CC BY
595
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 14 (152). Специальный выпуск. С. 75-79.
С. С. Смирнов, А. С. Смирнова
взаимодействие учреждений социальной защиты НАСЕЛЕНИЯ И правоохранительных ОРГАНОВ КАК ОРГАНИЗАЦИОННАЯ ОСНОВА ПРОФИЛАКТИКИ СЕМЕЙНОГО НЕБЛАГОПОЛУЧИЯ
Представлен анализ организационной стороны проблемы профилактики семейного неблагополучия. Общие цели профилактики рассматриваются в рамках государственной семейной политики, а ее содержание и основные направления — исходя из сущности социальной работы как деятельности по предупреждению и преодолению трудных жизненных ситуаций.
Ключевые слова: семейное неблагополучие, профилактика, учреждения социальной защиты населения, формы семейного воспитания, дети-сироты и дети, оставшиеся без родительского попечения, демографическая политика, семейная политика, социально устойчивая семья, криминальная семья, конфликтная семья, педагогически несостоятельная семья, семья социального риска, межведомственное сотрудничество.
Правонарушения и с правовой, и с социологической, и с социально-педагогической точки зрения являются отклонением от социальных норм. Нормы, в свою очередь, усваиваются в процессе социализации. Основным институтом социализации до настоящего времени признается семья. Следовательно, семейные формы воспитания являются наиболее полноценными с точки зрения формирования социально адаптированной личности.
Однако в последние десятилетия число детей, лишенных возможности получения семейного воспитания, неуклонно растет. В настоящее время на учете в органах социальной защиты состоит 226, 3 тыс. семей с 305,3 тыс. детей в них, в их числе 16 тыс.— биологические или социальные сироты. Правда, 11 тыс. из них (67 %) также получают различные семейные формы воспитания (преимущественно в виде опекунства) и лишь 4,4 тыс. воспитываются в детских учреждениях. Картина в целом представляется не особенно мрачной.
Разумеется, не всякая семья способна правильно и эффективно воспитать ребенка. На 1 января 2008 г. в области взяты на учет 3273 семьи (6,4 тыс. детей), в которых дети признаны находящимися в социально опасном положении. Однако в целом высказанный выше тезис справедлив. Справедливость его подтверждается убедительными фактами: сиротские детские учреждения дают львиную долю подростковых правонарушений.
Основными формами семейного воспитания в настоящее время являются опека, попечительство, усыновление (удочерение), помещение
в приемную семью, семейная воспитательная группа в интернатском учреждении. Последние две формы считаются инновационными и рассматриваются как наиболее перспективные с точки зрения сочетания в них эффективности семейного воспитания с возможностью широкого распространения. При этом приемная семья по воспитательному эффекту превосходит все иные формы (кроме усыновления) и потому особенно активно поддерживается государством.
Проблемы детей, оставшихся без попечения родителей, решают, прежде всего, специализированные учреждения для несовершеннолетних. Таких учреждений в Челябинской области в настоящее время 23 на 866 мест. Из них 17 социальных приютов и 6 социально-реабилитационных центров. Их основная цель - временное устройство детей, нуждающихся в социальной реабилитации. Их основные задачи — реабилитация детей, работа с семьями, из которых поступили дети, развитие новых форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей. При этом приоритетным направлением в жизнеустройстве таких детей является возвращение их в биологическую семью. Количество возвращенных в год достигает 500-550 человек (в 2007 г.— 554 ребенка). Кроме того, в области насчитывается 55 образовательных сиротских учреждений интернатского типа, переданных из системы образования в органы соцзащиты.
Однако далеко не всегда возвращение в семью снимает все проблемы. Не всякая семья способна воспитать морально устойчивого и законопослушного гражданина. Не вдаваясь в подробный анализ причин, отметим, что по этому
показателю условно семьи можно разделить на две категории: благополучные и неблагополучные. При этом степень неблагополучия может быть разной и достигать такого состояния, когда требуется постороннее вмешательство, в том числе и со стороны правоохранительных органов (например, в случаях семейного насилия). На деле профилактическое вмешательство начинается значительно раньше: уже с самого факта постановки семьи на учет.
Следует также отметить, что изменилось и само отношение к государственному регулированию сферы семейных отношений, которое в предыдущие полтора десятилетия трактовалось как нарушение принципа свободы выбора.
Впервые эта мысль на высшем политическом уровне была сформулирована в Послании 2006 г. Президента РФ Федеральному Собранию РФ, подчеркнувшего, что проблему низкой рождаемости невозможно решить без изменения отношения всего общества к семье и ее ценностям и что, следовательно, нельзя рассчитывать на автоматическое улучшение демографической ситуации и преодоление кризисных явлений только на основе улучшения общего социальноэкономического положения в стране, наблюдаемого в последние годы. Процессы семейной деградации, негативные изменения структуры и функций семьи можно преодолеть только с помощью проведения комплексной государственной политики, направленной на возрождение и укрепление семьи как основного социального института, обеспечивающего демографическую и социальную стабильность общества.
Из данного высказывания также видно, что изменение отношения к семье диктуется кризисной демографической ситуацией и, следовательно, изменившейся демографической политикой. Эта связь семейной и демографической политики является принципиально важной, поскольку через нее решается главная демографическая задача — увеличение рождаемости.
Вместе с тем демографическая и семейная политики не тождественны: первая из них направлена, прежде всего, на изменение количественных показателей народонаселения (рост рождаемости, снижение смертности, изменение половой и возрастной структуры), тогда как вторая призвана решать задачи преимущественно качественного характера (укрепление семейного благополучия через сохранение и укрепление основных функций семьи, повышение ее устой-
чивости к социальным рискам). Естественно, что обе задачи неразрывно связаны, имеют ярко выраженную социальную направленность и на практике решаются одновременно и комплексно.
Исходя из основных целей, задач и приоритетов государственной семейной политики определяются и средства ее осуществления, включая правовые, организационные, финансовые, материальные и кадровые ресурсы. Одним из главных ресурсных компонентов и является система органов и учреждений социальной защиты населения.
На пути осуществления семейной политики имеется ряд объективных и субъективных трудностей. Во-первых, перенесение акцента на приоритетные направления вовсе не означает, что другие «традиционные» виды деятельности отступают на второй план и ответственность за их реализацию теперь снижается.
Во-вторых, большинство социальных проблем семьи являются комплексными и могут решаться только объединенными усилиями различных ведомств, что актуализирует задачу согласованности их совместной деятельности.
В-третьих, нацеленность на качественные результаты требует научного обоснования предпринимаемых действий, определения критериев эффективности результатов, внедрения новых технологий, более осознанного и ответственного отношения специалистов к своим действиям.
В-четвертых, имеется ряд принципиальных ограничений, налагаемых общим характером социальных реформ в стране (трехуровневая система властных структур и разделение между ними полномочий и ответственности, резкое сокращение натуральных форм помощи, рыночный подход к финансированию программ, сокращение сферы административного регулирования и др.).
В дополнение к этому, в Челябинской области в структуру системы социальной защиты населения недавно вошли учреждения, традиционно находившиеся в системе органов образования. Это новое организационное решение и оно требует определенной адаптации.
Какую же семью следует представлять себе в идеале при формировании и осуществлении семейной политики? Ответить на этот вопрос непросто. Если исходить из общих задач и направлений деятельности социальных учреждений — благополучная семья должна быть социально устойчивой. У нее должен быть опреде-
ленный запас прочности, чтобы противостоять социальным рискам, характерным для нынешнего состояния общества - экономической нестабильности, повышенной техногенности, девиантности, моральному плюрализму и т. д. У нее должен иметься определенный реабилитационный потенциал на случай возникновения трудной жизненной ситуации, нарушающей ее основные функции. Именно профилактика нарушения функций семьи и активизация ее реабилитационного потенциала в случае такого нарушения и должны быть, по нашему мнению, центральной проблемой семейной политики с позиций социальной защиты.
Разумеется, методологические и теоретические подходы к пониманию семейных функций могут существенно различаться, но ни у кого не вызывает сомнения, что в семье осуществляется репродукция и социализация детей, ведется некая совместная хозяйственная и культурная деятельность, имеют место особые психологические отношения и моральные обязательства по отношению друг к другу. Именно способность к выполнению указанных функций и делает семью устойчивой.
Такая устойчивая семья не нуждается в постоянной социальной помощи извне и способна не только эффективно противостоять дестабилизирующим воздействиям, но и сама становится стабилизирующим фактором общества.
В определении критериев и показателей для классификации неблагополучных семей мнения расходятся. По степени неблагополучия обычно выделяют:
криминальные семьи, в которых существует прямая угроза жизни, здоровью членов семьи и в первую очередь детям, отмечается жестокое обращение с членами семьи, растление детей, грубое невыполнение родительских обязанностей, вовлечение близких людей в криминальную деятельность;
конфликтные семьи, в которых имеются и прогрессируют трудности во взаимоотношениях между супругами, родителями и детьми, братьями и сестрами. В этих семьях процветают скандалы, попирается достоинство членов семьи;
педагогически несостоятельные семьи, в которых при внешнем благополучии в поведении детей проявляются различные виды девиации (хулиганство, бродяжничество, пьянство и др.). В таких семьях родители не могут найти обще-
го языка с детьми, не являются для них авторитетом, исповедуют несовместимые взгляды на жизнь.
Своеобразной промежуточной группой являются семьи социального риска, и если они не получают своевременную помощь, то попадают в разряд неблагополучных. Именно по отношению к ним наиболее эффективны меры профилактического характера.
И здесь важно взаимодействие всех заинтересованных сторон, занимающихся профилактикой семейного неблагополучия: систем образования, здравоохранения, социальной защиты, правоохранительных органов и др.
Со стороны правоохранительных органов наиболее активно в профилактической деятельности участвуют сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних. Их главными партнерами из других заинтересованных ведомств являются:
— органы управления образованием. (Правоохранительные органы оказывают им содействие в организации правовой пропаганды, информируют о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи в связи с самовольным уходом из детских домов, школ-интернатов и других детских учреждений либо в связи с прекращением по неуважительным причинам занятий. В ряде учебных заведений работают «школьные инспектора» по делам несовершеннолетних, осуществляющие контроль за детьми, находящимися в «группе риска», на ранних стадиях выявляющие неблагополучные семьи, незамедлительно принимающие меры по улучшению в них микроклимата.)
— органы социальной защиты населения. (Сотрудники ОВД информируют о выявлении несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства в связи с безнадзорностью или беспризорностью, а также о выявлении семей, находящихся в социально опасном положении.)
В организации работы по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних активно используются возможности учреждений социальной защиты населения: приютов, социально-реабилитационных центров, детских домов, школ-интернатов. Представители центров социальной помощи семье и детям принимают участие в профилактической работе с несовершеннолетними, состоящими на учете, и неблагополучными семьями в проведении рейдов по профилактике правонарушений
несовершеннолетних. (Сотрудники ОВД направляют в органы социальной защиты списки нуждающихся подростков, оказывают помощь в установлении местонахождения родителей детей, помещенных в приюты. Так, работниками отделения транспортировкой детей, самовольно покидающих семьи, открытого на базе приюта Калининского района г. Челябинска, в течение прошлого года было возвращено 365 детей. Сведения банка данных на детей и семьи, находящиеся в социально опасном положении, органами соцзащиты направляются должностным лицам подразделений по делам несовершеннолетних.)
— органы здравоохранения. (Сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних выявляют несовершеннолетних, нуждающихся в медицинском обследовании, наблюдении или лечении в связи с употреблением наркотических веществ.)
— комиссии по делам несовершеннолетних. (Сотрудники отделов по делам несовершеннолетних информируют комиссии о выявленных случаях нарушения прав несовершеннолетних на образование, труд, отдых, жилище и др., а также о недостатках в деятельности органов и учреждений, осуществляющих предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Так, в начале 2008 г. проводились совместные рейды под названиями «Семья» и «Беглец», в ходе которых проверялись семьи и дети, находящиеся в социально опасном положении, выявлялись дети, ведущие бродяжнический образ жизни.)
Основой для подобного взаимодействия является областная целевая программа «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на 2006-2010 гг. В рамках этой программы в 2007 г. проведен ряд межведомственных операций: «Подросток», «Беспризорник», «Беглец», «За здоровый образ жизни», акция «Подросток-игла» и др. При их проведении максимально использовались возможности средств массовой информации.
Однако существует ряд негативных факторов, отрицательно сказывающихся на межведомственной координации в вопросах профилактики семейного неблагополучия и подростковой преступности. Отечественный и зарубежный опыт показывают, что попытки налаживания конструктивного сотрудничества социальных
служб с органами правопорядка далеко не всегда успешны. Причин тому несколько:
- «закрытость» деятельности большинства структур МВД, Минюста и других «силовых» министерств и ведомств их нежелание контактировать с другими, более «открытыми» службами; ведомственная разобщенность, несовпадение частных задач и приоритетов общего дела, отсутствие единых критериев оценки результатов работы, отсутствие проработанной правовой основы совместной деятельности заинтересованных органов в решении этой сложной и комплексной проблемы;
- различие в методах решения задач: милиция в силу специфики своей деятельности концентрирует внимание на силовых действиях, социальные работники делают упор на поиске ненасильственных путей решения проблемы;
- слабая осведомленность о возможных зонах взаимного интереса и неверие в возможность взаимопомощи, разобщенность, негативный опыт сотрудничества, предубеждение, а иногда и враждебность;
- существенные различия в сроках достижения целей своей деятельности. Милиция часто действует в экстремальных, требующих немедленного реагирования ситуациях, социальные работники обычно решают проблемы, требующие длительного вмешательства.
Началом конструктивного сотрудничества в таких условиях должны стать личные контакты, затем объединенные программы сотрудничества между подразделениями ОВД и социальных служб на уровне общины (района, префектуры и т. п.), особенно там, где в этом есть большая необходимость и где местные власти поддерживают идею такого сотрудничества. Опыт показал, что в нынешних условиях объединение усилий только «сверху» на уровне министерств и главков не всегда могут привести к положительным результатам.
По этой причине сотрудничество должно носить гибкий характер, не противоречить существующей системе милицейского и социального обслуживания, их финансового обеспечения.
Сотрудничество должно строиться на следующих принципах:
- взаимности интересов;
- ясности в отношении ролей и сферы деятельности;
- взаимного обмена информацией;
- постепенности и поэтапности сближения.
Формами взаимодействия на первом этапе могут стать: личные консультации; экспертные заключения социальных работников (в пределах своей компетенции); совместные мероприятия по социальной профилактике и социальному надзору.
Наиболее вероятными зонами совместной ответственности предполагаются: профилактика правонарушений несовершеннолетних, включая совместные решения о необходимости привлечения к суду; насилие в семьях; жестокое обращение с детьми; срочная социальная помощь жертвам преступлений.
Органы внутренних дел нуждаются в социальных работниках для оценки кризисных явлений и срочного вмешательства при мелких правонарушениях, острых психических расстройствах, насилии, вызванном алкоголем и наркотиками, при столкновениях между родителями и детьми, между супругами, соседями. Сотрудничая с милицией, социальные работники могут рас-
ширить рамки зоны обслуживания как собственной, так и ОВД.
Таким образом, межведомственное сотрудничество способно предотвратить втягивание неустойчивых элементов в орбиту уголовных правонарушений, переводя их в систему социального обслуживания, которая может оказаться более эффективной, чем наказания. Наконец, социальная работа поможет работникам милиции более четко отличать причины социальных болезней от их симптомов и последствий, без чего не может быть и их успешного лечения. Как видим, объективная ситуация подталкивает обе службы помощи населению к сотрудничеству.
Итак, основными направлениями совершенствования профилактики социального неблагополучия должны стать акцентирование профилактической деятельности на сохранении и расширении семейных форм воспитания, а в организационном плане — совершенствование межведомственной координации.
