CC BY
417
А. И. Шинкевич, Р. Р. Богавеева
ВЗАИМОСВЯЗЬ ВИДОВ ПЛАНИРОВАНИЯ НА УРОВНЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Ключевые слова: стратегия города, генеральный план, бюджетный план, планирование развития территории, муниципальное образование.
В статье рассмотрены виды планирования развития муниципальных образований, обоснована необходимость согласованной разработки плановых документов и определены их взаимосвязи.
Keywords: the strategy of the city master plan, budget plan, planning development of the territory, the municipality.
The article describes the types of municipal development planning, the necessity of a coherent development planning documents and determined relationship of these documents.
Становление рыночных отношений, активизация процессов интеграции в мировую экономику, усиление международной, межрегиональной конкуренции требуют существенного переосмысления методологических подходов к проблемам обеспечения устойчивого перспективного развития территории.
С начала 1990-х годов в России последовательно уменьшалась роль государства как единственного стратегического инвестора в обеспечении экономического развития городов. Свободные финансовые и материальные ресурсы стали концентрироваться в частном бизнесе. Принятый в 1995 году в рамках реформы местного самоуправления ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» установил комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования в качестве вопроса местного значения. Все это способствовало становлению города как самостоятельного экономического субъекта в территориальной системе управления.
Система городского управления относится к наиболее сложным системам, поскольку предполагает наличие наибольшего числа связей и наиболее приближена к конечному потребителю результатов управленческой деятельности - населению. Местные власти активно ищут возможность управления стихией рыночной трансформации жизни городов. Возникает потребность в формировании городской политики, определении приоритетных направлений развития и рычагов влияния на поведение людей и структур, вовлеченных в социально-экономические перемены.
На сегодняшний день в управлении социально-экономическим развитием крупного города все большее распространение начинают получать подходы, основанные на идеях стратегического менеджмента, которые преобладают в деятельности крупных фирм и корпораций. Это связано с тем, что в управлении корпоративными бизнес-единицами появилось много результативных примеров. В управлении городом также начинает формироваться стратегический подход как результат апробированных идей в частном секторе, побудительным мотивом обращения к которому стал ориентир на развитие.
Под стратегическим управлением городом и территорией следует понимать «комплекс мер, сфер деятельности по достижению долгосрочных целей в постоянно меняющихся условиях внешней среды» [1, С.127].
Стратегическое управление на практике находит свое воплощение в принимаемых стратегических документах. Как правило, это прогнозно-аналитические документы, содержащие систему представлений о стратегическом выборе, принципах и средствах достижения поставленных перспективных целей и весь комплекс определенных во времени мероприятий и действий, которые необходимо предпринять для стратегического социально-экономического развития города.
В современной России сформировались три вида планирования территориального развития на муниципальном уровне, это:
• бюджетное планирование, основными документами которого являются бюджет и среднесрочный финансовый план (их наличие обязательно согласно Бюджетному кодексу РФ), а также разного рода документы финансового обоснования проектов и направлений перспективного развития, планы капитального строительства за счет бюджетных средств, программы муниципальных заимствований, программы приватизации муниципального имущества;
• территориальное планирование, основным документом которого является генеральный план города, а также схема территориального планирования, правила землепользования и застройки, схема функционального зонирования и т.д.;
• социально-экономическое планирование, включающее всю систему муниципальной экономики и социальной сферы, которое предполагает разработку стратегии города [2].
Очевидно, что стратегия должна стать основой координации всей плановой работы, являясь базой для бюджетного и территориального планирования. Недопустимо, чтобы для разработки финансового плана или генерального плана развития территории города каждое отраслевое подразделение местной администрации начинало самостоятельно формировать концепцию социально-экономического развития.
Однако в целом конкретные вопросы применения всех трех видов планирования в российской муниципальной практике проработаны недостаточно, не хватает системности в их согласованной разработке и использовании.
Для выявления взаимосвязей и взаимозависимостей между данными видами планирования проанализируем их по следующим параметрам:
1) временной горизонт планирования;
2) субъекты, участвующие в процессе планирования, в разработке и реализации основных документов;
3) законодательные основы и условия осуществления деятельности по планированию;
4) цель создания документов.
Если соотнести территориальное и социально-экономическое планирование, то временной горизонт планов, или срока действия стратегических документов, примерно равный: проектные решения генеральных планов разрабатываются на 20-25-летний период, так называемый, «расчетный срок» генплана. Стратегии разрабатываются на долгосрочный, а также на среднесрочный временной интервал: среднесрочное - 3 - 7 лет; долгосрочное - 7 - 20 и более лет. Данные документы являются стратегическими документами развития города. Однако исторически генеральный план начал разрабатываться раньше, что обуславливает в некоторых случаях его восприятие как основополагающего документа, хотя генеральный план можно рассматривать как долгосрочную программу развития в
рамках стратегии города. Можно провести параллель со стратегическим управлением в коммерческой структуре, где есть корпоративная стратегия - для компании и сфер ее деятельности в целом, а также деловая стратегия для каждого отдельного вида деятельности компании. Бюджет рассматривается как продукт текущего планирования, а на среднесрочный период (раз в три года) разрабатывается среднесрочный финансовый план.
Организацию деятельности по разработке и реализации стратегического плана (социально-экономическое планирование), генерального плана развития (территориальное планирование) в российских городах в зависимости от конкретной ситуации можно классифицировать следующим образом (в зависимости от субъектов реализации): администрация, временная рабочая группа, сторонняя организация, специализированная некоммерческая структура [1, С. 132].
1. Административный вариант организации деятельности по разработке и реализации стратегических планов в крупных городах РФ, как правило, связан с формированием особой структуры в штате городской администрации, ответственной за создание плана и его реализацию, координирующей участие в стратегическом планировании всех социальных институтов на территории города.
Этот подход считается не очень приемлемым, так как не способствует открытости процесса планирования и не защищен от коррупции.
2. Создание временной рабочей группы, включающей ряд экспертов, предполагает дистанцирование от администрации, но администрация, как правило, финансирует работу такой группы. Временная рабочая группа собирается только на время разработки и создания плана, а дальнейшим мониторингом занимается уже структура в администрации. По сравнению с административным этот вариант отличает большая мобильность и меньшие издержки на разработку.
3. Существуют теории, согласно которым только внешние организации способны адекватно заниматься разработкой планов и сопровождением их выполнения. Заключение договора на разработку программы или стратегии со сторонней организацией (университетом, бизнес-ассоциацией, консалтинговой организацией и т. п.) является оптимальным вариантом, но применение на практике сдерживается недостатком ресурсов, поскольку привлечение квалифицированных специалистов в условиях неоформленной в виде научной дисциплины системы планирования требует от разработчиков значительных исследовательских усилий, а от заказчиков в лице местной администрации существенных расходов на приобретение индивидуально разработанного научного продукта.
4. Четвертый вариант разработки стратегий развития в российских городах предусматривает создание специальной некоммерческой структуры (агентства, фонда развития), объединяющей всех заинтересованных представителей города с сохранением независимого характера работы. Такая структура является одновременно центром мониторинга социально-экономической ситуации в городе и разрабатывает рекомендации по ее корректировке, обосновывает необходимость непосредственных преобразований в системе управления. Данный способ отличает, несмотря на затратность, высокая эффективность организации работы.
В качестве первого шага на пути организации местного социально-экономического развития обычно рекомендуется создание временной рабочей группы. Данный вариант является, своего рода, компромиссом между необходимостью соблюдать принципы открытости и относительной независимости при планировании и реальными возможностями большинства муниципалитетов.
В условиях экономического кризиса и политики сокращения расходов бюджетов различных уровней, данный способ формирования стратегических документов представляется наиболее эффективным и оптимальным.
Также к разработке стратегических документов привлекается население города. Принцип открытости, участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, а также обеспечение свободы такого участия закреплены в Градостроительном кодексе РФ, а ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» устанавливает необходимость проведения публичных слушаний проектов стратегических документов города, таких как планы и программы социальноэкономического развития. Таким образом, процесс определения целей, приоритетов и конкретных мероприятий развития города приобретает общественный, публичный характер. Можно сказать, что на арене организации общественной жизни появляются новые участники: население и бизнес.
Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют финансовые органы муниципальных образований, которые имеют право получать необходимые сведения от иных финансовых органов, а также от различных органов государственной власти, органов местного самоуправления. Составление проекта бюджета основывается на таких документах, как Бюджетное послание Президента Российской Федерации, а также высшего должностного лица субъекта федерации; прогноз социально-экономического развития соответствующей территории; основные направления бюджетной и налоговой политики. Разработка прогноза социально-экономического развития осуществляется уполномоченным органом (должностным лицом) местной администрации. Проект местного бюджета, а также отчет о его исполнении также являются предметом публичных слушаний.
Нормативная база социально-экономического, территориального и бюджетного планирования отличается степенью разработанности. Наличие генерального плана обязательно в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, в то время как законы, регулирующие стратегическое планирование, отсутствуют. ФЗ N131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит понятия «стратегический план», а лишь закрепляет полномочие органов местного самоуправления по «принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социальноэкономического развития муниципального образования». Однако, на федеральном уровне разрабатывается проект ФЗ «О государственном стратегическом планировании», в соответствии с которым социально-экономическое планирование, также как и территориальное, может стать обязательным.
Несформированность законодательной базы социально-экономического планирования развития города на сегодняшний день ведет к тому, что стратегии и программы социально-экономического развития (СЭР) имеют лишь отдельные города России. Генеральные планы разработаны в основном в крупных городах, в остальных либо отсутствуют, либо требуют актуализации. Поэтому органы местной власти сталкиваются с необходимостью решения задач либо координация разработанных документов - стратегии и генерального плана, либо формирования концепции социально-экономического развития и разработки или корректировки генерального плана города с учетом требований стратегии.
Бюджетное планирование регулируется Бюджетным кодексом РФ и является наиболее регламентированным и устоявшимся видом планирования.
Результатом социально-экономического планирования как синтетического вида планирования являются разработанная Стратегия города, включающая концепцию развития города (общая философия развития города, описание перспектив и принципиальных
подходов к его развитию; основные цели и задачи развития города), приоритетные направления его развития; пути достижения целей и реализации задач; совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение намеченных целей социально-экономического развития города.
Результатом территориального планирования является Генеральный план города, содержащий комплекс документации, в которую входят пояснительная записка со всеми экономическими расчётами, целый ряд графических материалов: транспортная схема, схема развития и динамика промышленности, размещение жилья, правила землепользования и застройки и т. д.
Результатом бюджетного планирования является документ - бюджетный план, который законодательно устанавливает роспись доходов и расходов на местном уровне на определенный период времени, исходя из имеющихся приоритетов развития города и бюджетных ограничений.
Таким образом, рассмотренные виды планирования тесно связаны между собой. Однако, на сегодняшний день отсутствует их системная разработка и применение. Среди основных проблем координации видов планирования можно назвать несформированность систем стратегического и территориального планирования, неравнозначное качество документов, несоблюдение последовательности их разработки.
Взаимосвязь социально-экономического, территориального и бюджетного планирования, а также связь основных стратегических и тактических документов городского развития представлены на рис.1.
Координацию видов планирования предопределяют также и этапы их разработки. Во-первых, это анализ внешней и внутренней среды для стратегического планирования, а также анализ состояния соответствующей территории, проблем и направлений ее комплексного развития для осуществления градостроительной деятельности [3, С.104].
В этой связи для формирования данных документов необходимо провести системный анализ внешней и внутренней среды.
Достижение поставленных целей и решение определенных как в стратегии, так и детализированных в генеральном плане территориальных проблем развития возможно путем реализации целевых комплексных программ, которые составляют программную и детальную часть стратегии города. Поэтому комплекс мероприятий, входящих в состав генерального плана, можно объединить в целевые программы развития, которые будут входить в программную часть комплексного социально-экономического развития города.
Бюджетное и стратегическое планирование также взаимосвязаны. Для целей бюджетного планирования необходимы прогноз развития города, определение приоритетов бюджетной и налоговой политик. С другой стороны, бюджетное планирование дает представление об ограничениях для финансирования целевых комплексных программ. Взаимосвязь бюджетного и социально-экономического планирования заключается в том, что стратегия города содержит выработанные при участии общественности приоритеты и цели развития города, и сформированные на их основе целевые комплексные программы, ведомственные целевые программы, адресные инвестиционные программы, которые должны предопределять приоритеты бюджетной и налоговой политик.
Прогнозы социально-экономического развития, выполненные для целей разработки стратегии города, а также данные мониторинга достигнутых результатов, должны являться основой составления проекта бюджета города. Достижение стратегических целей, зависящее от реализации мероприятий целевых программ, в свою очередь, связано с бюджетными ограничениями. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целе-
вых программ утверждается решением о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета в соответствии с муниципальным правовым актом местной администрации, утвердившим программу.
Для целей социально-экономического и бюджетного планирования
Для целей социальноэкономического и территориального планирования
Долгосрочные целевые программы, ведомственные целевые программы, адресные инвестиционные программы
Рис. 1 - Взаимосвязь социально-экономического, территориального и бюджетного планирования
Взаимосвязь бюджетного и территориального планирования обусловлена тем, что генеральный план города является основой для планирования инвестиционных проектов, связанных с застройкой территории, его развитием и обустройством. Инвестиционные проекты могут быть бюджетными и внебюджетными, также могут быть предложения долевого финансирования проектов в рамках частно-общественного партнерства. Следовательно, данные проекты являются основой формирования расходных обязательств бюджета.
Таким образом, можно сделать вывод, что данные виды планирования тесно связаны между собой. Необходима дальнейшая доработка методологии формирования документов планирования: последовательности их разработки, взаимосвязи, а также определение организационных схем этого взаимодействия. При этом стратегическое социальноэкономическое планирование необходимо рассматривать как интегрирующий вид планирования, объединяющий все прочие виды, где стратегия формирует видение будущего города, его миссию, а генеральный план и бюджет являются дополнительными инструментами достижения запланированного будущего.
Литература
1. Кайсарова, В.П. Ценностно-ориентированный подход в стратегическом управлении крупным городом / В.П. Кайсарова // Вестник СПбГУ. Сер. 5. 2008. Вып. 4;
2. Падилья Сароса Л.Ю. Планирование экономического развития муниципальных образований. Постановка проблемы в современных условиях. Фонд «Институт экономики города». -http://www.gisa.ru/45576.html;
3. Шинкевич, А.И. Специфика отраслевого потенциала соконкуренции инновационно-активных предприятий Республики Татарстан / А.И. Шинкевич, А.А. Лубнина // Вестник Казанского тех-нол. ун-та. - 2009. - №5.
© А. И. Шинкевич - д-р экон. наук, проф., зав. каф. логистики КГТУ; Р. Р. Богавеева - асс. каф. государственного и муниципального управления КГУ, [email protected].
