CC BY
29
УДК 342.736 А.А. ТИТОВ
аспирант, кафедра конституционного и муниципального права, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации E-mail: etotitov@ya.ru
UDC 342.736 A.A. TITOV
Graduate student, Department of Constitutional and Municipal Law, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration E-mail: etotitov@ya.ru
ВЗАИМОСВЯЗЬ ПРАВА ОТДЕЛЬНОЙ КАТЕГОРИИ ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ В ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ПРАВА ВЫБОРА ОСНОВАНИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ ПО ДОГОВОРУ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА
THE RELATIONSHIP OF INDIVIDUAL CATEGORIES OF CITIZENS' RIGHT TO APPEAL TO PUBLIC AUTHORITIES AND THE RIGHT TO CHOOSE A BASE OF LIVING SPACE ON THE SOCIAL RENT AGREEMENT
В статье рассматривается конкретный случай конкуренции норм права, который имеет прикладное решение на примере реализации конституционного права гражданина на обращение в органы государственной власти Орловской области.
Ключевые слова: органы внутренних дел, право на обращение, петиционное право, жилищное право, договор социального найма.
The article deals with the specific case of competition of law, which has the applied solution as an example of the constitutional right of the citizen to appeal to the state authorities of Orel region.
Keywords: law-enforcement bodies, the right to appeal, petition right, right to housing, social rent agreement.
Конституцией и гражданским законодательством Российской Федерации жилищное законодательство признано самостоятельной отраслью в системе российского законодательства. В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ [1] жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно п. 2 ст. 5 Жилищного кодекса РФ [2] (далее - ЖК РФ) оно включает в себя ЖК РФ, принятые в соответствии с ним другие федеральные законы, а также изданные в соответствии с ними указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
В настоящее время на основании положений ЖК РФ жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются гражданам, признанным органом местного самоуправления малоимущими. Иным категориям граждан жилые помещения из жилищных фондов РФ или её субъектов могут быть предоставлены федеральным законом или законом субъекта РФ (п. 2 и 3 ст. 49 ЖК РФ).
Пунктом 2 статьи 52 ЖК РФ допускается выбор гражданином одного или нескольких оснований для постановки на учёт в качестве нуждающихся в жилых
помещениях (как малоимущий или как относящийся к определённой федеральным законом или законом субъекта РФ категории) и сохранения права состоять на указанном учёте по одному или нескольким основаниям.
Вместе с тем, п. 2 ст. 6 Федерального закона РФ от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» [3] установлено, что очередники, ставшие на учёт до 1 марта 2005 года, сохраняют за собой право на получение жилых помещений по договорам социального найма в порядке, предусмотренном Жилищным кодексом РФ.
Необходимо отметить, что до указанной даты основания для постановки на учёт в качестве нуждающихся были значительно шире. Достаточно было иметь обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи ниже уровня, установленного законодательством. Также существовал перечень других оснований для оговорённых в ЖК РСФСР [4] категорий граждан (статья 29 ЖК РСФСР 1983 года).
П. 8 ст. 5 ЖК РФ определено, что в случае несоответствия норм жилищного законодательства положениям Жилищного кодекса применяются положения последнего. Эту позицию поддерживает Верховный Суд РФ. Так, пунктом 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного Кодекса РФ» [5] определено, что наибольшую юридическую силу среди актов жилищного зако-
© А. А. Титов © A.A. Titov
нодательства в регулировании жилищных отношений имеет ЖК РФ.
Следует обратить внимание, что в силу п. 2 ст. 50 ЖК РФ норма предоставления площади жилого помещения устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов.
Статьей 7 Федерального Закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" [6] (далее ФЗ РФ № 247) установлена норма предоставления общей площади жилого помещения по договору социального найма. Пунктами 1-3 ч. 1 указанной статьи она определена в следующих размерах:
1) 33 кв. м. - на одного человека;
2) 42 кв. м. - на семью из двух человек;
3) 18 кв. м. на каждого члена семьи - на семью из трех и более человек.
П. 3 ст.7 ФЗ РФ № 247 установлено, что сотрудники и пенсионеры ОВД, имеющие специальные звания полковника и выше, а также сотрудники, имеющие ученые степени или ученые звания, имеют право на дополнительную площадь размером 20 кв. м.
Пункт 5 рассматриваемой статьи предусмотрено, что с учетом конструктивных и технических параметров многоквартирного или жилого дома размер общей площади жилых помещений, предоставляемых по договорам социального найма, может превышать указанные размеры, но не более чем на 9 кв. м.
П. 1 ст. 58 ЖК РФ учитывает законные интересы граждан при предоставлении жилых помещений по договорам социального найма, допускает заселение одной комнаты лицами разного пола, за исключением супругов, допускает только с их согласия. Пунктом 2 данной статьи предусмотрено, что жилое помещение по договору социального найма может быть предоставлено общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека, но не более чем в два раза, если такое жилое помещение представляет собой одну комнату или однокомнатную квартиру либо предназначено для вселения гражданина, страдающего одной из тяжелых форм хронических заболеваний, указанных в предусмотренном п.п. 4 п. 1 ст. 51 ЖК РФ перечне.
П. 7 ст. 57 ЖК РФ установлено, что при определении общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма, учитывается площадь жилого помещения, находящегося в собственности у очередника.
Согласно Положению о деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по учёту лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и распределению жилой площади, утверждённому Приказом МВД РФ от 24 мая 2003 г. № 345 (в ред. Приказа МВД РФ от 27.07.2004 № 464) [7], данные виды деятельности возлагаются на жилищно-бытовые комиссии, соз-
данные при соответствующих управлениях и главных управлениях МВД России по субъектам федерации и федеральным округам, а также на Центральную ЖБК МВД РФ.
При применении жилищного законодательства для улучшения жилищных условий сотрудникам и пенсионерам ОВД по договору социального найма может возникнуть трудноразрешимая конкуренция правовых норм. Так, если сравнивать положения об урегулировании одного и того же объекта правоотношения (например, нормы предоставления площади жилого помещения) нормами ЖК РФ и ФЗ РФ № 247, то зачастую непросто определить, какой нормой следует руководствоваться.
Для более корректного восприятия рассматриваемых ситуаций необходимо сначала обратиться к Заключительным положениям указанного ФЗ РФ № 247, п. 5 ст. 20 которого установлены существенные гарантии сотрудникам и пенсионерам ОВД. Согласно указанной норме сотрудники и граждане Российской Федерации, уволенные со службы в органах внутренних дел, а также члены их семей имеют право на предоставление одной и той же социальной гарантии в соответствии со статьями 1 - 12 ФЗ РФ № 247, с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» [8], другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации по нескольким основаниям, им предоставляется социальная гарантия по одному из оснований по их выбору.
1) Рассмотрим пример для города «№>.
Сотрудник ОВД, не имеющий семьи, просит о предоставлении жилого помещения в виде однокомнатной квартиры площадью до 51 кв.м. Очередник приводит расчёт, из которого складывается указанный 51 кв. м.
33 квадратных метра общей площади жилого помещения на одного человека предусмотрены п.п. 1 п. 1 ст. 7 ФЗ РФ № 247. При определении возможной надбавки к общей площади очередник отвергает применение положений ФЗ РФ № 247 следующим обоснованием. Так как в п. 5 ст. 7 ФЗ РФ № 247 речь идёт о квартире с любым количеством комнат, а в п. 2 ст. 58 ЖК РФ специально оговаривается ситуация с однокомнатной квартирой, то рассматриваемая норма Федерального закона является общей, а норма ЖК РФ - специальной. Поэтому в данной конкуренции правовых норм п. 2 ст. 58 ЖК РФ является приоритетной для правоприменения как специальная по отношению к общей.
В городе «№> согласно Решению городского Совета народных депутатов от 29 июня 2006 года установлены норма предоставления и учётная норма общей площади жилого помещения. Они соответственно составляют 18 и 11,5 кв. м. Таким образом, с учётом предоставления однокомнатной квартиры на основании применения п. 2 ст. 58 ЖК РФ и решения М-го горсовета предоставляемая ему общая площадь жилого помещения может быть превышена не до 9, а до 18 кв. м.
Его расчёт неверен. Поскольку очередник при установлении размера общей площади жилого помещения
в 33 кв.м. руководствовался положениями ФЗ № 247, то для определения возможного превышения этой площади подлежит применению именно указанный Федеральный закон, согласно п. 5 ст. 7 которого размер общей площади жилых помещений может превышаться не более чем на 9 кв. м. Таким образом, если данный очередник не имеет права на дополнительную площадь (не является полковником, не имеет учёных степени или звания), то предоставляемая ему площадь жилого помещения может варьироваться в пределах от 33 до 42 кв. м. вне зависимости от количества комнат.
Рассмотрим второй вариант расчёта предоставляемой площади жилого помещения тому же очереднику при выборе в качестве основания социальной гарантии норм ЖК РФ. В данном случае при предоставлении однокомнатной квартиры правомерны ссылка на пункт 2 статьи 58 ЖК РФ и требование об увеличении площади на размер до 18 кв. м. Расчёт позволяет предоставить очереднику от 18 до 36 кв. м. Первые 18 кв. м. - норма предоставления общей площади жилого помещения, установленная городским Советом народных депутатов, добавленные 18 кв.м. - получаются из уместного в данном случае применения п. 2 ст. 58 ЖК РФ во взаимосвязи с указанным Решением горсовета.
Сравнение вариантов расчёта показывает, что для очередника более выгоден первый. То есть ему может быть представлено жилое помещение площадью от 33 до 42 кв. м.
Следует отметить, что очередник не должен иметь в собственности жилое помещение. Кстати, в нормах ФЗ РФ № 247, регулирующих социальный найм, не говорится об учёте площади жилого помещения, находящегося в собственности очередника.
Видимо, этот пробел надо считать тем случаем, когда необходимо применять нормы имеющего большую юридическую силу ЖК РФ, требующего учитывать при предоставлении жилья по социальному найму наличие в собственности площади жилого помещения (п. 7 ст. 57 ЖК РФ), или применять аналогию закона, которая следует из ст. 4 ФЗ РФ № 247, регламентирующей единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещения. Указанная норма отсылает к Правилам предоставления единовременной социальной выплаты для приобретения или строительства жилого помещения сотрудникам ОВД РФ, утверждённым постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2011 г. № 1223, в которых п. 8 предусматривает учёт находящегося в собственности жилья.
2) Рассмотрим другой пример для того же города «№>.
Подошла очередь улучшить жилищные условия семье очередника пенсионера ОВД. Семья состоит из 4 человек, имеет в собственности жилое помещение общей площадью 44 кв.м., в очередь поставлена до 1 марта 2005 года. В распоряжении УМВД имеется однокомнатная квартира площадью 40 кв.м., предоставляе-
мая по договору социального найма.
Члены жилищно-бытовой комиссии считают, что семья не имеет права на указанную квартиру. Приводят следующий расчёт. Семье положено 72 кв. м. (18 кв.м. умножить на 4 члена семьи) общей площади жилого помещения, для достижения уровня федерального стандарта социальной нормы площади жилья не хватает 28 кв.м. (72 - 44 = 28). Имеющаяся в оперативном управлении УМВД квартира имеет большую чем 28 кв.м. площадь, даже если учесть предельные 9 кв.м. предусмотренные п. 5 ст. 7 указанного ФЗ РФ, то получим в сумме 37 кв. м. (28 + 9 = 37), которые максимально можно предоставить семье. ЖБК приходит к выводу, что семье нельзя предоставить указанную однокомнатную квартиру.
Члены семьи считают, что, имея право выбора основания для предоставления рассматриваемой социальной гарантии, они выбирают положения ЖК РФ. Ссылаются на свой расчёт. В связи с равенством норм предоставления площадей жилых помещений на одного члена семьи по законодательству города «№> и п.п. 3 п. 1 ст. 7 ФЗ № 247, в обоих случаях - 18 кв.м., расчёт семьи очередника практически совпадает с расчётом ЖБК, за исключением лишь ссылки на п. 2 ст. 58 ЖК РФ, согласно которой семья имеет право помимо 28 кв. м. ещё на 18 кв. м. Их вывод следующий: предоставляемая однокомнатная квартира должна иметь размеры от 28 до 46 кв.м. (28 + 18 = 46). В данном примере следует признать требования членов семьи обоснованными.
В первом примере очереднику выгоднее использовать положения ФЗ РФ № 247. Из второго примера следует, что использование норм ФЗ РФ № 247 уменьшает размер площади предоставляемого жилого помещения по сравнению с нормами ЖК РФ, поэтому для семьи пенсионера целесообразнее оказалось применение ЖК РФ. Это не совсем логично. Уменьшение произошло в отношении тех лиц, социальные гарантии которых, в том числе и жилищные, ФЗ РФ № 247 должен был расширить или как минимум не уменьшить (ст. 55 Конституции РФ). Именно в связи с возможностью возникновения подобных коллизий законодатель дальновидно наделил ЖК РФ наибольшей юридической силой, сохранил за очередниками, ставшими на учёт до 01.03.2005 г., право на получение жилых помещений по договорам социального найма в порядке, предусмотренном ЖК РФ, предусмотрел для субъекта правоотношений возможность выбора основания социальной гарантии.
В любом случае, право выбора основания предоставления жилого помещения по договору социального найма значительно расширяет возможности сотрудников и пенсионеров ОВД по улучшению жилищных условий и на практике может быть реализовано лишь посредством активного использования сотрудниками и пенсионерами ОВД права на обращения в органы государственной власти.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398;
2. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 13.07.2015) // Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. N 1 (часть 1). Ст. 14;
3. Федеральный закон от 29.12.2004 № 189-ФЗ (ред. от 28.02.2015, с изм. от 24.03.2015) О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). Ст. 15;
4. Жилищный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 24.06.1983) // Ведомости ВС РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883;
5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс] // Сайт Верховного Суда РФ. URL: http:// www.supcourt.ru (дата обращения 09.07.2015);
6. Федеральный закон от 19.07.2011 № 247-ФЗ (ред. от 04.11.2014, с изм. от 06.04.2015) "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 25.07.2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4595;
7. Приказ МВД РФ от 24 мая 2003 г. № 345 (в ред. Приказа МВД РФ от 27.07.2004 № 464) // Российская газета. N 156. 07.08.2003;
8. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О полиции" // Собрание законодательства РФ, 14.02.2011. № 7. Ст. 900.
References
1. The Constitution of Russian Federation (accepted by the national voting 12.12.1993) (with the amendments brought in by Laws of Russian Federation on amendments to Constitution of Russian Federation of 30.12.2008 No. 6-FCL, of 30.12.2008 No. 7-FCL, of05.02.2014 No. 2-FCL, of 21.07.2014 No. 11-FCL) // Collection of legislation of Russian Federation of04.08.2014. No. 31. Art. 4398
2. Housing code of the Russian Federation of 29.12.2004 No. 188-FL (edition of 13.07.2015)//Collection of the legislation of the Russian Federation of 03.01.2005. No. 1 (part 1). Art. 14
3. The federal law of 29.12.2004 No. 189-FL (an edition of 28.02.2015, with amendment of 24.03.2015) About introduction of the Housing code of the Russian Federation//Collection of the legislation of the Russian Federation of 03.01.2005. No. 1 (part 1). Art. 15
4. Housing code of RSFSR (app. SS of RSFSR 24.06.1983) // of List of SS of RSFSR». 1983. № 26. Art. 883
5. Decision of Plenum of Supreme Court of Russian Federation of July, 2 2009 № 14 About some questions arising up in judicial practice at application of the Housing code of Russian Federation [Electronic resource] // Web-site of Supreme Court of Russian Federation. URL: http://www.supcourt.ru (date of appeal 09.07.2015)
6. The federal law of 19.07.2011 No. 247-FZ (an edition of 04.11.2014, with amendment of 06.04.2015) About social guarantees to the employees of organs of internal affairs of Russian Federation and modification of separate legislative acts of the Russian Federation// Collection of the legislation of the Russian Federation of 25.07.2011. No. 30 (p.1). Art. 4595
7. The Order of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation of May 24, 2003 No. 345 (in an edition of the Order of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation of 27.07.2004 No. 464)//The Russian newspaper. N 156. 07.08.2003
8. The federal law of 07.02.2011 No. 3-FL (an edition of 13.07.2015) About a Police//Collection of the legislation of the Russian Federation, 14.02.2011. No. 7. Art. 900
