CC BY
99
Мацко Игорь Викторович
соискатель кафедры конституционного, административного и финансового права Волгоградского института экономики, социологии и права (тел.: +78442465867)__________________________________
Являются ли кредитные организации юридическими лицами публичного права?
В работе исследуется правовой статус кредитной организации с точки зрения ее административного статуса как юридического лица публичного права.
Ключевые слова: кредитная организация, административное право, юридическое лицо, публичное право, коммерческие организации.
I.V. Matsko, Competitor of a Chair of Constitutional, Administrative and Financial Law of the Volgograd Institute of Economics, Sociology and Law; tel.: +78442465867.
Whether the credit institutions are legal persons of public law?
This paper deals with the legal status of credit institution in terms of its administrative status as a legal person in public law.
Key words: credit organization, administrative law, a legal person in public law, commercial organizations.
Кредитная организация является коллективным субъектом административного права. По своей сущности кредитные организации как субъекты административного права следует относить к организациям. Под организацией понимается объединение физических лиц любой численности, возглавляемое своими органами управления, имеющее обособленное имущество, созданное для производства материальных или духовных ценностей, а также реализации иных потребностей его членов [1, с. 331]. Поскольку в соответствии с законом кредитные организации могут создаваться только в форме хозяйственных обществ, соответственно, любая кредитная организация будет являться коммерческой организацией, как правило, негосударственной.
Все нормы административного права, регулирующие правовой статус юридических лиц как субъектов административного права, будут действовать, в том числе, и в отношении кредитных организаций. Негосударственные организации действуют в пределах административно-правового режима, характерного для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм, а роль государства по отношению к ним проявляется в установлении правовых норм и контроле за их соблюдением [1, с. 338].
В то же время, являясь коммерческой организацией и тем самым полностью реализуя ее административно-правовой статус, кредитные организации имеют и особый статус, связанный с особым видом деятельности, которую они осуществляют, а именно - с банковской
деятельностью, имеющей значение для функционирования всего государства в целом.
В связи с этим у кредитных организаций есть отличительные особенности, выражающиеся в выполнении определенных публичных функций.
В административном праве встречается деление субъектов административного права на публичных и частных [13, с. 59].
Исходя из этого возникает вопрос, к каким субъектам административного права - частным или публичным - следует относить кредитные организации. Данный вопрос также актуален в связи с развитием теории юридических лиц публичного права, поэтому необходимо выяснить, могут ли кредитные организации быть юридическими лицами публичного права.
В теории права под субъектами публичного права понимаются лица, созданные в установленном нормами публичного права порядке (или им признанные), целью деятельности и направленностью воли которых являются выражение и обеспечение публичного интереса (реализация прав и свобод человека и гражданина, функционирование Российского государства, общества в целом), обладающие компетенцией для создания норм права и (или) участия в публично-правовых отношениях, приданной им нормами публичного права [3, с. 8].
В юридической литературе дискуссии по вопросу о разграничении публичного и частного права находят свое продолжение в полемике о критериях разграничения юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права. Однако в современном отечественном правоведении вопрос о подразделении юриди-
232
ческих лиц на публичные и частные остается открытым.
В литературе отмечается, что исследование проблемы юридического лица в административном праве невозможно без концептуального осмысления его понятия на общетеоретическом уровне, без выявления общих признаков юридического лица, свойственных юридическим лицам как частного, так и публичного права [12, с. 46].
К числу наиболее значимых критериев разграничения этих двух видов юридических лиц в зарубежной доктрине, как правило, относятся следующие: а) критерий цели; б) критерий наличия властных полномочий; в) критерий образования или государственного вмешательства; г) критерий формы; д) критерий интегрированности в государственную организацию; е) плюралистический критерий [11, с. 33].
Критерий цели. Согласно этому критерию публичный или частный характер юридического лица определяется типом цели (публичная или частная). Соответственно, в качестве публичных юридических лиц выступают такие организации, которые преследуют публичные цели, совпадающие с основными целями государства, и которые оно рассматривает как свои собственные, а в роли юридических лиц частного права выступают организации, реализующие партикулярные, частные, «эгоистические» цели частных лиц.
Однако данный критерий не является исчерпывающим, в связи с чем следует обратить внимание и на другие критерии разграничения публичных и частных юридических лиц.
Критерий публичных полномочий, или «критерий крепит». В соответствии с этим критерием юридическое лицо публичного права характеризуется его участием в более или менее прямой форме в осуществлении властной деятельности, типичной для государства. В зависимости от того, участвуют ли юридические лица в осуществлении такой деятельности, они могут быть отнесены к публичным или частным. Действующее законодательство о банках и банковской деятельности предоставляет публичные полномочия кредитным организациям (ст. 9 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 (с изм. и доп.) «О банках и банковской деятельности»).
Критерий образования или государственного вмешательства. Согласно этому критерию различие юридических лиц проводится по способу создания. Считается, что юридические лица публичного права создаются государством, муниципальным образованием или иным публичноправовым образованием, например провинцией. В таких случаях административное вмешательство в дела этих юридических лиц обусловлено их происхождением.
Критерий формы. В соответствии с этим критерием показателем разграничения публичных и частных юридических лиц является их организационно-правовая форма.
Критерий интегрированности в государственную (публичную) администрацию. Согласно этому критерию к частным юридическим лицам следует относить такие организации, которые государство стремится «вывести», вынести за пределы своей собственной административной организации. В сомнительных случаях, когда трудно определить, интегрирована ли организация в публичную администрацию, необходимо проанализировать юридическую природу отношений, которые ее связывают с публичной администрацией. Если эти отношения носят иерархический характер или являются такими, которые в доктрине называются административной опекой, то налицо интегрированность организации в публичную администрацию, а значит, она относится к юридическим лицам публичного права.
Плюралистические критерии. Недостаточность использования отдельно взятых критериев, указанных выше, для разграничения юридических лиц публичного и частного права подвигла многих авторов к использованию синтетических, или плюралистических, критериев.
Как отмечает О.А. Ястребов, анализ имеющихся в доктрине критериев разграничения юридических лиц на публичные и частные имеет принципиальное значение для выяснения сущности юридического лица публичного права и определения объема обозначающего его понятия. Это обусловлено тем, что в основе выделяемых критериев в значительной мере лежат признаки, которые характеризуют специфику именно юридических лиц публичного права [11, с. 36].
Под юридическими лицами публичного права в литературе предлагают понимать организации, которые, наряду с гражданской правосубъектностью, обладают еще и публичновластными полномочиями, что отличает их от обыкновенных юридических лиц (или юридических лиц частного права) [5, с. 101-111].
В.Е. Чиркин определяет юридическое лицо публичного права как признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия [10].
233
По его мнению, к юридическим лицам относится любое образование, так или иначе связанное с публичной властью (необязательно осуществляющее публично-властные полномочия) и действующее для достижения не личных интересов, а общего блага [6; 7; 8; 9].
Юридические лица публичного права являются носителями прав и обязанностей публичного характера. Те из них, которые участвуют в гражданском обороте, и некоторые другие могут иметь также права и обязанности частноправового характера, но главными, определяющими суть деятельности юридического лица публичного права являются права и обязанности первой группы. Права и обязанности публичного характера выступают не просто как «отдельно стоящие» права и обязанности, а по общему правилу как полномочия, т.е. в спаянном виде: имея права, юридическое лицо публичного права обязано их реализовывать, ибо оно должно осуществлять публичную власть в предписанных ему законом объеме и формах. Общественным (не религиозным) объединениям также могут передаваться отдельные полномочия государственных и муниципальных органов. Осуществляя полномочия, юридическое лицо публичного права в отличие от юридического лица частного права, которое может делать все, что не запрещено законом, вправе делать только то, что ему предписано или разрешено законом [10].
Автор выделяет пять родов юридических лиц публичного права, внутри которых есть свои градации: 1) государство и государственные (государствоподобные) образования (субъекты федераций и территориальные автономии); 2) территориальные публичные коллективы разного уровня; 3) органы публичной власти (государства, субъектов федераций и муниципальных образований, т.е. местного самоуправления); 4) учреждения публичной власти (государственные, т.е. федеральные, субъектов федераций и муниципальных образований); 5) некоммерческие организации общественно-
го характера (слово «общественного» исключает религиозные организации).
К юридическим лицам публичного права в литературе также относят саморегулируемые организации, основанные на обязательном членстве и, как следствие, обладающие публично-властными полномочиями [5, с. 101-111]. Некоторые авторы к разновидности публичного юридического лица относят государственные корпорации [2].
Таким образом, кредитные организации не относятся, по мнению В.Е. Чиркина, к юридическим лицам публичного права.
Специалисты в области финансового права под юридическим лицом публичного права предлагают понимать особую характеристику, в соответствии с которой юридическое лицо независимо от формы собственности, организационно-правовой формы и сферы деятельности по инициативе государства или муниципальных образований наделяется определенным объемом компетенции для участия в реализации публичных интересов [4, с. 15].
При этом С.В. Рыбакова обосновывает вывод о наличии у кредитных организаций признаков юридического лица публичного права в случае наделения их правообязанностью (компетенцией) для решения задач и выполнения функций государства и муниципальных образований. В основном это связано с их деятельностью в сфере публичного финансового контроля и надзора. При этом, по мнению автора, если кредитные организации для участия в финансовых правоотношениях наделяются только правами или только обязанностями, то они выступают как субъекты публичного права, но не обладают при этом полноценным статусом юридического лица публичного права [4, с. 15].
Таким образом, следует сделать вывод, что кредитные организации в случае наделения их публичными полномочиями могут обладать некоторыми признаками юридического лица публичного права, однако все же им не являются.
1. Бахрах Д.Н. Административное право:
учеб. / Д.Н. Бахрах, Б. В. Россинский,
Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2OOS.
2. Денисов П.А. Административно-пра-вовой статус государственных корпораций: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2O1O.
3. Лавернюк А.В. Субъекты публичного права: теоретико-правовое исследование: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2OO7.
4. Рыбакова С. В. Теоретические основы регулирования деятельности кредитных организаций как субъектов современного финансового права: автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Саратов, 2O1O.
1. Bachrach D.N. Administrative law: textbook / D.N. Bachrach, B.V. Rossinskiy, Yu.N. Starilov. 3d. ed., revised. and add. M., 2008.
2. Denisov P.A. Administrative and legal status of State-owned corporations: autoref. dis. ... Master of Law, 2010.
3. Lavernjuk A.V. Entities of public law: theoretical and legal research: autoref. dis... Master of Law. M., 2007.
4. Rybakova S.V Theoretical framework regulating the activities of credit organizations as subjects of the modern financial law: autoref. dis. ... Dr of Law. Saratov, 2010.
5. Uskov O.Yu. Legal persons of public law: concept and types // Journal ofRussian Law. 2010. № 6.
234
5. Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. 2010. № 6.
6. Чиркин В.Е. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. № 5.
7. Чиркин В.Е. Необходимо ли понятие юридического лица публичного права? // Государство и право. 2006. № 5.
8. Чиркин В.Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве // Законодательство и экономика. 2006. № 5.
9. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. № 5.
10. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007.
11. Ястребов О.А. Критерии разграничения юридических лиц в публичном и частном праве // Российский судья. 2010. № 4.
12. Ястребов О.А. Проблема отраслевой принадлежности юридического лица в российском правоведении // Юридический мир. 2010. № 4.
13. Ястребов О.А. Проблемы классификации публичных субъектов административного права // Закон и право. 2010. № 3.
6. Chirkin V.E. Again on the legal entity of public law // Journal of Russian Law. 2006. № 5.
7. Chirkin V.E. Whether the concept of a legal person in public law? // State and Law. 2006. № 5.
8. Chirkin V.E. A legal person in private Law and public law // The law and economics. 2006. № 5.
9. Chirkin V.E. Legal person of public law // Journal of Russian Law. 2005. № 5.
10. Chirkin V.E. Legal person of public law. M., 2007.
11. Yastrebov O.A. Criteria to distinguish between legal entities in the public and private law // The Russian Judge. 2010. № 4.
12. Yastrebov O.A. Problem industry legal person in Russian law//Legal world. 2010. № 4.
13. Yastrebov O.A. Problems of classification of public subjects of administrative law // The law and right. 2010. № 3.
235
