 % от общего количества).
Для того чтобы процесс законотворческой деятельности не характеризовался своей аномичностью, субъекты, разрабатывающие проекты внесения изменений в действующие законодательные акты Российской Федерации, во-первых, должны воспринимать отечественную правовую систему во всей совокупности составляющих ее элементов, а, во-вторых, быть детально осведомлены о нормативных положениях высшей юридической силы, которым подобного рода законопроекты должны соответствовать. Конечно, в отношении большинства субъектов
46 Информация по субъектам права законодательной инициативы о прохождении законопроектов и законов в Государственной Думе текущего созыва. Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/ oz_info_spzi/spzi_list (дата обращения: 23.06.2023).
законотворческого процесса осуществление подобного рода требований будет обеспечить достаточно сложно.
В качестве механизмов преодоления юридической аномии может рассматриваться, в частности, деятельность прокуратуры в рамках вынесения предписаний об изменении нормативного правового акта. Однако в официальной статистике Генпрокуратуры России количество внесенных таких актов не отражается, судебная практика по делам, связанным с ними, фактически отсутствует (Praskova, 2022:378). В связи с этим более действенным механизмом выступает деятельность Конституционного Суда РФ, который часто ссылается на неопределенность нормативного правового акта в своих постановлениях как на основание его отмены или изменения. Но подобного рода неопределенность в данном случае выступает и в качестве дока-
47
зательства аномичного характера соответствующего закона .
Весьма многочисленны постановления Конституционного Суда РФ, принимаемые по следующему алгоритму: вышеназванный суд признает положение нормативного правового акта не соответствующим Конституции РФ в силу неопределенности его содержания, предусматривает особый порядок исполнения данного постановления вплоть до момента, когда будут внесены соответствующие изменения. Таким образом, сам факт подобных последующих изменений и в некоторой степени их направленность определяются соответствующим решением Конституционного Суда РФ. В качестве примера указанных актов можно назвать:
- Постановление от 23 декабря 2021 года № 54-П (в отношении неопределенности мер социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»)48;
- Постановление от 13 января 2020 года № 1-П (в отношении неопределенность нормативного содержания, не позволяющего определить условия и порядок доступа к медицинской документации умершего пациента)49;
- Постановление от 23 июня 2020 года № 28-П (в отношении неопределенности срока, в течении которого лицо считается подвергнутым административному нака-занию)50;
- Постановление от 5 марта 2020 года № 11-П (в отношении неопределенности условий возмещения убытков, возникших в связи с ограничением прав на землю органами государственной власти)51;
47 О правовой неопределенности подробнее см.: (У^епЬэ, 2015).
48 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.12.2021 № 54-П по делу о проверке конституционности пункта 9 части первой статьи 27-1 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в связи с жалобой гражданки А.Н. Меджидовой. Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202112270002?ysclid=lj8jkam45j69374659 (дата обращения: 23.06.2023).
49 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13.01.2020 № 1-П по делу о проверке конституционности частей 2 и 3 статьи 13, пункта 5 части 5 статьи 19 и части 1 статьи 20 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Р.Д. Свечниковой. Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/ 0001202001140003?ysclid=lj8jmvazju46003001 (дата обращения: 23.06.2023).
50 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.06.2020 № 28-П по делу о проверке конституционности положений статьи 4.6 и части 1-3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Костромского областного суда. Режим доступа: http://publication.pravo.gov.m/Document/View/0001202006260017?ysclid=lj8jox574q537284433 (дата обращения: 23.06.2023).
51 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 05.03.2020 № 11-П по делу о проверке конституционности подпунктов 4 и 5 пункта 1 и пункта 5 статьи 57 Земельного кодекса
- Постановление от 19 декабря 2019 года № 41-П (неопределенность нормативного содержания не обеспечивает единообразного понимания налогового законода-тельства)52 и т.д.
В ряде случаев нормативный правовой акт признается неконституционным в связи с тем, что в нем отсутствуют те или иные элементы нормы права. В качестве примера можно указать на Постановление от 23 ноября 2021 года № 50-П53 (не определено лицо, осуществляющее полномочия главы муниципального образования при невозможности избрать главу муниципального образования в разумный срок) или Постановление от 9 июля 2020 года № 34-П54 (не закреплены конкретные меры по охране жилого помещения осужденного).
Признанные неконституционными нормативные правовые акты могут также не предусматривать механизмы свой реализации. Так, в Постановлении от 17 ноября 2020 года № 47-П55 - это механизм защиты законных интересов религиозной организации после изъятия у нее имущества, в Постановлении от 10 декабря 2019 года № 39-П56 - механизм принятия на учет детей репрессированных граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
Как считает В.Б. Сычев, к видам осуществляемого Конституционным Судом РФ правотворчества, относится «позитивное» (принятие акта, регулирующего его собственную деятельность), «негативное» (лишение нормы юридической силы в связи
Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И.С. Бугримовой. Режим доступа: http://pub1ication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202003060002?ysc1id=1j8jr0qzip445123972 (дата обращения: 23.06.2023).
52 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.12.2019 № 41-П по делу о проверке конституционности подпункта 15 пункта 2 статьи 146 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда Центрального округа. Режим доступа: http://pub1ication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201912240039?ysc1id=1j8jshkz7r781973810 (дата обращения: 23.06.2023).
53 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.11.2021 № 50-П по делу о проверке конституционности части 3 статьи 40 и пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также пункта 2 статьи 27 Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» в связи с жалобой граждан А.А. Афиногенова, В.А. Вольского и других. Режим доступа: http://pub1ication.pravo.gov.ru/document/0001202111260001?ysc1id=1j8ju2oyop304828388 (дата обращения: 23.06.2023).
54 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 09.07.2020 № 34-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 313 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой администрации муниципального образования город Мурманск. Режим доступа: http://pub1ication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007130029?ysc1id=1j8jva56dh153243837 (дата обращения: 23.06.2023).
55 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.11.2020 № 47-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» в связи с жалобой местной религиозной организации Община Православной Церкви Бо-жией Матери Державная города Твери». Режим доступа: http://pub1ication.pravo.gov.ru/ Document/View/0001202011190001?ysc1id=1j8jwicig9639892285 (дата обращения 23.06.2023).
56 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10.12.2019 № 39-П по делу о проверке конституционности положений статьи 13 Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий», пунктов 3 и 5 статьи 7, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 8 Закона города Москвы «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» в связи с жалобами граждан А.Л. Мейсснер, Е.С. Михайловой и Е.Б. Шашевой. Режим доступа: http://pub1ication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201912120001?ysc1id=1j8jxwmwz1690239660 (дата обращения 23.06.2023).
с ее неконституционностью), «корректирующее» (истолкование нормы определенным образом), «интерпретационное» (уточнение нормы), а также дача рекомендаций органам законодательной власти (Sychev, 2021:223). В последнем случае считаем возможным выделить еще один вид правотворчества высшей судебной инстанции, которое может быть обозначено как «делегированное».
Приведем в качестве примера указанного подхода Постановление от 20 декабря 2018 года № 46-П57, связанное с признанием неконституционными пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг. Конституционный Суд установил, что до внесения Правительством Российской Федерации надлежащих изменений в правовое регулирование, исчисление подлежащей внесению такими лицами платы за коммунальную услугу по отоплению должно производиться на основе методических рекомендаций по определению объема потребляемой на общедомовые нужды тепловой энергии, которые должны быть утверждены в кратчайшие сроки Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.
Решение суда носит характер нормы права, ограниченной временем, необходимым для принятия нормативного акта, регулирующего данный вопрос. Вместе с тем Конституционный Суд РФ также в сущности определяет и существо решения, которое в будущем должно быть принято законодательным органом власти, что проистекает из статьи 80 «Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации» ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»58.
О зависимости между видами субъектов права законодательной инициативы и уровнем юридической аномии - к постановке проблемы
Участниками законотворческого процесса, имеющими право выступать с законодательной инициативой, выступают отдельные депутаты, сенаторы, а также субъекты Российской Федерации. Наблюдение за законотворческой активностью одних подобного рода субъектов и соответствующей пассивностью других может позволить прийти к определенным выводам относительно феномена юридической аномии в ее приложении к законотворчеству.
Конституционный смысл предоставленного субъектам права законодательной инициативы заключается в необходимости обеспечить совершенствование нормативного материала на федеральном уровне, в связи с чем его реализация представляет собой одну из функций данных органов и должностных лиц. Неосуществление данной функции либо излишнее «увлечение» ее реализацией свидетельствует о дисфункциональности в деятельности соответствующего субъекта, что может быть рассмотрено как одно из проявлений юридической аномии.
57 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20.12.2018 № 46-П по делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов в связи с жалобами граждан В.И. Леоновой и Н.Я. Тимофеева. Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/ Document/View/0001201812250035?ysclid=lj8k08n92531612202 (дата обращения 23.06.2023).
58 Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 25 июля 1994 г. № 13 ст. 1447.
Материалы сайта «Система обеспечения законодательной деятельности» позволяют привести следующую статистку по законотворческой активности представительных органов власти субъектов Российской Федерации59.
Десять представительных органов субъектов РФ, наиболее часто использующих свое право законодательной инициативы на федеральном уровне, включают в свой состав органы законодательной ветви власти Самарской области (319 законодательных инициатив, или 12,4% от общего количества законопроектов, внесенных субъектами РФ); Санкт-Петербурга (200 инициатив, или 7,8% от их общего количества), Республики Башкортостан (175 инициатив, или 6,8% от их общего количества), Вологодской области (100), Оренбургской области (96), Республики Татарстан (85), Московской области (79), Ставропольского края (76), Краснодарского края (70), Саратовской области (69).
В целом, данные регионы можно определить как имеющие развитую индустриальную экономику и столь же развитое сельскохозяйственное производство, а следовательно, и определенные экономические интересы, а также развитый образовательный и научный, а следовательно, и экспертный потенциал, позволяющий им активно реализовывать соответствующую законопроектную деятельность.
С другой стороны, ни разу не выступали с законодательной инициативой на федеральном уровне законодательные органы таких субъектов Российской Федерации, как республики Крым и Тыва, Калининградская, Магаданская и Тюменская области, город Севастополь, по одному разу реализовали право законодательной инициативы представительные органы республик Алтай, Чечня, Псковской области, по два раза парламенты республик Дагестан, Калмыкия, Марий Эл и т.д. Отметим, что многие (но не все) перечисленные представительные органы субъектов РФ относятся к регионам с низкой степенью экономической активности, возможно, что это имеет определенное значение для их желания и возможности участвовать в правотворческой деятельности на федеральном уровне. Фиксация соответствующих особенностей данных регионов может позволить выделить факторы, способствующие как повышенному, так и пониженному участию тех или иных субъектов в законотворческой деятельности.
Представляет интерес в данном отношении также и информация о рассмотренных проектах законодательных инициатив отдельными комиссиями Совета законо-дателей60. Наибольшее количество инициатив вносится в комиссию по координации законотворческой деятельности и мониторингу законодательства (706), к числу иных относятся комиссии по вопросам социальной политики (397), по аграрно-продовольственной политике, природопользованию и экологии (345), по вопросам экономической и промышленной политики (338), по вопросам межбюджетных отношений и налоговому законодательству (262), по делам Федерации, региональной политике и местному самоуправлению (218), по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству (181), по вопросам законодательного обеспечения
59 Информация о проектах законодательных инициатив, внесенных в Совет законодателей законодательными (представительными) органами субъектов РФ по комиссиям. Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/szstatistic/a11ocation (дата обращения: 23.06.2023).
60 Информация о проектах законодательных инициатив, внесенных в Совет законодателей законодательными (представительными) органами субъектов РФ по комиссиям. Режим доступа: https://sozd.duma.gov.ru/szstatistic/a11ocation (дата обращения 23.06.2023).
национальной безопасности и противодействия коррупции (107), по информационной политике, информационным технологиям и инвестициям (34), по образованию и науке (31), по вопросам интеграции Республики Крым и города федерального значения Севастополя в правовую систему Российской Федерации (0), по вопросам международного сотрудничества (0). Следовательно, можно прийти к выводу, что субъекты РФ в плане проявления законодательной активности склоны проявлять более активное участие в правотворческих процессах в тех случаях, когда это обусловлено заинтересованностью в развитии промышленного, аграрного и социального законодательства. Наличие личной заинтересованности и участия в правотворческой деятельности может в данном случае рассматриваться в качестве важнейшего фактора, снижающего уровень юридической аномии в отношении конкретного участника правотворческого процесса.
Считаем, что подобный эффект в данном случае справедливо было бы отнести и к институтам непосредственной демократии, например, к референдуму. В тех случаях, если отдельные нормативные положения будут создаваться непосредственно самими гражданами, то повысится как степень их осведомленности о происходящих в государстве юридических процессах, так и степень вовлеченности в соответствующие процессы, что окажет благотворное влияние в плане снижения уровня юридической аномии.
Заключение
Можно прийти к выводу, что состояние юридической аномии, присутствующее в обществе, в качестве своего непосредственного проявления может в зависимости от ситуации привести как к пассивному бездействию законодателя, в рамках которого не будут приниматься нормативные акты, необходимые для регулирования развивающихся общественных отношений, а регуляция в данном случае будет осуществляться посредством неправовых методов руководства общественной жизнью. С другой стороны, возможна и чрезмерно активная законодательная деятельность, в рамках которой принимаемые нормативные правовые акты не будут соответствовать актам высшей юридической силы либо в них будут содержаться неопределенные положения или в целом будут отсутствовать необходимые для их реализации механизмы. В свою очередь, это негативным образом скажется на системности и согласованности системы права.
Изменения, вносимые в законодательство, тем самым могут быть оправданы необходимостью введения большей упорядоченности в регулирование соответствующих общественных отношений. Важно, однако, избегать необоснованных и слишком частых изменений закона, которые не имеют практического смысла, а лишь приводят к увеличению уровня юридической аномии в обществе.
Не приводят к росту уровня юридической аномии технические изменения нормативного акта, например, указание в нем нового наименования того или иного субъекта РФ, в случае его изменения. Относительно изменений иного рода, то, представляется, что их количество, затрагивающих лишь небольшую часть нормативного акта, должно быть сведено к минимуму. Если социальные отношения изменились таким образом, что внесение соответствующих поправок в нормативный акт является необходимым, то они должны быть проведены по типу правовой реформы. Это вновь поднимает вопрос о научном и экспертном сопровождении процессов разработки новых законопроектов.
Следовательно, юридическая аномия в сфере правотворчества может быть раскрыта посредством таких критериев, как:
- формальный, подразумевающий соответствие принимаемых нормативных актов актам большей юридической силы;
- содержательный, предполагающий отсутствие в нормативном материале неопределенных положений, соблюдение требований его системности.
Следует различать избыточность нормативного материала, которая выступает проявлением правового идеализма, стремления законодателя урегулировать посредством правовых норм отношения, этого не требующие, и избыточность количества изменений в действующем законодательстве, поскольку она, будучи проявлением юридической аномии на стадии правотворчества, провоцирует возникновение юридической аномии уже на стадии правоприменения. Процесс внесения изменений в действующее законодательство должен быть обусловлен объективными факторами (развитием соответствующих общественных отношений), тогда как субъективные факторы (личные взгляды правотворца относительно желательной модели нормативного регулирования) требуется сводить к минимуму.
Определенный уровень юридической аномии - неурегулированности вновь возникающих в обществе общественных отношений - присутствует практически всегда и выступает стимулом для законодательной деятельности. Сама эта деятельность, однако, должна быть свободна от проявлений аномии, характеризоваться конституционностью, определенностью и системностью.
Понятие правовой аномии в сфере законодательной деятельности можно определить как такое ее состояние, которое характеризуется рассогласованностью и неопределенностью издаваемых правовых норм, их несоответствием актам большей юридической силы. Данная разновидность юридической аномии снижает степень доверия населения к издаваемому нормативному материалу, обуславливает пониженную эффективность правового регулирования, в рамках которого отсутствие определенности, несогласованность, частые изменения и неконституционный характер правовых предписаний вносит элемент аномичности уже в правоприменительную практику.
References / Список литературы
Aksenova, G.N. (2020) The nature of the correlation between legal nihilism and legal idealism. Russian-Asian Legal Journal. (2), 3-9. https://doi.org/10.14258/ralj(2020)2.1 (in Russian). Аксенова Г. Н. Характер соотношения правового нигилизма и правового идеализма // Российско-азиатский правовой журнал. 2020. № 2. С. 3-9. https://doi.org/10.14258/ralj(2020)2.1 Anggadi, F. (2022) What states say and do about legal stability and maritime zones, and why it matters. International and Comparative Law Quarterly, 71(4), 767-798. https://doi.org/10.1017/S002058932200032X Boute, A. (2012) The quest for regulatory stability in the EU energy market: An analysis through the prism of legal certainty. European Law Review. 37(6), 675-692. https://doi.org/10.2139/ssrn.2193904 Dorskaya, A.A. (2014) Discussion on the content of the concept of "legal reform". Justicia. (4), 10-17. (in Russian).
Дорская А.А. Дискуссия о содержании понятия «правовая реформа» // Юстиция. 2014. № 4. С. 10-17.
Durkheim, E. (1996) On the division of social labor: translation from French by Hoffman A.B. Moscow, Kanon Publ. (in Russian).
Дюркгейм Э. О разделении общественного труда: перевод с французского А.Б. Гофмана. М.: Канон, 1996. 430 с.
Fernando Dias Simoes (2017) Blusun S.A. and others v. Italy: Legal (In)stability and Renewable Energy Investments. Review of European Community and International Environmental Law. 26(3), 298-314. https://doi.org/10.1111/reel.12218 Hoffman, A.B. (2008) Seven lectures on the history of sociology. Moscow, KDU Publ. (in Russian).
Гофман А.Б. Семь лекций по истории социологии. 9-е изд. М.: Изд-во КДУ, 2008. 240 с. Braithwaite, J, Braithwaite, V, Cookson, M. & Dunn, L. (2010) Anomie and Violence: Non-truth and reconciliation in Indonesian peacebuilding. Canberra, The Australian National University E Press. https://doi.org/10.22459/AV.03.2010 Kamenskii, A.B. (ed.). (2010) Peter the Great. Favorites. Moscow, Rosspen Publ. (in Russian).
Петр Великий. Избранное / под ред. Каменского А.Б. М.: Изд-во Росспэн, 2010. 485 с. Kamenskii, A.B. et al. (2016) Reforms in Russia from ancient times to the end of the 20th century: in 4 vols. Vol. 2. Moscow, Political Encyclopedia Publ. (in Russian).
Каменский А.Б., Корчмина Е.С., Серов Д.О. и др. Реформы в России с древнейших времен до конца XX в: в 4 томах. Т. 2. М.: Политическая энциклопедия, 2016. 429 с. Liebman, B.L. (2014) Legal Reform: China's Law-Stability Paradox. Daedalus. 143(2), 96-109.
https://doi.org/10.1162/DAED_a_00275. Lupandina, O.A. (1998) On redundancy in regulatory activities. Izvestia TRTU. 3(9), 115. (in Russian). Лупандина О.А. Об избыточности в нормативно-правовой деятельности // Известия ТРТУ. 1998. № 3(9). С. 115. Merton, R.K. (1938) Social Structure and Anomie. American Sociological Review. (3)5, 672-682. Petrov, A.A. & Kokhan, M.V. (2014) On the issue of notion and structure of textual modifications of normative legal acts. Monitoring of law enforcement. 3(12), 54-60. (in Russian). Петров А.А., Кохан М.В. К вопросу о понятии и структуре текстуальных изменений нормативных правовых актов // Мониторинг правоприменения. 2014. № 3(12). С. 54-60. Praskova, S.V. (2022) The prosecutor's requirement to change the regulatory legal act: existing practice and application prospects. Academic Law Journal. 23(4), 378-388. https://doi.org/10.17150/1819-0928.2022.23(4).378-388 (in Russian).
Праскова С.В. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта: существующая практика и перспективы использования // Академический юридический журнал. 2022. Т. 23. № 4. С. 378-388. https://doi.org/10.17150/1819-0928.2022.23(4).378-388 Shchelokov, K.S. (2010) Bureaucratization of law. History of the state and law. (13), 23-25. (in Russian).
Щелоков К.С. Бюрократизация права // История государства и права. 2010. № 13. С. 23-25.
She, B. (2022) Deep Learning-Based Text Emotion Analysis for Legal Anomie. Front. Psychol.
13:909157. https://doi.org/10.3389/fpsyg.2022.909157. Sychev, V.B. (2021) Content and forms of participation of the Constitutional Court of the Russian Federation in lawmaking. Izvestiya Saratov University. A new series. Series: Economics. Management. Right. 21(2), 223-231. https://doi.org/10.18500/1994-2540-2021-21-2-223-231 (in Russian).
Сычев В.Б. Содержание и формы участия Конституционного Суда РФ в правотворчестве // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Экономика. Управление. Право. 2021. Т. 21. № 2. С. 223-231. https://doi.org/10.18500/1994-2540-2021-21-2-223-231 Usenkov, I.A. (2022) Stability of the legislation of the Russian Federation: theoretical and legal research. Moscow, Rusains Publ. (in Russian).
Усенков И.А. Стабильность законодательства Российской Федерации: теоретико-право-вое исследование. М.: Изд-во Русайнс, 2022. 192 c. Vlasenko, N.A. (2015) Problems of legal uncertainty: Course of lectures. Moscow, INFRA-M Publ. (in Russian).
Власенко Н.А. Проблемы правовой неопределенности: курс лекций. М.: ИНФРА-М, 2015. 176 с.
Zanatta, C., Campos, L.A.M., Moreira, C.B., da Silva, J.C.T., & Souza, M.A. (2020) As leis, o transito e o comportamento social dos motoristas. Lex Humana. 11(2), 24-36.
Zhuravlev, M.P. (2008) Stability and dynamism of legislation as a condition for ensuring legality in a legal state. Leningrad Law Journal. 1(11), 50-59. (in Russian).
Журавлев М.П. Стабильность и динамизм законодательства как условие обеспечения законности в правовом государстве // Ленинградский юридический журнал. 2008. № 1(11). С. 50-59.
Сведения об авторах:
Малько Александр Васильевич - доктор юридических наук, профессор кафедры Конституционное и административное право, главный научный сотрудник, Тольяттинский государственный университет; 445020, Российская Федерация, г. Тольятти, ул. Белорусская, д. 14 ORCID ID: 0000-0003-3204-9696; ResearcherID: P-4826-2017; SPIN-code: 5306-7069 e-mail: alex25-58@mail.ru
Липинский Дмитрий Анатольевич - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой Конституционное и административное право, главный научный сотрудник, Тольяттинский государственный университет; 445020, Российская Федерация, г. Тольятти, ул. Белорусская, д. 14
ORCID ID: 0000-0003-1870-069X; ResearcherID: P-3192-2017; SPIN-code: 4145-7652 e-mail: dmitri8@yandex.ru
Иванов Александр Александрович - кандидат юридических наук, доцент кафедры Конституционное и административное право, старший научный сотрудник, Тольяттинский государственный университет; 445020, Российская Федерация, г. Тольятти, ул. Белорусская, д. 14 ORCID ID: 0000-0001-6171-7214; ResearcherID: N-8489-2016; SPIN-code: 9535-2068
e-mail: ale_iv@mail.ru
Маркунин Роман Сергеевич - кандидат юридических наук, доцент, Тольяттинский государственный университет; 445020, Российская Федерация, г. Тольятти, ул. Белорусская, д. 14 ORCID ID: 0000-0001-7308-4848; ResearcherID: M-7788-2016; SPIN-code: 5041-4265
e-mail: markunin88@yahoo.com
About the authors:
Aleksander V. Malko - Doctor of Legal Sciences, Full Professor, Department of Constitutional and Administrative Law, Chief Researcher, Togliatti State University; 14 Belorusskaya str., Togliatti, 445020, Russian Federation
ORCID ID: 0000-0003-3204-9696; ResearcherID: P-4826-2017; SPIN-code: 5306-7069
e-mail: alex25-58@mail.ru
Dmitry A. Lipinsky - Doctor of Legal Sciences, Full Professor, Head of the Department of Constitutional and Administrative Law, Chief Researcher, Togliatti State University; 14 Belorusskaya str., Togliatti, 445020, Russian Federation
ORCID ID: 0000-0003-1870-069X; ResearcherID: P-3192-2017; SPIN-code: 4145-7652
e-mail: dmitri8@yandex.ru
Aleksandr A. Ivanov - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Department of Constitutional and Administrative Law, Senior Researcher, Togliatti State University; 14 Belorusskaya str., Togliatti, 445020, Russian Federation
ORCID ID: 0000-0001-6171-7214; ResearcherID: N-8489-2016; SPIN-code: 9535-2068
e-mail: ale_iv@mail.ru
Roman S. Markunin - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Togliatti State University; 14 Belorusskaya str., Togliatti, 445020, Russian Federation
ORCID ID: 0000-0001-7308-4848; ResearcherID: M-7788-2016; SPIN-code: 5041-4265
e-mail: markunin88@yahoo.com