CC BY
222Н. Г. Липатова, Е. В. Жеребен
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ТАМОЖЕННЫХ И НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ ПРИ ТАМОЖЕННОМ КОНТРОЛЕ ПОСЛЕ ВЫПУСКА ТОВАРОВ: МЕТОДОЛОГИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ
Статья посвящена одной из актуальных научно-практических проблем - повышению эффективности таможенного контроля после выпуска товаров за счет совершенствования механизмов взаимодействия таможенных и налоговых органов с учетом комплексного использования ресурсов таможенных и налоговых органов. Сформулирована научная задача исследования механизмов взаимодействия таможенных и налоговых органов при таможенном контроле после выпуска товаров, приведена методическая схема ее решения.
Ключевые слова: таможенные органы; налоговые органы; таможенный контроль после выпуска товаров; межведомственное взаимодействие; механизмы взаимодействия;задача исследования; результаты исследования.
N. G. Lipatova, E. V. Zhereben
INTERACTION OF CUSTOMS AND TAX AUTHORITIES AT CUSTOMS CONTROL AFTER RELEASE OF GOODS: METHODOLOGY OF RESEARCH
The article is devoted to one of the current scientific-practical problems - increasing the efficiency of customs control after release of goods by improving the mechanisms of customs and tax authorities interaction taking into account an integrated approach to the use of customs and tax bodies resources. The scientific objective of the research of interaction mechanisms of customs and tax authorities at customs control after release of goods is formulated and the methodical scheme of its solution is given.
Keywords: customs authorities; tax authorities; customs control after release of goods; interdepartmental interaction; mechanisms of interaction; research problem; results of research.
Глобальное развитие экономических отношений, интеграция России в мировое экономическое пространство способствуют увеличению потока товаров, проходящих через таможенную границу Евразийского экономического союза (ЕАЭС). При этом увеличивается риск ввоза на территорию Российской Федерации (РФ) товаров с нарушением таможенного законодательства ЕАЭС и законодательства РФ о таможенном регулировании. В связи с этим одной из основных задач таможенной службы России является усиление таможенного контроля [1].
В соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС) «таможенный контроль» - это «совокупность совершаемых таможенными органами действий, направленных на проверку и (или) обеспечение соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании» [2]. При проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочности объектов таможенного контроля, форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля. С учетом вы-борочности таможенного контроля, обусловленного применением системы управления рисками, таможенный контроль на этапе таможенного декларирования
товаров не является исчерпывающей мерой контроля, проводимой таможенными органами, и может осуществляться на этапе после выпуска товаров.
Несмотря на отсутствие однозначного понимания сущности понятия «таможенный контроль после выпуска товаров», он регулируется нормами как международного, так и национального права, дополняющими друг друга в зависимости от характера отношений и предмета регулирования [3].
Основополагающим международным документом, регулирующим широкий спектр таможенных вопросов, в том числе таможенного контроля после выпуска товаров (постконтроля), является «Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур» (Киотская конвенция) [4]. Она предписывает всем таможенным службам государств, присоединившихся к данной конвенции, осуществлять деятельность на основе принципов сотрудничества с участниками торговой деятельности, контроля на основе управления рисками, применения методов аудита.
Таможенный кодекс ЕАЭС, являясь также международным источником права в сфере таможенного регулирования, определяет объекты, формы и (или) меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля. При проведении таможенного контроля таможенные органы применяют следующие формы таможенного контроля: получение объяснений; проверка таможенных, иных документов и (или) сведений; таможенный осмотр; таможенный досмотр, в том числе личный таможенный досмотр; таможенный осмотр помещений и территорий; таможенная проверка [2]. Следует отметить, что таможенная проверка является основной формой таможенного контроля после выпуска товаров.
На национальном уровне основным документом, регулирующим в том числе вопросы таможенного контроля в форме таможенной проверки, является Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Им установлен порядок оформления результатов таможенной проверки, назначения выездных таможенных проверок, порядок приостановления выездной таможенной проверки, изъятия товаров и документов при проведении выездной таможенной проверки и др. [5].
Следовательно, таможенный контроль после выпуска товаров как неотъемлемая часть таможенного контроля представляет собой комплекс мер, проводимых исключительно должностными лицами таможенных органов на этапе после выпуска товаров в целях проверки факта помещения товаров под таможенную процедуру, соблюдения условий таможенных процедур, достоверности сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представленных при таможенном декларировании товаров, соответствия лиц условиям, необходимым для присвоения статуса уполномоченного экономического оператора, и др. [6].
К объектам таможенного контроля после выпуска товаров относятся:
- таможенные декларации, документы и (или) сведения о товарах, представление которых предусмотрено ТК ЕАЭС;
- товары, в том числе транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу ЕАЭС и (или) подлежащие декларированию в соответствии с ТК ЕАЭС;
- деятельность лиц, связанная с перемещением товаров через таможенную границу ЕАЭС и оказанием услуг в сфере таможенного дела [7].
Таможенный контроль после выпуска товаров способствует упрощению и ускорению таможенных формальностей при декларировании и выпуске товаров, обеспечивает полноту взимания таможенных пошлин, налогов и иных платежей, а также позволяет уменьшить риски, связанные с нарушением требований ТК ЕАЭС и законодательства РФ о таможенном регулировании [8].
Совершенствование таможенного контроля после выпуска товаров является одним из основных стратегических направлений развития таможенной службы России до 2020 г. Оно обусловлено необходимостью [9]:
- создания условий, при которых деятельность по незаконному перемещению товаров через таможенную границу ЕАЭС и их дальнейшему обращению на территории РФ станет экономически нецелесообразной;
- создания системы непрерывного («сквозного») контроля (от подачи предварительной информации и декларации на товары до осуществления таможенного контроля после выпуска товаров) в целях сокращения времени осуществления таможенных операций и, как следствие, формирования благоприятных условий для развития внешней торговли.
Как уже было показано, таможенный контроль после выпуска товаров, прежде всего, представляет собой проверочную деятельность (камеральную или выездную проверку) документов, заключающуюся в сопоставлении сведений, заявленных участником внешнеэкономической деятельности (ВЭД) при таможенном декларировании товаров, со сведениями, которые уже имеются у таможенных органов. Такие сведения могут быть получены в первую очередь от налоговых органов, банков, кредитных организаций, правоохранительных и иных федеральных органов исполнительной власти путем организации взаимодействия между таможенными и иными контролирующими органами. Данные мероприятия позволяют не только установить факт законности / незаконности ввоза товара на таможенную территорию ЕАЭС, но и круг лиц, напрямую или косвенно участвующих в сделках с товаром как до пересечения им таможенной границы, так и на внутреннем рынке РФ [10].
Помимо задачи непосредственного выявления нарушений в сфере таможенного регулирования, контроль после выпуска товаров выполняет еще одну немаловажную задачу - обеспечение сбалансированного контроля в условиях предоставления упрощений на этапе декларирования товаров [11].
С развитием института упрощений и смещения акцентов контроля на этап после выпуска товаров необходимо гарантированно быть уверенным в том, что на этапе после выпуска товаров такой контроль будет эффективным. В связи с этим практически всегда возникает противоречие между требуемой и достигаемой эффективностью таможенного контроля после выпуска товаров. Устранение такого противоречия сводится к решению важной и актуальной научно-практической проблемы повышения эффективности таможенного контроля после выпуска товаров.
Одним из важнейших факторов, влияющих на эффективность таможенного контроля после выпуска товаров, является налаженное на должном уровне взаимодействие Федеральной таможенной службы (ФТС России) с федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти и организациями. Центральное место в таком взаимодействии занимает сотрудничество с Федеральной налоговой службой (ФНС России) [12]. Это объясняется,
прежде всего, наличием общих целей и задач ФТС России и ФНС России - выявление и пресечение схем уклонения от уплаты платежей и налогов, обеспечение полноты собираемости бюджета. Для достижения этих целей таможенные и налоговые органы используют все имеющиеся у них ресурсы и механизмы.
Статистический анализ результатов деятельности таможенных и налоговых органов показывает, что они играют важную роль в пополнении доходной части федерального бюджета. Так, по итогам 2018 г. сумма доходов федерального бюджета, администрируемых таможенными органами, составила 6 063,2 млрд руб. (на 1 487,5 млрд руб., или на 32,5% больше по сравнению с 2017 г.) [13]. Сумма доходов в федеральный бюджет 2018 г. от налоговых органов составила 11 927,0 млрд руб. [14]. Задание по формированию доходов федерального бюджета в 2018 г. таможенными органами выполнено на 102,1%, налоговыми органами - на 102,4%.
По направлению таможенного контроля после выпуска товаров в 2018 г. таможенными органами доначислено таможенных платежей, утилизационных сборов, пеней и штрафов на сумму 11,9 млрд руб., взыскано 6,4 млрд руб., возбуждено 4 645 дел об административных правонарушениях (АП) и 203 уголовных дела [13].
Анализ результатов взаимодействия таможенных и налоговых органов в 2018 г. показал, что качественный информационный обмен между налоговыми и таможенными органами, а также системный подход при выборе объектов скоординированных контрольных мероприятий способствовали повышению результатов их совместной работы. Так, во взаимодействии с налоговыми органами в 2018 г. проведено 796 проверочных мероприятий, по результатам которых таможенными органами: доначислено денежных средств на сумму 4,7 млрд руб., взыскано 2,0 млрд руб. (рис. 1); возбуждено 1 131 дело об АП и 67 уголовных дел (за 2017 г. - 1 283 дела об АП и 94 уголовных дела). Налоговыми органами доначислено денежных средств на сумму 5,2 млрд руб., отказано в возмещении НДС на сумму 304,9 млн руб.
5 000 4 500 4 000 3 500 3 000 : 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0
4 734
2 687
2 011
1 554
I
□ 2017 г.
□ 2018 г.
Доначислено таможенных платажей, пеней и наложено штрафов
Взыскано таможенных платежей, пеней и штрафов
Рис. 1. Результаты взаимодействия таможенных и налоговых органов в 2017-2018 гг. [13]
Результаты деятельности таможенных органов за этот период также показывают, что приоритетным направлением, позволяющим повысить результативность проверочной деятельности в рамках таможенного контроля на этапе после выпуска товаров, является именно взаимодействие таможенных и налоговых органов. Такое взаимодействие в современных условиях становится органичным и неотъемлемым элементом единой системы таможенного контроля и должно быть обеспечено адекватными научно обоснованными организационными (стандартами, регламентами) и технологическими (способами, методами, процедурами) инструментами, позволяющими создавать условия для эффективного проведения и обеспечения контрольно-проверочных мероприятий.
Однако до настоящего времени должного развития технологические и организационные механизмы взаимодействия таможенных и налоговых органов не получили: отсутствуют единый механизм таможенного и налогового администрирования, единые системные принципы, способы и методы использования ресурсов таможенных и налоговых органов при проведении проверочных мероприятий, единые стандарты и регламенты по организации проверочных мероприятий и др.
Повышение эффективности таможенного контроля после выпуска товаров за счет развития механизмов взаимодействия таможенных и налоговых органов представляет собой сложную научно-исследовательскую задачу. Сложность такой задачи определяется, во-первых, особенностями самого объекта исследования, в качестве которого выступает многоаспектная деятельность таможенных и налоговых органов в целях выполнения государственной контрольной функции при совершении внешнеторговых поставок товаров; во-вторых, множеством направлений взаимодействия таможенных и налоговых органов, что составляет предмет исследования; в-третьих, многоцелевым, многопараметрическим и неопределенным характером внешних и внутренних факторов объекта исследования.
С учетом этого научная задача исследования может быть сформулирована следующим образом: развитие механизмов взаимодействия таможенных и налоговых органов при таможенном контроле после выпуска товаров и разработка рекомендаций по их применению в деятельности таможенных органов РФ.
В контексте поставленной научной задачи структуру механизмов взаимодействия таможенных и налоговых органов в сфере таможенного контроля после выпуска товаров представим в виде технологического и организационного механизмов (рис. 2).
Рис. 2. Структура механизмов взаимодействия таможенных и налоговых органов при таможенном контроле после выпуска товаров
84 -
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ ТАМОЖЕННОЙ АКАДЕМИИ • № 2 • 2019
Технологический механизм представляет собой комплекс методических средств (способов, методов, моделей, методик, процедур, т. е. инструментов), обеспечивающих реализацию целей и задач взаимодействия с использованием имеющихся информационных ресурсов таможенных и налоговых органов. Среди них, например:
а) методики и методы, используемые при таможенной проверке участников ВЭД (методики проверки экспортно-импортных операций, методы контроля таможенной стоимости, контроля начисления и уплаты таможенных платежей, методики контроля предоставления налоговых вычетов по НДС и др.);
б) способы и модели обеспечения информационного обмена и (или) формирования информационных ресурсов (принципы, методы и уровни доступа, алгоритмы обработки информации, методы сбора и анализа данных и др.);
в) инструменты (методики, методы) обеспечения управления рисками на базе сопряжения систем управления рисками (методики риск-категорирования участников ВЭД, методы выбора объектов контроля, форм и мер его реализации, методы принятия решений и др.);
г) методы, модели, алгоритмы контроля (проверки) с использованием новых технологий непрерывного («сквозного») таможенного контроля, технологий «прослеживаемости» товаров, системы внутреннего контроля деятельности организации (участника ВЭД) и др.
Организационный механизм предполагает создание и (или) развитие оптимальной организационной структуры системы взаимодействия таможенных и налоговых органов, включая систему управления (администрирования) таможенным контролем после выпуска товаров, кадровое, информационно-техническое, нормативное правовое обеспечение для применения технологических инструментов таможенной проверки. Организационный механизм включает методы оптимизации структуры и параметров системы взаимодействия и документы (положения, стандарты и регламенты), регулирующие деятельность должностных лиц таможенных органов при проведении проверочных мероприятий в отношении объектов таможенного контроля после выпуска товаров.
Методическая схема решения сформулированной научной задачи представлена на рис. 3. Она включает решение частных задач:
- анализ состояния взаимодействия таможенных и налоговых органов при таможенном контроле после выпуска товаров, определение проблем и направлений их решения;
- развитие механизмов взаимодействия таможенных и налоговых органов при таможенном контроле после выпуска товаров;
- разработка рекомендаций по применению механизмов взаимодействия таможенных и налоговых органов при таможенном контроле после выпуска товаров.
В процессе решения задачи 1 (см. рис. 3) осуществляются эмпирические исследования по анализу состояния таможенного контроля после выпуска товаров, определению функций, задач и показателей эффективности деятельности таможенных органов на этапе после выпуска товаров, выявлению роли и места, особенностей и тенденций развития взаимодействия таможенных и налоговых органов при совершении таможенного контроля в современных условиях экономической интеграции. Важным этапом исследования является анализ механизмов
(технологических и организационных) взаимодействия таможенных и налоговых органов при таможенном контроле после выпуска товаров и направлений их развития. Результатом решения задачи 1 должен стать перечень научно-прикладных проблем взаимодействия таможенных и налоговых органов, влияющих на достижение требуемой эффективности деятельности таможенных органов при таможенном контроле после выпуска товаров, а также направлений их решения.
Рис. 3. Методическая схема решения задачи совершенствования взаимодействия таможенных и налоговых органов при таможенном контроле после выпуска товаров
Решение задачи 2 (см. рис. 3) предполагает разработку концептуальных положений, принципов и направлений совершенствования механизмов взаимодействия таможенных и налоговых органов в целях повышения эффективности таможенного контроля после выпуска товаров. Здесь важным элементом для дальнейшего развития механизмов (технологического и (или) организационного) взаимодействия таможенных и налоговых органов является определение и систематизация факторов, влияющих на показатели эффективности таможенного контроля после выпуска товаров.
В современных условиях деятельности таможенных органов совершенствование технологических механизмов, обеспечивающих создание условий эффективного взаимодействия таможенных и налоговых органов, следует рассматривать через призму информационного электронного взаимодействия и интеграции информационных ресурсов таможенных и налоговых органов, сопряжения систем управления рисками, систем внутреннего контроля организации - участника ВЭД, развития методов и методик, используемых при таможенной проверке участников ВЭД, а именно методик проверки экспортно-импортных операций, методов контроля таможенной стоимости, контроля начисления и уплаты таможенных платежей, методики контроля предоставления налоговых вычетов по НДС, методов и моделей «прослеживаемости» товаров, «сквозного» контроля и других новейших достижений в таможенных и информационных технологиях.
Совершенствование организационных механизмов, обеспечивающих проведение таможенными органами контрольно-проверочных мероприятий, предполагает структурную и параметрическую оптимизацию системы взаимодействия (оптимизацию структуры, задач, функций) с учетом ресурсов таможенных и налоговых органов, разработку документов (положений, стандартов и регламентов) проведения таможенной проверки должностными лицами таможенных органов с учетом международных норм и правил ведения ВЭД.
Решение вышеуказанных задач позволит сформулировать практические рекомендации (задача 3) по применению технологических и организационных механизмов взаимодействия таможенных и налоговых органов при таможенном контроле после выпуска товаров. Они включают рекомендации по структуре, функциям и задачам системы взаимодействия, принципам ее функционирования, органам управления и координации проверочной деятельности структурных подразделений таможенных органов, кадровому обеспечению, организации проверочной деятельности на базе стандартных процедур взаимодействия таможенных и налоговых органов, применению методов, моделей и методик (инструментов) таможенной проверки, по развитию информационного обеспечения, инструментов системы управления рисками, риск-категорирования субъектов и объектов контроля, технологий «прослеживаемости» товаров и «сквозного» контроля. Завершающим этапом исследования является оценка эффективности применения предлагаемых технологических и (или) организационных механизмов взаимодействия таможенных и налоговых органов при таможенном контроле после выпуска товаров.
В качестве методов исследования могут быть использованы диалектические и аналитические методы, методы системного и структурно-функционального анализа, методы структурной и параметрической оптимизации сложных систем, а также методы имитационного моделирования.
Основными научными и прикладными результатами исследования должны стать:
- принципы, способы, методы и процедуры взаимодействия, обеспечивающие условия проведения таможенной проверки на базе ресурсов таможенных и налоговых органов (технологические механизмы);
- научно обоснованные рекомендации по применению механизмов взаимодействия таможенных и налоговых органов при таможенном контроле после выпуска товаров;
- положения, стандарты, регламенты и иные нормы таможенной проверки, обеспечивающие эффективное проведение должностными лицами таможенных органов таможенной проверки в отношении объектов контроля после выпуска товаров (организационные механизмы).
Таким образом, анализ особенностей проведения таможенного контроля после выпуска товаров, содержания и результатов взаимодействия таможенных и налоговых органов позволил сформулировать актуальную и важную научно-исследовательскую задачу по совершенствованию механизмов взаимодействия таможенных и налоговых органов в интересах повышения эффективности таможенного контроля на этапе после выпуска товаров. Предложенная методическая схема ее решения позволит достичь поставленной цели, обеспечить при этом системность исследования, точность и достоверность научно-практических результатов и в целом реализуемость организационных и технологических механизмов, обеспечивающих как условия для проведения таможенной проверки на базе ресурсов таможенных и налоговых органов, так и применение таможенными органами стандартных процедур таможенной проверки.
Использованные источники
1. Липатова Н. Г. Международное таможенное сотрудничество в условиях экономической интеграции государств // Вестник Российской таможенной академии. 2018. № 3. С. 25-31.
2. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза от 11.04.2017) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. Жеребен Е. В. Межведомственное взаимодействие: содержание понятия и основные принципы его реализации (на примере сотрудничества таможенных и налоговых органов) // Вестник Российской таможенной академии. 2018. № 4. С. 146-150.
4. Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киото, 18.05.1973, в ред. протокола от 26.06.1999) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс».
5. Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
6. Шашкина А. Н. Таможенный контроль после выпуска товаров: учебное пособие. М.: Юрайт, 2016. 130 с.
7. Ловинюков А. С., Шашкина А. Н. Принципы правового института таможенного контроля после выпуска товаров // Вестник Российской таможенной академии. 2016. № 3. С. 67-71.
8. Липатова Н. Г. Таможенный контроль как инструмент реализации таможенной политики // Сборник материалов IX Международной научно-практической конференции Российской таможенной академии «Актуальные проблемы развития таможенного дела в условиях современных глобальных изменений», 31 октября 2017 года. М.: РИО Российской таможенной академии, 2017. С. 120-126.
9. Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2575-р) [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
10. Бормотова Е. Г., Липатова Н. Г. Межведомственное информационное взаимодействие для обеспечения выполнения контрольных функций таможенными органами: монография. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2014. 218 с.
11. Жеребен Е. В. Взаимодействие таможенных и налоговых органов: скоординированные контрольные мероприятия // Сборник материалов конференции XXI Молодежного научного
форума «Неделя науки» Ростовского филиала Российской таможенной академии. Ростов н/Д: РИО Ростовского филиала Российской таможенной академии, 2017. С. 37-41.
12. Попова Л. А., Липатова Н. Г. Организационные и методические основы применения экономических инструментов таможенной проверки (контроля) участников внешнеэкономической деятельности: монография. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2014. 228 с.
13. Справочные материалы к расширенному заседанию коллегии ФТС России. Таможенная служба Российской Федерации в 2018 году. М., 2019. 103 с.
14. Минфин: профицит бюджета за 2018 год составил 2,7% ВВП [Электронный ресурс]. URL: https//www.kommersant.ru/doc/3860503.
