CC BY
14
Теория и практика общественного развития. 2022. № 4. С. 73-77. Theory and Practice of Social Development. 2022. No. 4. P. 73-77.
Научная статья УДК 338.47
https://doi.org/10.24158/tipor.2022.4.10
Взаимодействие органов государственной власти и частных инвесторов в развитии транспортной инфраструктуры Российской Федерации
Екатерина Михайловна Голубева
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, kate1372@yandex.ru
Аннотация. В статье автор утверждает, что в текущей геополитической обстановке особенно важно увеличивать транспортную независимость нашей страны. Высокий уровень развития портовой инфраструктуры помогает достичь такой независимости благодаря возможности выхода в нейтральные воды. Однако портовая инфраструктура является дорогостоящим имущественным комплексом, функционирование которого во многом обусловлено степенью развитости внутренней транспортной инфраструктуры, необходимой для обеспечения логистики грузов. Результаты исследования позволяют прийти к выводу о важности для инициаторов проектов иметь возможность объединить «под одним зонтом» неразрывно связанные объекты транспортной инфраструктуры - портовой и железнодорожной. В связи с этим анализируются перспективы подобного объединения в рамках одного концессионного соглашения, с помощью которого можно эффективно реализовывать комплексные проекты в обозначенной сфере.
Ключевые слова: развитие транспортной инфраструктуры, государственно-частное партнерство, концессионные соглашения
Для цитирования: Голубева Е.М. Взаимодействие органов государственной власти и частных инвесторов в развитии транспортной инфраструктуры Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. 2022. № 4. С. 73-77. https://doi.org/10.24158/tipor.2022.4.10.
Original article
Cooperation between public authorities and private investors in the development of the Russian Federation transport infrastructure
Ekaterina M. Golubeva
Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, kate1372@yandex.ru
Abstract. The author argues in the article that in the current geopolitical situation it is particularly important to increase the transport independence of our country. The high level of seaport infrastructure development helps to achieve such independence by allowing access to neutral waters. However, seaport infrastructure is a costly property complex, the functioning of which is largely determined by the degree of development of the internal transport infrastructure necessary to support cargo logistics. The results of the study lead to the conclusion that it is important for project initiators to be able to bring inseparable transport infrastructure facilities - seaport and railway infrastructure - "under one umbrella". In this context, the prospects for such a consolidation within a single concession agreement, through which complex projects in this area can be effectively implemented, are analyzed. Keywords: development of transport infrastructure, state-private partnership, concession agreement For citation: Golubeva, E.M. (2022) Cooperation between public authorities and private investors in the development of the transport infrastructure of the Russian Federation. Theory and Practice of Social Development. (4), 73-77. Available from: doi:10.24158/tipor.2022.4.10 (In Russian).
Независимость является важнейшим принципом любого современного государства. Благодаря географическому расположению Российская Федерация имеет свободный доступ к нейтральным водам, что усиливает ее позиции даже в случае ужесточения политики зарубежных стран, в том числе запрета пересечения границ близлежащих государств, полета над воздушным пространством соседних стран, а также доступа судов в международные порты. В современных условиях введения множества санкций в отношении РФ, в том числе логистических ограничений для отечественного транспорта, одним из наиболее значимых вопросов является обеспечение транспортной независимости.
© Голубева Е.М., 2022
По нашему мнению, портовая инфраструктура выступает одним из ключевых драйверов обеспечения транспортной независимости России благодаря свободному доступу к нейтральным водам. Широко развитая портовая и транспортная инфраструктура позволит переориентировать грузооборот с западного направления на юго-восточное, обеспечить диверсификацию входящих транспортных коридоров и распределить нагрузку на внутреннюю железнодорожную сеть. Кроме того, совершенствование портовой инфраструктуры способствует формированию альтернативных логистических коридоров, соединяющих Северо-Запад и Восток нашей страны, в том числе Северного морского пути (далее - СМП). Таким образом, развитие портовой инфраструктуры в настоящее время является одной из стратегических задач Российской Федерации (Гончарова, Стоянова, 2021; Пухова, 2021).
Значимость морской портовой инфраструктуры зафиксирована в Транспортной стратегии РФ до 2030 г. с прогнозом на период до 2035 г. (утверждена распоряжением Правительства РФ 27 ноября 2021 г. № 3363-р) и Стратегии развития морской портовой инфраструктуры России до 2030 г. (одобрена Морской коллегией при Правительстве РФ 28 сентября 2012 г.).
Еще одним стратегическим ориентиром национального развития является увеличение грузопотока по СМП до 80 млн т в 2024 г. с перспективой до 150 млн к 2030 г., включая 30 млн т транзитных грузов по Северному морскому транзитному коридору. Деятельность в данном направлении осуществляется в соответствии с государственной программой «Развитие транспортной системы» (утверждена постановлением Правительства РФ от 20 декабря 2017 г. № 1596), национальным проектом «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 г.» (утвержден распоряжением Правительства РФ от 30 сентября 2018 г. № 2101 -р), а также федеральным проектом «Развитие Северного морского пути» (утвержден распоряжением Правительства РФ от 21 декабря 2019 г. № 3120-р).
Портовая инфраструктура представляет собой имущественный комплекс, включающий объекты, расположенные на территории морского порта и используемые для осуществления деятельности в целях торгового мореплавания, в том числе для оказания услуг1. При этом функционирование порта (оказание услуг) не представляется возможным без сопутствующей инфраструктуры, например железной или автомобильной дороги. Такие проекты являются крупными, капиталоемкими и долгосрочными, их реализация сопряжена с необходимостью вложения значительных инвестиций, а также минимизации различных рисков.
В настоящее время развитие большого количества отраслей бизнеса и сфер общества затруднительно без поддержки государства. Пандемия заставила органы власти направить колоссальные средства на поддержку наиболее пострадавших секторов. Государство тратит значительные ресурсы на развитие, при этом бюджет, безусловно, не безграничен. С учетом заинтересованности не только самого государства, но и бизнеса в транспортной независимости и высоком уровне развитости транспорта представляется целесообразным реализовывать логистический потенциал страны частным компаниям совместно с государством. Кооперация бизнеса и органов публичной власти возможна благодаря механизму заключения концессионных соглашений, который предполагает выстраивание партнерства между государством и частным лицом (Попондопуло, 2017). Благодаря такому взаимодействию частный партнер (концессионер) за свой счет создает или реконструирует недвижимое имущество, принадлежащее сейчас или в будущем публичному партнеру (концеденту), а последний, в свою очередь, временно передает этот объект во владение и пользование концессионеру для его эксплуатации2.
По оценкам аналитической компании InfraOne, к середине 2020 г. на рынке было заключено 430 концессионных соглашений с суммарным объемом инвестиций свыше 2 трлн р. (таблица 1)3. Значительная доля инвестиций (69 %) была направлена на развитие транспортной сферы, при этом общее количество транспортных проектов составило лишь 13 %. Отсюда следует вывод, что транспортная отрасль требует наибольшего вложения инвестиций.
1 О морских портах в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ [Электронный ресурс] : федер. закон от 8 нояб. 2007 г. № 261-ФЗ. П. 1 ст. 4. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
2 О концессионных соглашениях [Электронный ресурс] : Федер. закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ. П. 1 ст. 3. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Таблицы 1, 2 составлены на основе следующих данных: Жундриков А., Якунина Е., Фомина М. Как изменился концессионный рынок в 2021 г.? [Электронный ресурс] // InfraOne Research. 2022. 18 янв. URL: https://infraoneresearch.ru/fkh2ub/0nqkw0?s1qtyk=1qq637 (дата обращения: 27.03.2022).
Таблица 1 - Динамика заключения концессионных соглашений по сферам общества
Сфера Объем инвестиций, млрд р. Количество проектов, шт.
Транспортная 1 415,2 56
Социальная 144,7 95
Коммунальная 390,3 245
Иные 103,2 34
Итого 2 053,4 430
Статистические данные по динамике заключения концессионных соглашений в течение последних лет показывают востребованность этого инструмента при структурировании сделок. Так, в таблице 2 продемонстрировано, что на протяжении последних 5 лет, даже несмотря на пандемию, количество заключенных концессионных соглашений остается довольно большим.
Таблица 2 - Динамика заключения концессионных соглашений в России в 2017-2021 гг.
Год Количество соглашений, шт. Объем инвестиций, млрд р.
2017 39 271,7
2018 71 579,2
2019 65 322,1
2020 67 279,2
2021 60 462,5
Законодателем закреплено, что концедентом по соглашению может являться один из следующих субъектов:
1) Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство РФ, уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти или орган публичной власти федеральной территории;
2) субъект Российской Федерации в лице органа государственной власти субъекта РФ;
3) муниципальное образование в лице органа местного самоуправления1.
Таким образом, концедент может быть представлен в лице только одного органа государственной власти.
Исходя из полномочий, Министерство транспорта Российской Федерации может выступать государственным заказчиком только по проектированию, строительству и реконструкции объектов инфраструктуры, необходимой для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля, обустройства мест пересечения государственной границы Российской Федерации, а также для иных целей в рамках защиты и охраны государственной границы Российской Федерации2. Безусловно, Минтранс России может осуществлять и иные, напрямую не зафиксированные в положении о Министерстве транспорта полномочия, если они дополнительно предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами президента или Правительства РФ3.
При этом структура Министерства транспорта Российской Федерации сформирована таким образом, что в его ведомстве находятся профильные федеральные службы и агентства - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное дорожное агентство, Федеральное агентство железнодорожного транспорта и Федеральное агентство морского и речного транспорта. На практике именно эти службы выступают государственными заказчиками по профилю своей деятельности.
В случае если государству необходимо строительство нового морского порта, заказчиком от Российской Федерации, вероятно, будет выступать соответствующий профильный орган исполнительной власти - Федеральное агентство морского и речного транспорта. Однако, как уже отмечалось, оказание портовых услуг затруднительно и порой даже невозможно без соответствующей дополнительной транспортной инфраструктуры, например железной дороги. При этом строительство и реконструкция железнодорожной инфраструктуры не входит в компетенцию Федерального агентства морского и речного транспорта, а относится к полномочиям Федерального агентства железнодорожного транспорта. Таким образом, в рамках одного концессионного соглашения не представляется возможным обеспечить возведение или реконструкцию одновременно и морского порта, и железнодорожных мощностей. В такой ситуации приходится разбивать объекты и либо выполнять работы с привлечением разных механизмов, либо заключать два разных концессионных соглашения. При выборе второго варианта может возникнуть неоднозначность при распределении бюджетных средств, поскольку соглашения разные, но, по сути, неразрывно
1 О концессионных соглашениях... Подп. 1 п. 1 ст. 5.
2 Об утверждении Положения о Министерстве транспорта РФ [Электронный ресурс] : Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 395. П. 5.11 (7). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 Там же. П. 5.12.
связаны и преследуют единую цель - организация логистики товаров с использованием мощностей портовой инфраструктуры (Килинкаров, 2018).
Кроме того, еще одним дополнительным недостатком невозможности реализации комплексного проекта в рамках одного концессионного соглашения является затрудненность синхронизации сроков строительства объектов. При возведении порта и железнодорожной инфраструктуры крайне важно, чтобы оба объекта были введены в эксплуатацию одновременно. Это обусловлено тем, что функционирование каждого объекта по отдельности экономически нецелесообразно и, в случае значительного расхождения по срокам строительства, может привести к невозможности обслуживания привлеченного заемного финансирования и, как следствие, дефолту всего проекта. Именно поэтому на этапе структурирования сделки ее инициатору важно иметь возможность «упаковать» создание разных взаимосвязанных объектов в одно соглашение.
На основании изложенного можно сделать вывод, что портовую инфраструктуру целесообразно развивать с использованием механизма заключения концессионных соглашений. Портовая и железнодорожная инфраструктуры неразрывно связаны между собой, их функционирование друг без друга затруднительно, а иногда и невозможно, сроки ввода этих объектов в эксплуатацию должны быть синхронизированы, инвесторам необходимо реализовывать такие проекты в рамках единого концессионного соглашения. Нужно учитывать, что в ведомстве Министерства транспорта Российской Федерации находятся профильные федеральные службы и агентства, компетентные в области разных видов транспорта. Железнодорожный, водный, автомобильный и воздушный транспорт курируются разными агентствами.
Однако в настоящее время законодательство негибко подходит к возможности участия на стороне концедента более одного органа государственной власти. Таким образом, заключение единого концессионного соглашения реально в случае решения Правительства о наделении Минтранса России полномочиями представлять концедента (Российскую Федерацию). В настоящее время нет примеров из практики, где функции концедента осуществлял бы Минтранс России, от имени концедента действует соответствующее федеральное агентство. Следовательно, объединение в одном концессионном соглашении разных объектов транспортной инфраструктуры становится невозможным. По нашему мнению, инициатору проекта важно иметь вариативность при выборе инструментов структурирования сделки, а возможность привлекать несколько профильных федеральных служб в качестве концедента по концессионному соглашению позволила бы наиболее эффективно реализовывать сложные комплексные проекты, затрагивающие развитие разных видов транспортной инфраструктуры.
Список источников:
Гончарова А.Р., Стоянова И.А. О стратегической значимости портовой инфраструктуры в социально-экономическом развитии РФ и ее регионов // Экономика промышленности. 2021. Т. 14, № 2. С. 164-171. https://doi.org/10.17073/2072-1633-2021-2-164-171.
Килинкаров В.В. Актуальные проблемы и тенденции в практике разрешения споров в сфере публично-частного партнерства в России // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2018. № 4. С. 62-103.
Попондопуло В.Ф. Специальный инвестиционный контракт как правовая форма инвестиционных соглашений с участием публично-правового образования // Конкурентное право. 2017. № 3. С. 17-24.
Пухова М.М. Необходимость развития портовой инфраструктуры Северного морского пути // Самоуправление. 2021. № 4 (126). С. 589-593.
References:
Goncharova, A.R. & Stoyanova, I.A. (2021) Stratégie significance of port infrastructure in social and economic development of the Russian Federation and its regions. Russian Journal of Industrial Economics. 14 (2), 164-171. Available from: doi:10.17073/2072-1633-2021 -2-164-171. (In Russian)
Kilinkarov, V.V. (2018) Current problems and trends in litigation and dispute resolution in public-private partnerships in Russia. Vestnik Ehkonomicheskogo Pravosudiya Rossiiskoi Federatsii. (4), 62-103. (In Russian)
Popondopulo, V.F. (2017) Special investment contract as legal form of investment agreements at participation of public law entities. Competition Law. (3), 17-24. (In Russian)
Pukhova, M.M. (2021) The necessity of developing the port infrastructure of the Northern Sea Route. Samoupravlenie. (4), 589-593. (In Russian)
Информация об авторе
Е.М. Голубева - соискатель базовой кафедры «Государственно-частное партнерство» факультета «Высшая школа управления» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия.
Information about the author E.M. Golubeva - External PhD student, Public-Private Partnership Department, Graduate School of Management, Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 01.03.2022; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 23.03.2022; Принята к публикации / Accepted for publication 05.04.2022.
