CC BY
33
ВЗАИМОСВЯЗЬ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК И РЕГИОНАЛЬНОЙ
ЭКОНОМИКИ
м. с. порт
Хабаровская государственная академия экономики и права
Система управления государственными и муниципальными закупками должна позволять решать на различных уровнях проблемы своевременного и эффективного обеспечения потребности в качественных товарах, работах и услугах, необходимых для полноценного выполнения органами власти своих государственных (муниципальных) функций и обязанностей по отношению к населению. Назрела необходимость корректировки и совершенствования процесса расходования бюджетных средств, по результатам анализа достижений и проблем существующей системы государственных закупок.
Развитие системы государственных и муниципальных закупок в современной России осуществляется поэтапно. Это обусловлено тем, что эта система практически начала свое формирование с нуля. Можно выделить 3 этапа в ее развитии.
Первый этап приходится на время коренных преобразований в российской экономике. В период системного кризиса, когда в стране преобладали коррупция и разрушительная деятельность криминальных структур, первыми шагами к стабилизации ситуации явились введение единого финансового контроля за денежными потоками в государственных структурах и единого порядка организации закупок продукции для федеральных нужд, а в качестве рекомендации — для обеспечения иных государственных и муниципальных нужд. Однако отсутствие единого законодательства по государственным и муниципальным закупкам приводило к путанице и проявлению различных трактовок и толкований существующих законодательных актов, а также нарушению принципа единства правового пространства, затруднению развития конкуренции на рынке государственных закупок.
На втором этапе развития система государственных и муниципальных закупок в первую очередь характеризуется упорядочением и регламентацией действий государственных и муниципальных заказчиков при размещении заказов. С
1 января 2006 г. вступил в силу Закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Он установил единые процедуры размещения заказов, как по торгам (конкурс и аукцион), так и по внеконкурсным процедурам. Теперь на каком бы уровне (федеральном, региональном или уровне муниципальных образований) ни применялась процедура закупок, она будет единой. Главным результатом преобразования явилось то, что конкурсные торги, которые проводятся гласно и публично, стали повседневной практикой работы государственных органов. В то же время достигнутые результаты нельзя считать в полной мере удовлетворительными. Опыт проведения конкурсных торгов обнажил целый ряд сложных нерешенных вопросов, а также нерациональных затрат времени и денег. Так, например, чрезмерная нагрузка на официальное печатное издание приводила к затягиванию отдельных сроков размещения государственных заказов, нарушению отдельных пунктов закона; не учитывалась специфика закупок строительных работ, закупок в области культуры и искусства; спорные вопросы возникали в применении отдельных закупочных процедур.
На современном этапе происходит законодательное реформирование системы государственных и муниципальных заказов с целью выделения специфических требований для отдельных областей закупок и сфер деятельности государственных и муниципальных заказчиков, рационализации стандартных закупок. При этом происходят значительные отступления от принятых ранее правил закупки, но эти отступления имеют четкое объяснение с позиции тех функций государства, которые закреплены Конституцией РФ.
С момента формирования единой системы государственного размещения заказов по отдельным ее показателям наблюдается положительная
динамика. Объем закупок для государственных нужд постоянно растет и за последние семь лет он увеличился более чем в 7 раз. По словам заместителя директора Департамента стратегии социально-экономических реформ Минэкономразвития России Анны Теймуразовны Катамадзе, экономия бюджетных средств за счет проведения торгов в форме конкурсов и аукционов и других способов закупок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд за 2006 г. составила порядка 107 млрд руб., превысив показатель 2005 г. более чем на 12,5 %, и это далеко не предел.
Изменяется структура закупок. Если раньше выделялись открытые и закрытые торги, запросы котировок и закупки у единственного источника, то сегодня дополнительно получают развитие такие способы закупок, как аукционы, появляются закупки на товарных биржах, а также не регламентированные законодательно закупки малого объема. Появление закупок малого объема было объективной мерой, поскольку это позволило избежать серьезных проблем замораживания деятельности как органов власти, так и отдельных государственных учреждений системы образования, здравоохранения, социальной защиты населения, в связи с необходимостью соблюдения сроков закупок при различных способах размещения заказа; кроме того, первоначально закупки на сумму до 60 000 руб., а с июля 2007 г. на сумму 100 000 руб. по одной сделке препятствовали появлению нерациональных расходов государственного бюджета на их организацию.
По итогам 2006 г., доля стоимости контрактов, заключенных в Российской Федерации по результатам аукционов, составила всего 1 %, что в четыре раза меньше закупок малого объема. В мае 2007 г. был принят перечень товаров, работ и услуг, в соответствии с которым размещение заказов осуществляется путем проведения аукциона, а в феврале 2008 г. этот перечень был значительно расширен. Такие меры связаны с тем, что аукцион считается самым действенным инструментом для достижения целей наибольшего снижения контрактной цены, при заданных и неизменных иных условиях торгов. Поэтому уже во втором полугодии 2007 г. значительно возросло число заказов, размещаемых именно на аукционах, а в будущем прогнозируется преобладание в структуре закупок именно аукционов.
На организацию и функционирование системы государственных закупок в рамках отдельных субъ-
ектов Федерации оказывают влияние следующие основные факторы:
• численность населения данного субъекта, а
также его возрастно-половая структура;
• удаленность региона от центра и его природно-
климатические условия;
• уровень развития социальной инфраструктуры;
• уровень деловой активности региона.
Прогнозируемое снижение численности населения Хабаровского края в долгосрочной перспективе постепенно приведет к снижению численности экономически активного и трудоспособного населения и в результате этого — к снижению всех показателей развития региона. Чтобы препятствовать такому развитию событий, уже сейчас необходимо создавать условия для возникновения и повышения значимости социальных институтов посредством улучшения условий функционирования социальной инфраструктуры. Она в свою очередь, может развиваться за счет государственных и негосударственных финансовых механизмов, одним из которых является система размещения государственных заказов.
Самым важным фактором в развитии системы государственных заказов является увеличение доли расходов на государственные закупки в региональном бюджете, а самое главное, степень поддержки за счет средств федерального бюджета, поскольку государственные закупки являются мощным импульсом в развитии экономического потенциала территории.
Назрела крайняя необходимость определить такую точку равновесия, при которой усилия системы размещения заказов при условиях ограниченности ресурсов приведут к максимальному росту экономических и социальных показателей развития региона, и, как следствие, смягчат назревающую напряженность в регионе.
Немаловажную роль в достижении этой цели играет активная реализация национальных проектов — «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса». В рамках национального проекта «Здоровье» по состоянию на 14 июня 2006 г. для оснащения амбулаторно-по-ликлинических учреждений диагностическим оборудованием и автотранспортом в край поступила 31 единица автотранспорта и 13 единиц медицинского оборудования; начато строительство федерального Центра сердечно-сосудистой хирургии в г. Хабаровске. Однако и в реализации приоритетных на-
РЕгиомьнАя экономикА: теория и практика
55
циональных проектов есть недостатки, связанные со слабым взаимодействием структур, отвечающих за оптимальное размещение заказов, и бюджетных учреждений в сферах здравоохранения и образования. Это приводит к тому, что бюджетные учреждения, например, закупив какие-то товары, потом еще дополнительно получают их в рамках национального проекта.
Организацию и проведение торгов по закупке продукции для краевых нужд осуществляют заказчики - главные распорядители бюджетных средств, перечень которых ежегодно утверждается распоряжением правительства Хабаровского края. Однако в связи с тем, что Федеральный закон разрешает государственным заказчикам (распорядителям бюджетных средств) передавать полномочия своим подведомственным учреждениям, в настоящее время в крае зарегистрировано уже около 200 государственных заказчиков.
По данным статистического наблюдения, из общей стоимости заключенных контрактов и сделок в 2006 г., составившей 3 994,06 млн руб., 52,7 % заказов размещались на открытых конкурсах, 40,5 % — у единственного поставщика, 2,3 % — путем запроса котировок, традиционно самая небольшая доля, даже меньше доли закупок малого объема, составивших 4,5 %. При этом абсолютно отсутствовали закупки на аукционах. Это можно объяснить недостаточной методической и моральной подготовкой заказчиков к этому способу закупок. По сравнению с 2006 г. в 2007 г. изменилась структура заключенных контрактов. Значительно возросла их общая стоимость и составила 12 616,35 тыс. руб., при этом 39,35 % контрактов были заключены по итогам открытого конкурса, 0,54 % — путем проведения открытых аукционов, 3,76 % — с помощью запроса котировок, 4,76 % составили закупки малого объема и самая большая доля приходилась на закупки у единственного пос-тавщика—51,59 %, причем 45,66 % от общего объема закупок приходилось на закупки у единственного поставщика по результатам несостоявшихся торгов. Такая тенденция является крайне негативной, поскольку закупки по результатам несостоявшихся торгов чаще всего являются неэффективными, так, при проведении аукционов закон обязывает заключать контракты с единственными поставщиками по максимальной цене, а при проведении конкурсов — по цене не выше, чем максимальная.
В 2006 г. за счет конкурсного размещения заказов на поставки продукции для краевых нужд расходы бюджетных средств сократились при-
мерно на 400 млн руб., при этом эффективность государственных закупок составила 10 %, а в 2007 г. эффективность снизилась и составила 8,8 %.
Для формирования действенных мер в системе государственных закупок необходимо выделить недостатки, снижающие эффективность закупок, а также причины такого положения дел.
К объективным факторам, не зависящим от самих государственных заказчиков, можно отнести следующие:
• недостаточная степень конкуренции на рынке государственных закупок;
• тяжелые последствия в ситуациях срыва поставок, высокая моральная ответственность заказчиков и полная безнаказанность недобросовестных поставщиков;
• противоречия и неточности действующего законодательства;
• большой объем информации, обязательной для опубликования, которая значительно влияет на увеличение затрат по организации и проведению торгов;
• недостаточный контроль за правильностью размещения заказов, как со стороны отраслевых министерств, так и со стороны уполномоченного на осуществление контрольных функций органа;
• децентрализация системы закупок и дробление заказов, которые приводят к увеличению стоимости закупаемой продукции, увеличению затрат на организацию и проведение торгов, привлечению дополнительных кадровых единиц, осуществляющих совмещение функций по размещению заказов с основной работой;
• недостаточный контроль за исполнением контрактов, который приводит к тому, что нарушается конкурсный механизм закупок. К субъективным причинам, снижающим эффективность закупок, относятся:
1) недостаточная квалификация самих государственных заказчиков в этой области и достаточно жесткие меры административного воздействия на них;
2) недостаточная работа государственного заказчика по организации и планированию размещения заказа и, как результат, признание торгов несостоявшимися, даже по тем предметам закупок, по которым на территории имеется достаточный функционирующий рынок;
3) нарушения правил закупок:
• вследствие формального их проведения;
• из-за отсутствия четкого технического задания;
• в связи с отсутствием критериев и порядка
оценки заявок.
Директор Института управления закупками и продажами им. А. Б. Соловьева Ирина Кузнецова на основе анализа результатов независимого мониторинга соблюдения закона о государственных заказах в России сделала вывод, что коррупция в ходе осуществления государственных закупок в настоящее время перемещается из сектора размещения заказов в секторы их формирования и исполнения
Одним из проблемных вопросов в системе размещения государственных заказов является отсутствие во многих отдаленных регионах полноценного рынка товаров, работ и услуг, так необходимых государству для решения в некоторых ситуациях жизненно важных вопросов. Например, для Хабаровского края характерна значительная удаленность городских и сельских поселений от крупных городов и портов, что влияет на стоимость доставки товаров, на специализацию и ассортимент реализуемой продукции, на рискованность осуществления предпринимательской деятельности на этих территориях и в конечном итоге приводит к фактической монополизации рынка местными поставщиками.
В таких условиях сложно говорить о сложившемся рынке при выборе способов размещения заказа. То есть, рынка фактически нет, значит, и применение таких способов размещения заказа, как аукцион и запрос котировок, становится невозможным, поскольку это будет противоречить букве закона. С другой стороны, соблюдение принципа открытости и доступности информации предполагает размещение информации о проводимых муниципальным образованием запросов котировок на официальном сайте муниципального образования, а о проведении открытых конкурсов и аукционов еще и на официальном сайте субъекта, в границах которого расположено муниципальное образование. Тем самым расширяется круг потенциальных поставщиков товаров, работ и услуг для нужд рассматриваемого муниципального образования. Однако, фактически, привлекательным этот рынок для них не является, что подтверждает практика. Организаторам торгов приходится лично заинтересовывать потенциальных участников торгов, а это может расцениваться как сговор с поставщиками.
Опишем ситуацию с обеспечением образовательных учреждений социальной направленности, находящихся в труднодоступных районах края продовольственными товарами. Так, например, в 2007 г. в среднем по краю стоимость питания детей
в школах-интернатах в день составляет 112,6 руб. При незначительной численности детей в этих учреждениях, необходимости поддержания запаса скоропортящейся продукции, а, следовательно, и небольших объемах поставляемых продовольственных товаров, участие в торгах становится экономически невыгодным для оптовиков и производителей из отдаленных городов и поселений. В этой связи недостаточность средств не позволяет выполнять основные принципы рационально сбалансированного питания детей. Так, учащиеся школ Аяно-Майского, Тугуро-Чумиканского, Охотского, им. П. Осипенко муниципальных районов вообще не получают молочной продукции.
Стагнирующему состоянию социальной инфраструктуры в масштабах России полностью соответствует положение дел в конкретных районах.
Рассмотрим такой отдаленный район Хабаровского края, как Охотский район. Инфраструктура этого района развита слабо, отсутствуют предприятия, организации, оказывающие услуги и производящие продукцию, необходимые администрациям района для решения вопросов местного значения. На территории этого района расположены в основном предприятия рыбной и золотодобывающей отраслей, однако, несмотря на это, район является на 80 % дотационным. До 2006 г. эти предприятия имели на своем балансе и обслуживали социальные объекты, но с 2007 г. социальные объекты были переданы в собственность сельских поселений. Рассматривая организацию размещения муниципальных заказов в Охотском районе, можно сделать следующие выводы: процедуры конкурсных торгов чаще всего являются безрезультатными и завершаются подписанием протокола о несостоявшихся торгах, а также обращением за согласованием размещения заказа у единственного поставщика. Это происходит в связи с тем, что у района отсутствует официальный сайт, товары доставляются в район только в период летней навигации, нет организаций и предпринимателей, которые смогли бы более оперативно осуществлять доставку, а у имеющихся организаций отсутствует четко отлаженная логистическая система снабжения.
Таким образом, дальнейшее развитие региональной системы размещения государственных и муниципальных закупок неразрывно связано с реализацией следующих мероприятий:
• повышение внимания к вопросам планирования и прогнозирования размещения государственных и муниципальных закупок;
• внедрение системы смешанных закупок, предполагающей создание уполномоченно-
го органа исполнительной власти субъекта по размещению заказов, осуществляющего централизованные закупки по заданиям подведомственных учреждений и сохранение децентрализованных малых закупок на сумму до 250 тыс. руб. в квартал;
• повышение контроля за исполнением контрактов и формирование централизованной претензионной службы, так как она позволит выявить действительно недобросовестных поставщиков и довести до суда претензии к ним. Появление уполномоченного органа позволит:
• обеспечить организацию и проведение торгов на профессиональной основе;
• обеспечить соблюдение норм федерального законодательства на всех стадиях размещения заказа;
• консолидировать однотипные закупки, осуществляемые разными заказчиками, что приведет к
укрупнению заказа и уменьшению закупочной стоимости, т. е. к повышению эффективности расходования бюджетных средств.
ЛИТЕРАТУРА
1. Воробьева А. М. Проблемы государственного заказа: региональные аспекты //Бюджет. 2007.
2. Обухова Л. Ф. О мерах по развитию системы общего образования Хабаровского края на 2006—2010 г. /Доклад на расширенном заседании Правительства Хабаровского края 30.05.2006.
3. Шаронов А. В. Первые итоги... Доклад Минэкономразвития России на заседании Правительства РФ об итогах реализации Федерального закона № 94 — ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Государственный заказ : управление, размещение, обеспечение. 2006, № 6. С. 12-19.
БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых Центра исследования финансовых проблем Финансовой академии при Правительстве РФ под руководством и общей редакцией доктора экономических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ В.М.Родионовой
Желающим приобрести сборник следует перечислить за один экземпляр 320 рублей
(включая НДС и оплату за пересылку) по реквизитам: 125993, г. Москва, ЗАО «Библиотечка РГ», ИНН 7721017444, КПП 772101001, р/с 40702810200000002764 в ОАО АКБ «ЛЕСБАНК», г. Москва, к/с 30101810500000000694, БИК 044579694, код ОКОНХ 87100, код ОКПО 36557391. В платежном поручении обязательно укажите ваш точный обратный адрес с индексом и название заказываемого сборника: «Бюджетный кодекс РФ».
Москвичи и гости столицы могут приобрести названное издание непосредственно в редакции по адресу: Москва, ул. Правды, 24 (м. «Савеловская») по цене 280 рублей. Контактные телефоны редакции: 8-499-257-40-31, 8-499-257-52-47 (тел.-факс). Предварительную заявку можно осуществить по электронному адресу: [email protected] Оптовым покупателям предоставляются значительные скидки.
