CC BY
109
Бюджетная политика
ВЗАИМОСВЯЗЬ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ И ПАРАМЕТРОВ БЮДЖЕТОВ РЕГИОНОВ
Т.В. ГРИЦЮК, кандидат экономических наук9 доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления
По оценкам экспертов Совета Федерации РФ1, сбалансированность федерального бюджета не должна быть самоцелью, не должна достигаться любой ценой, даже если это и позволяет в определенной мере снизить долговое бремя государства.
Прежде всего, бюджетная политика должна строиться на исходном положении о том, что целью государственных финансов является обеспечение сбалансированности экономики, а не бюджета как такового (тем более, не федерального бюджета).
При этом экономический смысл имеет лишь циклическая сбалансированность бюджетной системы в целом, что означает, прежде всего, ориентацию бюджетных расходов на динамику потребностей всей финансовой системы страны в ресурсах в зависимости от той или иной стадии экономического цикла.
В этом случае критериями целевой ориентации бюджетной политики должны стать рост объемов производства как страны в целом, так и ее территорий на основе структурных изменений пропорций накопления и потребления ВВП, повышения реальных доходов населения, расширение совокупного внутреннего спроса, а не только задача финансовой стабилизаци.
Модель консолидированного бюджета2
Среди комплекса проблем, связанных с обобщением информации по общественным финансам, не менее интересным является анализ доходов и расходов всех видов бюджетов и внебюджетных фондов и оценка влияния на их структуру степени фискальной децентрализации. Просуммировав доходы и расходы регионального и местных бюджетов, а также имеющие территориальную «привязку» доходы и расходы федерального бюд-
1 Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. М.: Идд-во РАГС, 2002.
2 Грицюк Т.В. Моделирование процессов регионального развития // Финансы и кредит. 2002. № 23. С. 38 - 53.
жета, можно получить так называемый консолидированный бюджет региона. Анализ консолидированных и расширенных бюджетов дает возможность получить новую информацию о целом ряде аспектов общественных финансов, в том числе и о степени фискальной децентрализации во взаимоотношениях центра и регионов.
Важнейшими факторами, определяющими зависимость региональных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, структуру региональных расходов и прямых расходов Федерации на территории, а также целый ряд других показателей, являются пропорции разделения доходов и расходов между федеральным и региональными бюджетами. Поэтому для получения полного представления о бюджетной сфере в отдельных регионах необходимы составление и анализ консолидированного бюджета региона, под которым понимаются доходы и расходы бюджетов всех уровней (федерального, регионального и местного), «привязанные» к территории субъекта Федерации.
Уравнение консолидированного бюджета региона может быть представлено следующим образом:
Я - Е= Я + В где К - собранные на территории региона доходы (налоговые и неналоговые) в бюджеты всех иерархических уровней (федеральный, региональный и местные);
Е — расходы бюджетов всех уровней (федерального, регионального и местных) на территории региона, не связанные с перераспределением доходов между бюджетами разных уровней;
5 — сальдо (абсолютное значение) бюджетных финансовых потоков между Центром и регионами. Для регионов-доноров сальдо финансовых потоков отрицательное, для регионов-реципиентов — положительное;
И — разность между расходами и доходами консолидированного регионального бюджета (дефицит). В качестве этого показателя должна ис-
пользоваться разность между значением дефицита, указываемого в статистической отчетности по исполнению региональных бюджетов, и не погашенным на конец года остатком предоставленных из федерального бюджета ссуд. Последние рассматриваются как один из механизмов финансовой помощи региональным бюджетам и соответственно относятся на сальдо бюджетных финансовых потоков между Центром и регионами.
Смысл этого уравнения достаточно прост. На территории региона, с одной стороны, собирается определенный объем доходов (поступающих в бюджеты всех уровней). С другой стороны, также из бюджетов всех уровней на территории региона финансируются те или иные расходы (без внутренних оборотов). Разница между общими суммами собранных на территории доходов и осуществляемыми расходами, во-первых, выражается в дефиците региональных бюджетов, во-вторых, компенсируется за счет перераспределения средств между регионами как в форме финансовой помощи региональным бюджетам из федерального, так и в виде непропорциональных по отношению к зачисленным с территории региона в федеральный бюджет доходам прямых расходов федерального бюджета.
Более подробно уравнение консолидированного бюджета может быть представлено следующим образом:
**+**+- - Ел -Ел - г+в+ол+ь„ где Я^ — собранные на территории регионов и зачисленные в федеральный бюджет налоговые и неналоговые доходы;
К^ - собранные на территории регионов и зачисленные в региональный бюджет налоговые и неналоговые доходы (собственные доходы региональных бюджетов);
Я1Ь - собранные на территории регионов и зачисленные в местные бюджеты налоговые и неналоговые доходы (собственные доходы местных бюджетов);
Ер - прямые расходы федерального бюджета на территории;
Ел — расходы региональных бюджетов без внутренних оборотов (то есть без финансовой помощи местным бюджетам);
Е1Ь - расходы местных бюджетов без внутренних оборотов (то есть без расходов по передаче бюджетных средств в другие бюджеты);
Е — финансовая помощь из федерального бюджета региональным бюджетам;
В - баланс финансовых потоков между Центром и регионами, то есть разность между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и общим объемом расходов федерального бюджета на территории (суммой финансовой помощи региональным бюджетам и прямыми расходами);
- дефицит региональных бюджетов (бюджетные ссуды включаются в финансовую помощь из федерального бюджета);
Ол — дефицит местных бюджетов.
Важнейшими факторами, определяющими зависимость региональных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, структуру региональных расходов и прямых расходов Федерации на территории, а также целый ряд других показателей, являются пропорции разделения доходов и расходов между федеральным и региональными бюджетами. Поэтому для получения полного представления о бюджетной сфере в отдельных регионах необходимы составление и анализ консолидированного бюджета региона, под которым понимаются доходы и расходы бюджетов всех уровней (федерального, регионального, местного), «привязанные» к территории субъекта Федерации. Под расходами консолидированного бюджета подразумеваются расходы без внутренних оборотов.
Соотношение доходов и расходов (без внутренних оборотов) консолидированных бюджетов регионов является одним из показателей, отражающих степень бюджетной независимости субъектов Федерации.
Хотя само понятие консолидированного бюджета региона является лишь умозрительным, смысл рассматриваемого параметра прост. Отношение доходов и расходов консолидированного бюджета показывает, мог бы тот или иной регион существовать как независимый субъект и каким был бы в этом случае дефицит или профицит его бюджета.
В среднем по регионам отношение доходов к расходам консолидированных бюджетов в 1998 г. составило 107%, в 1999 г. - 120%3. Регионов, где доходы превышали расходы (или так называемых бездотационнных регионов), было соответственно 20 и 32. Из числа бездотационных регионов в 1998 г. в дотационные в 1999 г. перешла одна лишь Новосибирская область (для нее был характерен и переход из регионов-доноров в регионы-реципиенты). Соответственно стабильно бездотационными регионами в 1998 - 1999 гг. являлись 19 субъектов Федерации, в 1999 г. стали бездотационными 13 субъектов Федерации. В целом, однако, межрегиональные различия относительно постоянны (коэффициент корреляции между показателями
1998 и 1999 гг. составил 0,91). Наибольшие изменения характерны преимущественно для малочисленных и экономически слаборазвитых автономных округов и республик юга России. В большинстве регионов, как и в среднем по России, отношение доходов к расходам в 1999 г. по сравнению с
1999 г. выросло. Среди относительно крупных ре-
3 Данные по расходам как региональных, так и федерального бюджета, а также налоговым и неналоговым доходам региональных бюджетов - окончательные (Минфина России), доходам федерального бюджета - оперативные (МНС России).
гионов наиболее заметное сокращение отношения доходов к расходам было характерно для Магаданской области (на 20 пп.), Республики Марий Эл (на 11 пп.) и Омской области (на 8 пп.).
Лидером по показателю отношения доходов к расходам в оба рассматриваемых года являлась Москва (в 1998 г. -171%, в 1999 г. - 191%). В 1998 г. за ней следовала Московская область (143%), далее — Ханты-Мансийский АО и Самарская область.
В 1999 г. на второе место вышла Самарская область (182%), Ханты-Мансийский АО остался на третьей позиции. Различия между субъектами Федерации в основном соответствуют сложившимся представлениям о диспропорциях в уровне экономического развития регионов. К числу бездотационных регионов относятся, главным образом крупные промышленно развитые регионы, неф-ге- и газодобывающие автономные округа. Наименее бедственное положение сложилось в республиках Северного Кавказа и Южной Сибири, большинстве автономных округов. Вместе с тем исключенйе составили Татарстан, где доходы меньше расходоэ (хотя в 1999 г. и незначительно), Калмыкия, занявшая в 1999 г. пятое место среди регионов по отношению доходов к расходам.
Однако доходы зависят не только от уровня экономического развития территории, но и от налоговых усилий властей (прежде всего региональ-
ных). Это означает, что в ряде случаев при соответствующем желании федеральных или региональных властей доходы могут быть увеличены, а расходы сокращены, а субъект Федерации может перейти из числа дотационных в бездотационные.
Одной из основных характеристик консолидированных бюджетов регионов может являться соотношение федеральных и региональных расходов (без внутренних оборотов) на территории субъекта Федерации.
В целом по России прямые федеральные расходы, имеющие территориальную привязку, составляют немногим менее пятой части всех расходов - суммы прямых федеральных расходов и расходов региональных бюджетов (18,4% в 1998 г. и 19,3% в 1999 г.) Отдельные регионы по данному показателю заметно различаются (данные по 1999 г. представлены в табл. 1).
Пропорции между федеральными и региональными расходами на протяжении 1998 - 1999 гг. в отдельных субъектах Федерации оставались в значительной степени стабильными (коэффициент корреляции 0,87). В подавляющем большинстве регионов доля федеральных расходов в 1999 г. выросла по сравнению с 1998 г.5. Наиболее значительное увеличение было в экономически слаборазвитых национальных автономиях - Дагестане (на 18 пп.), Республиках Ингушетия, Калмыкия,
Таблица 1
Доля прямых федеральных расходов в общей сумме расходов консолидированных бюджетов4
Доля расходов, % Население Регионы
Менее 15 20,8 млн чел., или 14,2% Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО, Республики Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Вологодская, Тюменская области, Таймырский, Ненецкий АО, Самарская область, Корякский АО, Оренбургская, Ленинградская области
15-20 45,9 млн чел., или 31, 4% Липецкая область, Красноярский край, Пермская, Белгородская области, Удмуртская Республика, Челябинская, Волгоградская, Ярославская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская области, г. Москва, Краснодарский край, Иркутская, Ульяновская, Свердловская области
20-25 43,8 млн чел., или 30,0% Эвенкийский АО, Омская область, Кабардино-Балкарская Республика, Саратовская область, Республика Карелия, Московская область, Республика Хакасия, Кировская область, Алтайский край, Усть-Ордынский Бурятский АО, Республика Мордовия, Орловская, Костромская, Владимирская, Курская, Тверская, Магаданская, Рязанская области, Республики Адыгея, Чувашская, Амурская, Пензенская, Воронежская, Псковская, Астраханская, Смоленская области, г. Санкт-Петербург, Архангельская область, Республика Бурятия
25-30 17,2 млн чел., или И, 8% Тамбовская область, Агинский Бурятский АО, Томская, Кемеровская, Калининградская области, Приморский край, Чукотский АО, Ивановская область, Коми-Пермяцкий АО, Карачаево-Черкесская Республика, Сахалинская, Курганская области, Республика Марий Эл, Хабаровский, Ставропольский края
Более 30 18,3 млн чел., или 12,5% Калужская область, Республики Коми, Калмыкия, Камчатская область, Республика Северная Осетия-Алания, Еврейская автономная область, Тульская, Новосибирская, Брянская, Читинская области, Республика Ингушетия, Ростовская область, Республики Дагестан, Тыва, Алтай
4 По данным Московского центра института «Восток-Запад».
5 Доля федеральных расходов сократилась лишь в 13 регионах, причем в большей части из них незначительно. Заметное сокращение имело место лишь в Москве (на 8,6 пп.), Орловской и Брянской областях (на 4,0-4,5 пп.) и Якутии (на 3,4 пп.).
Тыва (на 13 пп.), Республике Алтай и Усть-Ор-дынском Бурятском АО (на 10-11 п.) Исключением является лишь Республика Коми, где рост также составил значительную величину - 11 пп.
Различия между регионами подоле федеральных расходов в общей сумме бюджетных расходов в значительной степени закономерны. Повышенная доля федеральных расходов характерна:
а) для многих экономически слаборазвитых регионов, где низки удельные расходы региональных бюджетов;
б) для регионов, где есть необходимость в больших масштабах расходов по отдельным статьям. Это Брянская и Тульская области, куда направляются значительные средства по статье ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, Ростовская область и в меньшей степени Республика Коми, где велики расходы на поддержку угольной отрасли, Новосибирская область, являющаяся одним из трех ведущих российских научных центров. Повышенная для уровня их экономического развития доля федеральных расходов характерна также для Москвы и Санкт-Петербурга - двух других ведущих научных, а также культурных, образовательных центров.
Наоборот, самая низкая доля федеральных расходов (не более 5%) отмечена в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском АО, Татарстане и Башкирии. Причины этого достаточно очевидны. Названные автономные округа являются наиболее финансово обеспеченными и, очевидно, особо не нуждаются в финансировании из федерального бюджета. Татарстан и Башкирия имеют особые отношения с центром. Они оставляют на своей территории повышенную долю доходов и соответственно, имеют большие возможности по осуществлению финансирования из региональных бюджетов. По этой же причине в число регионов с пониженной долей расходов федерального бюджета попадает также Якутия.
Анализ результатов, полученных Институтом «Восток-Запад»6, позволил зафиксировать обратную зависимость между долей федерального бюджета в расходах консолидированного бюджета региона и расходами региональных бюджетов в расчете на душу населения (с учетом прожиточного минимума). Коэффициент корреляции между этими показателями составил в 1998 г. -0,53 и в 1999 г. - 0,55. Между долей федерального бюджета в общей сумме расходов и прямыми расходами федерального бюджета на душу населения с учетом прожиточного минимума также существует зависимость, но только прямая (чем больше удельные федеральные расходы, тем выше и их доля). В 1998 г. соответствующий коэффициент корреляции составил 0,58, в 1999 г. он снизился до 0,41.
* Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт ♦Восток-Запад». М.: МАКС Пресс, 2001.
Основываясь на приведенных данных и указанных закономерностях, вполне справедливо говорить о том, что доля федеральных расходов в общей сумме бюджетных расходов зависит в немалой степени от объективных причин, однако очевидно влияние и субъективных факторов. Например, очень низкая доля расходов федерального бюджета в Корякском АО и, наоборот, высокая в отнюдь не самой проблемной Калужской области.
Анализ структуры использования ВВП
На региональном уровне на динамику реальных доходов населения, помимо изменения объемов валового регионального продукта (ВРП), оказывает влияние межбюджетное перераспеределе-ние доходов и перераспеределение доходов через негосударственные финансовые потоки. Добавленная стоимость может создаваться через негосударственные финансовые потоки. При этом добавленная стоимость может создаваться в одном регионе, а генерируемые доходы могут быть получены в другом. Это относится ко всем доходам: по оплате труда, пенсиям, процентам, дивидендам, получаемым при перераспределении налогов, прямым трансфертам, прямым инвестициям, внебюдежтным и целевым бюджетным фондам.
Многократный разрыв между регионами по уровню доходов населения и экономического развития, глубокая дотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняют развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации.
На протяжении последних трех лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Продекларированный Правительством РФ7 курс на равное соотношение пропорций федерального и региональных бюджетов выдерживался (и то с определенной натяжкой) только в отношении общей суммы бюджетных доходов (налоговых и неналоговых). Причем главным образом за счет техники расчетов, а не за счет реального пополнения региональных бюджетов (табл. 2).
По расчетам Минфина России, в бюджете на 2000 г. налоговые доходы федерального бюджета составили 58% к объему налоговых доходов консолидированного бюджета, а налоговые доходы субъектов Федерации — соответственно 42%. Точно такая же политика перераспределения налогового потенциала осуществлялась и в 2001 г.
Предложенные Правительством РФ изменения в налоговом законодательстве в существенной мере углубили эту тенденцию, и процесс консолидации доходов в федеральном бюджете стал
1 Постановление Правительства РФ от 30.07.98 № 862 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах».
Таблица 2
Доходы консолидированного бюджета РФ на 2000 год
Доходы Федеральный бюджет, млрд руб. Бюджеты субъектов федерации, млрд руб. Консолидированный бюджет РФ, млрд руб. Доля бюджетных ресурсов субъектов федерации, % Удельный вес налогов в консолидированном бюджете, %
Налоговые доходы, всего 675,04 476,3 115134 41,4 100,0
Налог на прибыль 63,4 102,3 165,7 61,7 14,3
Налог на доходы с физических лиц 23,93 108,1 132,03 81,9 11,5
Налог на добавленную стоимость 277,4 38,5 315,9 12,1 27,4
Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной на ноте 1,55 1,0 2,55 39,4 0,1
Акцизы 119,94 28,2 148,14 19,0 12,9
Лицензионные и регистрационные сборы 0,53 1,6 2,13 75,1 0,1
Налог с продаж - 49,5 49,5 100,0 4,3
Налоги на имущество 0,3 60,5 60,8 99,5 5,3
Налоги на совокупный доход 1,0 5,1 6,1 83,6 0,5
Платежи за пользование природными ресурсами 11,1 28,7 39,8 72,1 3,5
Таможенные пошлины и прочие таможенные сборы и платежи 171,95 - 171,95 - 14,9
Прочие налоги, сборы, пошлины и другие поступления 3,86 52,8 56,7 93,1 4,9
еще более выраженным, а доля всех доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете страны составила уже 62%. При этом налоговые доходы федерального бюджета по сравнению с 2000 г. увеличились на 59,7%, а в бюджетах субъектов Федерации налоговые доходы возросли только на 18,3%.
Таким образом, доходный потенциал бюджетов субъектов Федерации сокращается, как по темпам его прироста, так и по пропорциям распределения консолидированного бюджета, что обусловлено введением второй части Налогового кодекса РФ.
В то же время централизация в 1999-2001 гг. налоговых доходов не привела к ухудшению финансового состояния наиболее обеспеченных субъектов Федерации, как следует из данных табл. 3. К тому же в условиях крайне неравномерного размещения налогового потенциала (почти 40% всех налогов собирается на территории всего лишь 10 субъектов РФ, где проживает немногим более 10% населения страны) подавляющее большинство субъектов Федерации и проживающего на их территории населения объективно зависят от степе-
Таблица 3
Некоторые показатели консолидированных бюджетов субъектов РФ в 1998 - 2001 гг.
Показатель 1998 1999 2000 | 2001
Де< )ицит/пр0фииит, % к расходам
В среднем по субъектам РФ -2,4 -0,2 3,4 4,7
В том числе:
недотационные -2,1 1,5 6,7 7,0
дотационные -2,2 -0,9 1,4 1,7
высокодотационные -3,3 -3,3 -4,4 2,7
Изменение кредиторской задолженности бюджетов за год, % к началу года
В среднем по субъектам РФ 67,65 6,8 -25,0 -14,9
В том числе:
недотационные 76,5 -23,6 -28,2 -11,6
дотационные 67,4 28,5 -36,8 -10,1
высокодотационные 62,2 5,9 -8,6 -20,4
Справочно: Доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в бюджетных доходах (без финансовой помощи) консолидированного бюджета РФ, % 54 49 46 41
Доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ 11 10 9 18
Примечание. Источник: Минфин России.
ни интенсивности процесса выравнивания бюджетной обеспеченности, что; в свою очередь, обусловлено повышением доли федерального бюджета в налоговых доходах.
В результате продекларированное правительством РФ снижение налоговой нагрузки на экономику в качестве основной цели проводимой налоговой реформы реально означало лишь существенное сокращение налоговых доходов у бюджетов субъектов Федерации при росте налоговых доходов федерального бюджета.
Экономическая структура расходов консолидированного бюджета ежегодно формируется в условиях хронического недостатка денежных средств, и государство целенаправленно минимизирует расходы практически по всем статьям расходной части федерального бюджета за исключением обслуживания государственного долга. Это означает растущую неспособность государства предоставлять населению минимально необходимый объем базовых социальных услуг. Правительством РФ был взят курс на перенос центра тяжести подавляющего большинства бюджетных расходов социального и инвестиционного характера на субъекты РФ. С 1994 г. относительная величина государственных расходов практически не изменилась и составляет около 29% ВВП при почти двукратном сокращении его объема.
Известно, что даже незначительные колебания в государственных расходах могут приводить к дестабилизации экономики в целом через мультипликатор государственных расходов, нарушая определенность хозяйственной деятельности экономических контрагентов.
В то же время, если посмотреть данные об уровне государственных расходов по группе наиболее развитых стран за достаточно длительный период, го отчетливо видна тенденция к росту их доли в ВВП. Так, в США доля совокупных расходов федерального бюджета и бюджетов штатов в 1993 г. составляла - 38,7% валового национального продукта (ВНП), в 1996 - 1998 г. - около 33%. В большинстве западноевропейских стран показатель государственных расходов в ВВП вырос с 15,4% в 1920-х гг. до 42,6% в 1980-х и равнялся примерно 50% в 1990-х гг. (в Швеции, Норвегии эти расходы достигали 60% ВВП, в ФРГ - 54%).
Особенно показательно, что в ряде восточноевропейских стран, уже вышедших на стадию роста, доля бюджетных расходов в ВВП не уменьшалась, а в некоторых даже увеличивалась именно в периоды трансформационного спада. В 1990 - 1993 гг. в Венгрии, например, она достигала максимального уровня — 62%, а в Польше и Словении составляла около 50%.
Если учесть, что расходные функции региональных бюджетов в РФ, прежде всего социального характера, не уменьшаются, то в конечном итоге такая бюджетная политика противоречит интересам стра-
ны в целом, но достаточно успешно решает задачи центрального правительства. При этом задача обеспечения финансовой стабильности в бюджетных проектировках Правительства РФ за последние три года трансформирована в задачу самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета, прежде всего с помощью налоговых нововведений.
Модель «расширенного» бюджета региона
Под «расширенным» бюджетом региона понимаются доходы и расходы не только бюджетов всех уровней, но и целевых бюджетных и внебюджетных фондов, в том числе социальных. Поскольку доходы и расходы внебюджетных фондов, по сути, мало чем отличаются от бюджетных, анализ именно «расширенного» бюджета может дать представление о совокупной налоговой нагрузке в регионе, роли государственного финансирования тех или иных расходов на территории, степени зависимости субъекта Федерации от межрегионального перераспределения доходов (через федеральный бюджет и центральные отделения внебюджетных фондов).
Уравнение «расширенного» бюджета региона отличается от уравнения консолидированного бюджета включением в него доходов и расходов внебюджетных фондов:
Я - Е + V Ел, = 5 + + /> + й1Ьр где Я - собранные на территории региона доходы в бюджеты всех иерархических уровней;
Е — расходы бюджетов всех уровней на территории региона, не связанные с перераспределением доходов между бюджетами разных уровней;
ЯеЬ/ - общая сумма собранных на территории региона платежей во внебюджетные фонды;
ЕеЬ/ - расходы внебюджетных фондов на территории региона;
5 — сальдо бюджетных финансовых потоков между центром и регионами;
— сальдо финансовых потоков между центральными и территориальными отделениями внебюджетных фондов. Для регионов-доноров сальдо финансовых потоков отрицательное, для регионов-реципиентов - положительное;
И — разность между расходами и доходами консолидированного регионального бюджета (дефицит);
ОеЬГ- разность между расходами и доходами территориальных отделений внебюджетных фондов.
В табл. 4 приведена средняя по регионам структура доходов и расходов расширенных бюджетов регионов в 1998 - 1999 гг.
Распределение регионов по долям бюджетных доходов и расходов в общей сумме доходов и расходов «расширенных» бюджетов регионов в 1998 г. представлено в табл. 5 и 6 8.
• Значения исследуемых параметров в табл. 4,5 и 6 приведены поданным Московского центра института «Восток — Запад».
Таблица 4
Структура доходов и расходов «расширенных» бюджетов регионов (%)
±
Составляющая расширенных бюджетов в регионах Доля в доходах Доля в расходах
1998 1999 1998 1999
Бюджеты всех уровней 64,3 64,8 61,2 58,3
Целевые бюджетные и внебюджетные фонды 9,1 10,9 9,9 12,9
Внебюджетные социальные фонды 26,6 24,3 28,9 28,8
Таблица 5
Доля бюджетных доходов в доходах «расширенных» бюджетов регионов в 1998 г.
Доля, % Население Регионы
70-78 14,4 млн чел., или 9,8% Ленинградская область. Республика Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарская, г. Москва. Республика Мордовия, Карачаево-Черкесская, Орловская область
65-70 30,7 млн чел., или 21,0% Рязанская область, Ямало-Ненецкий АО, Тюменская, Воронежская, Московская, Ростовская, Вологодская области, Республика Калмыкия, Ивановская, Ярославская, Брянская, Самарская области, Краснодарский край.
60-65 67,2 млн чел, или 46,0% Ульяновская, Липецкая, Тамбовская области, Алтайский край, Чувашская Республика, Курская, Тверская, Оренбургская области, Ханты-Мансийский АО, Республика Марий Эл, Саратовская, Владимирская, Пермская области, Удмуртская Республика, Кировская область, Республика Татарстан, Новосибирская, Костромская области, Ставропольский край, Пензенская, Тульская области, г. Санкт-Петербург, Республика Алтай, Псковская область, Коми-Пер-мяцкий АО, Кемеровская, Курганская области, Республика Дагестан, Калининградская область, Ненецкий АО.
55-60 \ 29,4 млн чел., или 20,2% Нижегородская, Смоленская области, Хабаровский край, Усть-Ордынский Бурятский АО, Сахалинская область, Республика Коми, Белгородская, Мурманская области, Чукотский АО, Республика Хакасия, Челябинская, Свердловская, Новгородская, Омская области, Республика Бурятия, Астраханская область, Приморский край, Томская, Архангельская области
46-55 4,2 млн чел., или 2,9% Корякский АО, Республика Карелия, Агинский Бурятский АО, Таймырский АО, Камчатская, Читинская, Амурская, Магаданская области, Еврейская автономная область, Республика Тыва
Таблица 6
Доля бюджетных расходов в расходах «расширенных» бюджетов регионов в 1999 г.
Доля, % Население Регионы
65-81 14,4 млн чел., или 9,9% Корякский, Эвенский, Усть-Ордынский Бурятский, Чукотский АО, Республика Саха (Якутия), Магаданская область, Ямало-Ненецкий АО, Ленинградская область, Республика Ингушетия, Камчатская, Тюменская области, г. Москва, Ненецкий АО
60-65 24,0 млн чел., или 16,4% Республики Кабардино-Балкарская, Тыва, Дагестан, Хабаровский край, Таймырский АО, Приморский край, Еврейская автономная область, Амурская, Мурманская области, Краснодарский край, Республика Северная Осетия-Алания, Вологодская, Сахалинская, Кемеровская, Читинская области, Республика Татарстан, Коми
55-60 36,4 млн чел., или 25,0% Орловская область, Ханты-Мансийский. Агинский Бурятский АО, Республика Алтай, Карачаево-Черкесская, Иркутская область. Республика Башкорстан, Карелия, Томская область, г. Санкт-Петербург, Республики Адыгея, Мордовия, Новосибирская, Московская области, Республика Бурятия, Пермская, Калининградская области, Республики Удмуртская, Хакасия, Ярославская область, Коми-Пермяцкий АО, Костромская область
50-55 51,9 млн чел., или 35,6% Оренбургская, Нижегородская области, Республика Марий Эл, Псковская, Липецкая, Архангельская области, Краснодарский край, Самарская область, Ставропольский край, Новгородская область, Алтайский край, Курская, Астраханская. Ростовская, Омская, Челябинская, Ульяновская, Свердловская, Саратовская. Калужская области, Республики Калмыкия, Чувашская, Белгородская, Кировская области
45-50 19,2 млн чел., или 13,2 % Тверская, Волгоградская, Владимирская, Курганская. Смоленская, Тульская, Рязанская, Ивановская, Воронежская, Брянская, Тамбовская, Пензенская области
Если рассматривать соотношение региональных структур доходов и расходов расширенных бюджетов регионов, то можно обнаружить прямую зависимость только между долями целевых (бюджетных и внебюджетных фондов). Между долями бюджетных доходов и расходов и долями доходов и расходов социальных внебюджетных фондов взаимосвязи не существует. При этом межрегиональные различия по доле бюджетных доходов в общей сумме доходов расширенных бюджетов трудно объяснимы и складываются скорее всего стихийно. В одну группу регионов попадают, например, Москва и Ямало-Ненецкий АО, Кабардино-Балкарская и Карачаево-Черкесская Республики. Тем не менее можно заметить, что в группы регионов с наименьшей долей бюджетных доходов входят наименее развитые в экономическом отношении регионы. Основную часть доходов фондов составляют доходы социальных внебюджетных фондов, налогооблагаемая база которых определяется величиной начисленной заработной платы. В экономически слабых регионах доля этой налогооблагаемой базы непропорционально высока по сравнению с налогооблагаемой базой по другим налогам - таким, как налог на прибыль, платежи за пользование природными ресурсами и др.
Различия между регионами по доле бюджетных расходов в общей сумме расходов расширенных бюджетов более закономерны. Чем менее экономически развит регион, тем выше в нем доля расходов социальных внебюджетных фондов и ниже доля бюджетных расходов и расходов целевых фондов9. Повышенная доля расходов социальных фондов объясняется теми же причинами, что и повышенная доля социальных расходов в расходах консолидированных бюджетов регионов - в первую очередь в регионах средства направляются на финансирование социальных объектов.
Отчасти названные закономерности связаны и с выравнивающим эффектом от перераспределения средств между центром и регионами. Диспропорции между регионами по удельным доходам социальных фондов ниже, чем по удельным бюджетным доходам, а в рамках Пенсионного фонда, доходы и расходы которого составляют основную часть доходов и расходов социальных фондов, масштабы перераспределения средств между регионами сравнительно высоки. Выравнивающий эффект от финансовой помощи региональным бюджетам и территориальным целевым фондам ниже, а исходные диспропорции по удельным доходам выше.
1998
1999
2000
2001
Годы
• Доля социальных расходов в «расширенных» бюджетах регионов в 1999 г. составила 53,8% по сравнению с 42,9% в консолидированных бюджетах.
-•— Федеральный бюджет Региональный бюджет Рис. I. Расходы консолидированного бюджета
Региональные «расширенные» бюджеты, несмотря на меньшую налоговую базу, имеют, по оценкам экспертов10, большие резервы в расходах по сравнению с федеральным «расширенным» бюджетом. В структуре расходов региональных бюджетов основную роль играют расходы на экономику (около 50%) и социальную сферу (около 40%). При этом не менее трети социальных расходов региональных бюджетов приходится на финансирование «федеральных мандатов». На региональные и консолидированные с ними местные бюджеты падает основная тяжесть расходов на социальные услуги, включая ЖКХ (самая крупная статья), образование, здравоохранение, социальная помощь. Сумма расходов из региональных бюджетов больше, чем из федерального, с учетом финансовой помощи из последнего.
В 2000 г. соотношение расходных бюджетных полномочий между бюджетными уровнями было следующим: расходы бюджетов субъектов Федерации составляли 51,5%, а доля федерального бюджета - соответственно 48,5%. В 2002 г. расходы федерального бюджма составили 12,5% ВВП, а региональных бюджетов - 15,1% ВВП. Примерно те же пропорции были и в 2003 г. Объем помощи регионам был запланирован примерно на уровне 29-30% всех расходов.
Анализ тенденций перераспределения бюджетных расходов между федеральным центром и регионами характеризуется данными, представленными на рис. 1.
Такое соотношение финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения доходных и расходных полномочий разных уровней бюджетной системы страны, противоречит не только интересам стабилизации бюджетной системы в интересах развития общества, но и действующему законодательству (ст. 48 Бюджетного кодекса РФ).
Методические подходы к оценке бюджетной обеспеченности и анализу бюджетной зависимости территории
Параметры бюджетной обеспеченности на душу населения были и остаются основанием для
10 Ясин Е. Бремя государства на бизнес и экономическая политика // Вопросы экономики. 2002. N° 11. С. 4 - 29.
принятия решений о распределении Федерального фонда финансовой помощи субъектам РФ (ФФПР) и осуществления на этой основе полигики «выравнивания», отнесения тех или иных регионов к донорам или реципиентам и т.д.
Впервые понятие «бюджетная обеспеченность» как показатель, исчисляемый в расчете на одного жителя, было определено в Законе РСФСР от 06.07.91 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», где говорилось о средней бюджетной обеспеченности на одного жителя по региону (ст. 44, п. 3)11.
Затем понятие «бюджетная обеспеченность» было зафиксировано в ст. 1 Федерального закона от 25.09.97 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», где говорится о нормативе бюджетной обеспеченности как расчетном показателе минимально необходимой потребности в бюджетных средствах на одного жителя муниципального образования в текущих расходах12.
В Бюджетном кодексе РФ (ст. 6), дано определение минимальной бюджетной обеспеченности как «минимально допустимой стоимости государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов». Там же (ст. 135) установлено, что финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта Федерации «предоставляется на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяемой на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты».
Таким образом акцент сделан на выравнивании «минимальной бюджетной обеспеченности». Между тем выравнивать можно уровень бюджетной обеспеченности в отношении тех регионов, где она ниже минимального уровня, а не минимальную бюджетную обеспеченность. В Бюджетном кодексе РФ определено, что «перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации», а «нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством Российской Федерации».
То, что до сих пор нет системы таких нормативов, утвержденной Правительством РФ, не случайно. Минимально необходимые нормы расходов (фи-
11 Бирюков А.Г. К оценке бюджетной обеспеченности регионов //Финансы. 2001. № 4. С. 10- 12.
12 Там же.
нансовые) как денежное выражение социальных норм (натуральных) в отличие от последних в условиях рыночных отношений имеют большую дифференциацию в разрезе территориальных образований, и они не обладают такой же финансовой стабильностью.
В рамках основной функции действующего в настоящее время механизма предоставления финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности, то есть сокращения ее межрегиональной асимметрии путем подтягивания субъектов Федерации, отстающих в возможностях финансировать необходимые расходы, до среднего уровня, важно оценить различия в объемах подушевых доходов и расходов бюджетов регионов.
Вместе с тем возникает необходимость в сопоставлении показателя бюджетной обеспеченности (если его рассматривать с учетом уровня бюджетных доходов, или налоговых доходов, а лучше налогового потенциала на одного жителя) в разрезе регионов, что осуществляется через корректировку душевого налогового потенциала на различия в стоимости предоставления бюджетных услуг.
В этих условиях соблюдение конституционных гарантий гражданам на минимально необходимые бюджетные услуги должно обеспечиваться бюджетами всех уровней. Поэтому на федеральный центр ложится задача не только оказывать финансовую помощь регионам, но и создавать им через базовое налогово-бюджетное законодательство исходные условия для максимальной реализации имеющихся возможностей (если они есть) для опоры, прежде всего, на объективные силы в соблюдении указанных гарантий. Имеется в виду повышение уровня собственных доходов через соответствующее разграничение налогов (полностью или частично) на постоянной основе по вертикали бюджетной системы, некоторое расширение прав региональных и местных органов власти в области налогообложения.
Подводя итог вышесказанному, можно выделить основные принципы, в рамках которых на современном этапе проводится оценка бюджетной обеспеченности. Во-первых, уровень бюджетной обеспеченности региона характеризует его отклонение от среднего по России, а не в буквальном смысле от минимально необходимого. Во-вторых, объем средств на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, а значит, и минимальный уровень бюджетной обеспеченности определяются исходя из возможностей вышестоящего бюджета, а не потребностей нижестоящих бюджетов. В-третьих, оценка межрегиональных различий производится путем сопоставления рассчитываемых возможностей генерировать налоговые доходы и необходимости финансировать расходы и не зависит от фактических значений бюджета конкретного субъекта Федерации.
Для устранения недостатков такого подхода, по оценкам экспертов Института системного анализа РАН13, является полезным и вполне реальным переход от оценки бюджетной обеспеченности к анализу принципиально иной, более полной финансовой характеристики территорий всех уровней — их бюджетной зависимости. Речь идет о системном показателе, отражающем в разрезе каждого территориального образования масштабы и результативность сбора налогов (и иных бюджетных платежей) в бюджеты всех уровней и расходования средств из бюджетов всех уровней. Для оценки бюджетной зависимости территорий необходима информация, характеризующая:
• долю и объем расходов и доходов федерального бюджета, которые не имеют «привязки» к территории конкретного субъекта Федерации. В числе таких расходов - обслуживание внешнего долга, финансирование международной (в первую очередь дипломатической) деятельности и не более 15% оборонных расходов, а в числе доходов — например, поступления от использования российского имущества за рубежом;
• территориальные разрезы федерального и региональных бюджетов, представляющие собой полные росписи всех доходов и расходов этих бюджетов;
• сальдо межбюджетных отношений по каждому субъекту Федерации, представляющие собой разницу между суммой всех собранных на его территории и зачисленных в федеральный бюджет налогов и суммой всех видов средств, направляемых из федерального бюджета в региональный;
• полное сальдо финансовых отношений по каждому субъекту Федерации, представляющее собой разницу между суммой всех собранных на его территории налоговых и неналоговых доходов, зачисленных в федеральный бюджет, и суммой всех видов средств, направляемых из федерального бюджета всем видам получателей (то есть не только в региональный бюджет, как в предыдущем пункте) на территории данного субъекта Федерации;
Анализ динамики показателей ресурсоемкое™ и затра
• использование потенциала налоговых и других доходных источников на территории каждого субъекта Федерации, включая уровень фактического их зачисления в федеральный, региональный и местные бюджеты, а также во внебюджетные фонды;
• бюджетную зависимость территории, учитывающую: (а) доли и численность групп населения, доходы которых связаны с прямым и опосредованным (например, в связи с участием в выполнении бюджетных заказов на производство продукции и услуг) получением средств из бюджетов и внебюджетных фондов; (б) средние по региону или муниципальному образованию величины указанных в п. «а» бюджетных и внебюджетных средств, приходящихся на одного получателя и одного жителя; (в) рассчитанные на душу населения уровни обеспеченности нормативным минимумом социальных услуг, финансируемых за счет регионального бюджета и отдельно федерального бюджета; (г) доли и объемы финансирования объектов социальной сферы за счет регионального бюджета и отдельно федерального бюджета; (д) доли финансирования указанных объектов населением, предприятиями, благотворительными фондами и т.п.
Создать, обработать и использовать такую информацию для обоснования государственных действий в сфере бюджетного федерализма вполне реально уже в настоящее время. Аналогичные расчеты целесообразно осуществлять и в регионах, где проблема территориального перераспределения бюджетных ресурсов является не менее острой.
Финансовое регулирование бюджета
Функция финансового регулирования бюджета описывается такими показателями оценки затрато-емкости бюджетных услуг, как: потенциал государственного потребления; уровень государственного (общественного) потребления; удельная себестоимость государственного потребления (табл. 7).
Таблица 7
емкости бюджетной системы РФ за 1994 - 2000 гг.14
Показатель 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Индекс валового внутреннего продукта 0,873 0,959 0,966 1,009 0,951 1,054 1,083
Индекс налогового потенциала 8,31 2,432 1,547 1,179 1,063 1,510 1,449
Индекс удельной валовой добавленной стоимости 1,166 1,001 0,992 0,997 1,000 0,981 0,985
Индекс налоговой нагрузки 1,57 1,052 1,012 1,013 1,013 1,002 1,000
Индекс удельной налоговой нагрузки 1,83 1,053 1,004 1,011 1,221 1,019 1,014
Индекс доходов консолидированного бюджета 3,468 2,534 1,278 1,274 0,965 1,761 1,728
Индекс уровня государственного потребления 0,012 0,818 0,996 1,094 0,892 0,869 1,318
Индекс удельной себестоимости государственного потребления 0,134 0,760 0,956 0,886 0,782 1,229 1,640
Индекс удельных валовых сбережений 0,837 0,930 0,956 0,809 0,879 1,416 1,245
Индекс расходов консолидированного бюджета 4,035 2,113 1,342 1,286 1,003 1,494 1,558
"Лексин В.Н., Швецов А.Н. Стереотипы и реалии бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2000. № I. С. 71 - 87. 14 Горегляд В.П. Воздействие бюджетной системы на общественное воспроизводство в рамках обшей концепции экономического роста. М.: Изд-во «Русская панорама», 2000.
1.8 1,6 1,4 1,2 1
0,8
| 0,6
РО
0,4
0,2
'С- ;---,' ' - ¡- . X
• : ' Й , Ь 5 / ' ' ' щ/
• 41 /¡Г*^
//
---н!у г Г •
/ А - / , А /
/ X
/ - - - -
/ ф.
х . .. .!>•■/- ... : -ч ~4 ^
Индекс валового внутреннего продукта Индекс удельных валовых сбережений 1
I
Индекс расходов консолидированного бюджета
Индекс удельной себестоимости государственного потребления
1994 1995 1996 1997 1998 1999
2000 Годы
Рис. 2. Макроэкономические показатели и расходы федерального бюджета
Индекс валового внутреннего продукта
Индекс доходов консолидированного бюджете
Индекс расходов консолидированного бюджета
Индекс удельной себестоимости государственного потребления
Индекс удельной налоговой нагрузки
Индекс налогового потенциала
Рис. 3. Сопоставление показателей бюджетной ресурсоемкости и бюджетной затратоемкости
Анализ данных табл. 7 свидетельствует о том, что бюджет государства может быть не только важнейшим фактором экономического роста, но и гарантом финансовой стабилизации государства. Взаимосвязь динамических характеристик макроэкономических и расходных бюджетных показателей представлена на рис. 215.
Начиная с 1996 г. в России наблюдается совпадение динамики удельных валовых сбережений и удельной стоимости государственного потребления. Это является следствием отсутствия целенаправленной государственной инвестиционной политики, поскольку практически весь прирост валовых сбережений вовлекается в текущее государственное потребление. Причем используются эти финансовые ресурсы крайне неэффективно, а общий тренд интенсивного роста бюджетной затратоемкости показывает, что такая политика все дороже обходится обществу.
К середине 1999 г. наметилась и до середины 2003 г. продолжала усиливаться тенденция резкого удорожания стоимости государственного потребления по сравнению с динамикой роста ВВП. Так
15 По данным результатов исследований Горягляда В.П.: Автореферат докт. дисс. «Реформирование бюджетной системы Российской Федерации в условиях трансформации экономики». М., 2002.
же, как и в случае с бюджетными ресурсами, обозначилось «проедание» экономического потенциала, которое практически полностью связано с неравномерным ростом бюджетных расходов на обслуживание государственного долга.
Динамика повышения себестоимости государственного потребления опережает динамику рос-га доходов консолидированного бюджета, что является также следствием крайне неэффективной политики бюджетных расходов. Все большая часть валовых сбережений общества «проедается» самой управленческой системой, не доходя до реального потребителя в виде предоставления ему государственных услуг. В то же время отрыв индекса ВВП от индекса расходов консолидированного бюджета свидетельствует о том, что современная бюджетная политика по состоянию на середину 2003 г. не выполняла в должной мере функции бюджетного регулирования.
Если обратиться к анализу качественных показателей бюджетной ресурсоемкости и сопоставить их с количественными характеристиками, то можно выявить следующие закономерности. До 1996 г. при резком снижении индекса налогового потенциала наблюдался столь же резкий рост индекса удельной себестоимости государственного потребления, затем до 1998 г. тенденции изменения этих показателей совпадают и начиная с 1999 г. оба тренда меняют направление, существенно опережая наметившийся рост ВВП (рис. З16).
В реалиях экономической действительности это означает, что проведенная именно в этот период политика сбалансированного федерального бюджета представляла собой не что иное, как отказ от курса на рост экономического потенциала страны. При сохранении той же тенденции логическим следствием такой политики может быть дальнейшая дестабилизация экономики.
На государственном уровне необходимо четкое и осознанное понимание того, что в настоящее время решение проблемы сопряженности ресурсоемкости предоставления государственных
16 Там же.
услуг и затратоемкости их потребления становится чрезвычайно актуальной в проведении бюджетной политики. При этом важно учитывать, что управление налоговой системой и управление бюджетным процессом выступают в качестве двух сторон единого процесса государственного регулирования. Процесс согласования стратегий налоговой и бюджетной политики — это, по существу, и есть основа стратегии эффективной бюджетной политики.
Для нормализации структуры бюджетных расходов необходимо, прежде всего, изменить точку зрения на роль государственных расходов в экономике. Обычно принимают во внимание лишь то, что сокращение бюджетных расходов снижает инфляцию. Но при этом не учитывается, что несопоставимо больший ущерб наносится производству даже в тех отраслях, которые не имеют прямого бюджетного финансирования. Низкие пенсии и заработки в бюджетной сфере, снижение масштабов жилищного и дорожного строительства и др. ухудшают не только положение конкретных граждан, но и состояние всей экономики в целом, поскольку сокращается внутренний платежеспособный спрос. Поэтому разумные объемы и структура государственных расходов — это один из достаточно мощных рычагов преодоления последствий экономического кризиса.
Результаты анализа консолидированных и «расширенных» бюджетов регионов позволяют сделать следующие основные выводы:
• Разрыв в динамических характеристиках таких показателей, как ВРП и налоговый потенциал, свидетельствуют о том, что фискальная функция в действующей модели бюджетной политики носит деструктивный характер и это связано, прежде всего, с неправильной ориентацией налоговой системы, поскольку налоговый потенциал ориентирован преимущественно на инфляционное косвенное налогообложение. Характерно, что при этом динамика доходов консолидированных бюджетов регионов реально не связана ни с динамикой ВРП, ни с динамикой налоговой нагрузки. Это еще одно свидетельство того, что бюджетная политика российского правительства не ориентирована на выполнение функции финансового обеспечения сбалансированного территориального развития в стратегическом плане, а решает лишь задачи текущих фискальных потребностей федерального центра.
• В анализируемом периоде наблюдается практическое совпадение динамики роста удельных расходов консолидированных бюджетов регионов (в расчете на душу населения с учетом прожиточного минимума) с удельными валовыми сбережениями (доля доходов региональных бюджетов в ВРП). Это свидетельствует об отсутствии целенаправленной государственной инвестиционной политики, поскольку практически весь прирост валовых сбережений вовлекается в текущее валовое
потребление. Причем используются эти финансовые ресурсы крайне неэффективно, о чем свидетельствует динамика структуры расходов консолидированных бюджетов регионов в разрезе основных направлений (социальные расходы, ЖКХ, производственные расходы, прочие расходы), а также постоянно снижающийся уровень благосостояния общества. При этом общий тренд роста себестоимости бюджетных услуг в сравнении со среднедушевыми доходами свидетельствует о том, что такая политика все дороже обходится обществу.
• Динамика роста себестоимости государственного потребления, как показал анализ модели «расширенных» бюджетов регионов, существенно опережает динамику роста расходов «расширенного бюджета». Доля доходов «расширенных» бюджетов регионов в валовом региональном продукте колеблется от 25 до 80% при среднем значении 33,8%, что также свидетельствует о крайне неэффективной фискальной политике.
• Результаты анализа консолидированных и «расширенных» бюджетов регионов позволили определить, что регионов, которые могли бы существовать как самодостаточные, то есть обходиться без какой-либо дополнительной помощи извне, в России примерно столько же, сколько и регионов-доноров - около 30. Распределение регионов по степени самодостаточности в значительной степени стихийно, но вместе с тем можно выделить некоторые закономерности. География расходов консолидированных бюджетов в значительной мере субъективна: между субъектами Федерации существуют большие различия по структуре расходов, по масштабам субсидирования экономики, поддержки социальной сферы.
• Отрыв индекса ВВП от индекса расходов консолидированных бюджетов регионов свидетельствует о том, что современная региональная политика не выполняет в должной мере функции бюджетного регулирования пропорций территориального развития, то есть обозначились «ножницы проедания» экономического потенциала регионов.
Для нормального функционирования всей бюджетной сферы совокупное сальдо «расширенных» консолидированных бюджетов регионов должно быть положительным. Это и есть реальный критерий «макроэкономической сбалансированности» бюджетной системы в целом. Ориентировка же только на профицит федерального бюджета при смещении дефицита на региональный уровень как раз и является тем фактором, который дестабилизирует макроэкономическую сбалансированность.
Поэтому наша позиция ориентирована, прежде всего, на необходимость формирования и рассмотрения консолидированного бюджета в территориальном разрезе, укрепления финансовой базы региональных бюджетов и оптимизацию территориальной структуры расходов федерального бюджета.
Г. В. Гоицюк
СИСТЕМНЫЕ МЕХАНИЗМЫ УПРАВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫМИ ОТНОШЕНИЯМИ
РОССИИСКИИ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
В работе рассмотрены теоретические и пркладные аспекты государственного регулирования межбюджетных отношений в РФ и зарубежный опыт управления террриториаль-ным развитием. Рассмотрены проблемы распределения властных полномочий через межбюджетные отношения, фискальное регулирование, а также преимущества и недостатки децентрализации. Проведен подробный анализ российского и зарубежного опыта организации государственных финансов в многоуровневой системе. Дана комплексная социально-экономическая оценка российской системы государственного фискального регулирования территориального развития с учетом новых тенденций в развитии федеративных, социальных и экономических отношений. Рассмотрены приоритетные направления бюджетно-налоговой политики в контексте анализа основных макроэкономических характеристик бюджета.
УГСС
|Г1о вопросам приобретения Вы можете обратиться:
Ихвдтельство УРСС (научная и учебная литература)
Тел./факс (095) 135-44-23 или 135-42-46 Или электронной почтой иггяФиггч/ги
Свидетельство о постановке на специальный учет в Центральной Государственной Инспекции пробирного надзора Российской государственной пробирной палаты 0160000139 от 20.10.03
%
Принимаем на переработку и
вторичное сырье, содержащее
ЛРАГОиЕННЫЕ МЕТАЛ
- ПРОМЫШЛЕННЫЕ ОТХОДЫ (ПЫЛИ, КЕКИ, ШЛАКИ И
- лом И ОТХОДЫ ЮВЕЛИРНОГО ПРОИЗВОДСТВА,
- СОЛИ И КИСЛОТЫ ДРАГМЕТАЛЛрВ,
- ВЫЧИСЛИТЕЛЬНУЮ ТЕХНИКУ,/
- ЭЛЕКТРОННЫЙ ЛОМ. Телефоны: (095) 330-30-60 Факс: (095) 330-41-88 e-mail: berill@cityline.ru
