CC BY
82
бзаимодеистбие государственных и региональных интересов б инвестиционном процессе
в.г. НИКИТИНА
Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова
Динамика инвестиционных показателей является важнейшим макроэкономическим индикатором, характеризующим благополучие и потенциал любой страны. Осуществление инвестиционного процесса — это существенное условие достижения экономического роста. На сегодняшний день решение задачи сочетания политики экономической стабильности и экономического роста требует стимулирования инвестиционной активности. Важная роль государственной экономической политики на современном этапе обусловливает пристальный интерес к государственным инструментам по активизации инвестиционного процесса в рамках косвенного экономического воздействия на инвестиционную деятельность.
Деформации в инвестиционной сфере, сформировавшиеся за период проведения реформ, наиболее отчетливо проявились на региональном уровне управления экономикой. К ним относятся: значительное сокращение инвестиционного сектора в экономике регионов, падение инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, крайне низкая мотивация к вложению средств в воспроизводство основного капитала.
Целью данной статьи является анализ взаимодействия интересов государства и регионов в осуществлении инвестиционного процесса. При этом в наши задачи не входило четкое разделение, а тем более противопоставление этих интересов. Мы понимаем, что эффективное осуществление инвестиционной политики и реализация стратегии экономического роста возможны только в условиях синтеза интересов регионов и страны в целом. Однако сферы полномочий и ответственности в осуществлении управления инвестиционно-воспроизводственным процессом могут и должны быть четко определены.
Современная экономическая литература чаще всего рассматривает инвестиционный процесс либо в отношении государства в целом, исследуя усредненную, широкую картину, либо инвестиционный процесс в отдельных регионах. Последнее объясня-
ется различной степенью экономического развития российских регионов, их неравноценным географи -ческим и социально-экономическим положением. Однако при анализе инвестиционного процесса и на уровне государства, и на уровне регионов необходимо учитывать взаимодействие этих субъектов. Такая необходимость диктуется как политической структурой России — федерализмом, так и сложившимися экономическими отношениями, которые основываются как на региональном разделении труда, так и на сложившейся непропорциональной структуре.
Инвестиционный процесс весьма неоднозначно понимается и описывается в разных источниках. Тем не менее проведенный анализ существующих подходов к раскрытию сущности инвестиционного процесса позволяет выявить его наиболее существенные черты. Инвестиционный процесс представляет собой сложную экономическую категорию, выражающую собой диалектическое единство инвестиций и инвестиционной деятельности. Инвестиции выступают необходимой стадией в инвестиционном процессе, на которой происходит формирование инвестиционных ресурсов, как-то: 1) денежные и иные финансовые ресурсы; 2) материальные ресурсы; 3) трудовые ресурсы. Взятые в совокупности перечисленные инвестиционные ресурсы образуют инвестиционный потенциал. В свою очередь, инвестиционная деятельность есть не что иное, как совокупность практических действий по реализации инвестиций и получению завершенного инвестиционного продукта: финансово-кредитная, размещение инвестиций, проектная, планово-управленческая, промышленно-эксплуатационная деятельность. Механизмом соединения инвестиций с инвестиционной деятельностью выступает инвестирование (вложение инвестиций). Последнее по своему характеру следовало бы отнести к одному из видов инвестиционной деятельности, однако, в отличие от других видов инвестиционной деятельности инвестирование, как правило, осуществляется субъектом инвестиций. Учитывая также, что инвес-
тирование одновременно является промежуточной или пограничной стадией между инвестициями и многообразием видов инвестиционной деятельности, представляется целесообразным отнесение его к самостоятельной и относительно обособленной стадии инвестиционного процесса.
В мире существуют различные способы решения проблемы соотношения усилий центра и территорий в процессе экономического развития. Эти способы во многом базируются на правовой и экономической модели, действующей в различных странах, которая сложилась в процессе исторического развития. Анализ таких моделей позволит определить, к какому типу развития тяготеет Россия, и выработать рекомендации по формированию устойчивой модели для нашей страны.
В частности, экономическое планирование в Европе происходит в рамках одной из пяти общих институциональных моделей: британской, французской, германской, скандинавской и восточноевропейской, различающихся способом политической организации (федерализм, унитаризм) и качеством центр-периферийного доминирования. На основе этих общих моделей экономического планирования в Европе сформировались несколько способов организации инвестиционного процесса, которые предполагают разное соотношение властных полномочий между центральным, региональным и местным управлением.
Унитарные государства с централизованным планированием инвестиционного процесса. Такая система действует в Великобритании (в Англии), Ирландии, Греции, Люксембурге. Планирование и организация инвестиционного процесса в этих странах происходят на основе принимаемого в центре плана развития на несколько лет. При этом стимулирование инвестиционной деятельности на местах осуществляется за счет различных грантов, льготных процентных ставок по кредитам, залоговых гарантий и снижения налогов.
Унитарные государства с функцией планирования инвестиционного процесса на муниципальном уровне. Подобная система функционирует в скандинавских странах (Дании, Швеции, Норвегии, Финляндии). В этих странах на национальном уровне пишутся очень широкие планы развития, но конкретизируются они и все значимые управленческие решения принимаются на уровне муниципалитетов. Ключевыми принципами организации экономической жизни в скандинавских странах являются сильное местное самоуправление и децентрализованное экономическое планирование.
Основным достоинством такого подхода является большая по сравнению с другими системами организации экономического планирования публичность, возможность учитывать интересы большего числа субъектов, включенных в инвестиционный процесс: жителей, коммерческих структур, общественных организаций. При разработке экономических планов в скандинавских странах на местном уровне проводятся консультации с заинтересованными сторонами.
Унитарные государства с полномочиями планирования инвестиционного процесса на региональном уровне. Подобная система характерна для Португалии, Великобритании (Уэльс и Шотландия), Франции, Нидерландов, Италии, Испании. Политически все эти страны централизованны, однако экономические функции в них сосредоточиваются на региональном уровне управления.
В центре принимается законодательство, происходит национальное планирование, устанавливаются стратегические цели. На муниципальном уровне также создаются планы, но они подлежат тщательной проверке и утверждению со стороны региональных властей. Таким образом, центрами планирования и организации инвестиционного процесса выступают регионы. На региональном уровне осуществляется стимулирование инвестиций в нематериальные активы и внедрения инноваций через предоставление грантов, беспроцентных кредитов.
В Италии, например, регионализация экономического планирования стала способом защиты от возможности возрождения фашизма. Чрезмерная концентрация экономических функций на центральном уровне управления могла бы способствовать и концентрации политической власти в одних руках и воссоздать фашистский, тоталитарный строй.
Федеративные государства с полномочиями планирования инвестиционного процесса в центре. Эта система управления характерна в первую очередь для Германии, где, с одной стороны, большая часть полномочий по принятию решений по поддержке инвестиций принимается на уровне государства, а с другой — реализация региональных и местных программ возложена на более низкие уровни управления, в частности, земли. Такое разделение, способствующее в конечном счете децентрализации управления, стало результатом послевоенного разделения Германии на сферы влияния, которое должно было воспрепятствовать восстановлению тоталитарного фашистского режима.
В современной Германии основные задачи инвестиционного и инновационного развития лежат в сфере инвестиций в инфраструктуру, развития коммуникаций, финансовой мотивации инноваций с помощью грантов для частных инвесторов, а также активизации экономики бывшей ГДР.
Федеративные государства с полномочиями планирования инвестиционного процесса в регионах. К странам с такой организацией управления относятся Австрия, Швейцария, Бельгия. В этих странах регионы несут ответственность за сбор информации, подготовку планов экономического развития. Планы развития инвестиций в регионах должны соответствовать национальной стратегии, а также не препятствовать благополучию соседних регионов. Однако при этом национальная политика согласуется с тем, как организован инвестиционный процесс на региональном уровне.
Инвестиционный процесс в переходных экономиках Восточной Европы. В странах с подобной системой организации инвестиционного процесса региональное планирование отражает последствия советской эпохи. Для таких стран в настоящее время характерно ослабление традиционно индустриальных регионов, сосредоточение инвестиций в столичных и крупных городах, а также территориях, близких к границам с Западной Европой. Начиная с конца 70-х гг. XX в., со времени ослабления влияния Советского союза в странах Восточной Европы, стала снижаться и значимость центрального планирования. Теперь большая часть полномочий сосредоточивается в региональных структурах управления.
При этом управление местного уровня фактически лишено влияния на инвестиционный процесс. И хотя конституционно местное самоуправление в этих странах отделено от центрального и регионального, пока нет экономических предпосылок для реальной его независимости. В связи с этим сформировалась тенденция к передаче значительных полномочий на средний — региональный уровень управления.
Для России, как и для скандинавских стран, характерна проблема низкой концентрации населения, в особенности в северной и азиатской части страны. Однако территория России столь велика, что нельзя следовать примеру скандинавской модели, в которой полномочия по планированию инвестиционного процесса переданы на уровень местного управления. Кроме того, система местного самоуправления в России пока несовершенна и несамостоятельна, поскольку в большинстве слу-
чаев муниципалитеты не обладают достаточными источниками доходов, чтобы иметь возможность стимулировать инвестиции и инновации на местном уровне.
В то же время пример европейских стран, большинство из которых стремится, скорее, к децентрализации экономического управления, чем к его централизации, демонстрирует эффективность системы, при которой полномочия по организации инвестиционного процесса сосредоточены на региональном уровне управления.
Современные взаимоотношения федерального центра и регионов в вопросах распределения экономических полномочий в России во многом обусловлены той системой административно-территориального устройства, которая складывалась в течение последних 15 — 20 лет. За этот период соотношение центробежных и центростремительных сил, а также тенденции централизации и децентрализации неоднократно менялись. Однако в течение периода реформ была заложена система федерального устройства, которую можно считать значительным достижением по сравнению с унитарной системой управления экономикой Советского союза.
Для нашей страны вопрос территориального распределения экономических полномочий является весьма актуальным, поскольку процесс реформирования федеративной системы продолжается, и вопросы экономических полномочий и ответственности на разных уровнях управления (федерации, субъектов федерации и местного самоуправления) так и остаются не решенными полностью.
Современная Россия унаследовала имперскую систему построения финансовых отношений между центром и регионами, при которой метрополия осуществляла финансовые вливания в свои провинции, покупая тем самым их лояльность. Подобная система существовала в царской России, и она же сохранилась в Советском союзе, где РСФСР являлась чистым донором, а практически все остальные союзные республики — реципиентами. Перечисление средств из центра в регионы объяснялось исключительно политическими мотивами и обеспечивало значительную политическую централизацию.
С начала развития постсоветского экономического пространства формирование экономической политики в регионах продолжало инициироваться из центра. В девяностые годы была предпринята попытка одновременно консолидировать экономические полномочия в центре и при этом дистанциро-
ваться от наиболее политически конфликтогенных территорий (чаще всего ими оказывались бывшие автономные республики). На этом этапе сложилась тенденция асимметричного экономического развития, выделились «сильные» и «слабые» регионы.
С точки зрения региональной политики такая асимметричность не представляет никакой опасности, более того, выявление так называемых «ключевых» районов и оказание им экономической поддержки, направленной на усиление воспроизводственного процесса в них, вместо распыления средств по всей территории является одним из классических методов1. Однако в нашем случае выделение «сильных» и «слабых» регионов происходило на основе политических и личностных факторов в большей степени, чем экономических. В тот период развития страны взаимоотношения центра и регионов устанавливались не на основе соображений экономической политики, а исходя из целей обеспечения устойчивости политического режима. Передача полномочий от центра регионам осуществлялась в процессе неформального торга, который и определил стиль взаимоотношений между региональными и федеральными властями. При этом формировалась жесткая власть в «слабых» регионах и «сильным» предоставлялась широкая экономическая автономия в обмен на лояльность.
Конституция РФ 1993 г. существенно укрепила властные полномочия центра на правовом уровне, проведя разделение сфер ответственности Федерации и субъектов Федерации, а также сфер их совместной компетенции. Однако в период приватизации региональные лидеры принимали активное участие в процессе распределения собственности; и на этой основе сформировалась экономическая база усиления их влияния. Таким образом, в стране сложилась система «феодальных экономических режимов» и ослабление центра, не имевшего продуманной региональной политики.
Излишняя децентрализация экономических полномочий приводит к множеству социально-экономических проблем: утрата центральным правительством монополии на денежную эмиссию, рост бюрократизации, увеличение коррупции, нехватка человеческого капитала на местах, недостаточная прозрачность деятельности субнациональных влас -тей, сложности налогового администрирования, рост неравенства между регионами2.
1 «Наша страна» аналитический доклад. Свободная аналитическая школа, 2003.
2 Prud'homme, Л(1995) «On the Dangers of Decentralization», World Bank Research Observer, 10 (2).
Проблема утраты центральным правительством монополии на денежную эмиссию стояла особенно остро в середине девяностых годов, когда широкое распространение получили всевозможные денежные суррогаты. Обесцененные в результате инфляции денежные купюры на местах были часто заменяемы векселями и взаимозачетами. Таким образом, осуществлялась скрытая денежная эмиссия, которая еще больше подталкивала инфляцию. К настоящему времени эта проблема потеряла свою остроту, хотя в руках субнациональных властей по-прежнему остаются некоторые инструменты, позволяющие осуществлять скрытую денежную эмиссию.
Другая проблема — увеличение количества уровней власти — привела к росту количества чиновников, регулирующих экономику, что в свою очередь привело к росту избыточного регулирования и связанной с ним коррупции.
Помимо роста коррупции, связанного с увеличением количества регулирующих органов, происходит рост коррупции вследствие того, что на местном уровне чаще нарушается анонимность во взаимодействии власти и экономических агентов3. Кроме того, на местном уровне выше вероятность осуществления «захвата» власти локальными бизнес-элитами, которые получают возможность влиять на формирование институтов (принятие законов, бюджета и т. д.) 4.
Раздутый бюрократический аппарат как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов снижает возможности для органов государственной и региональной власти обеспечивать конкурентоспособное вознаграждение специалистам в области государственного и регионального управления. Это заметно снижает квалификационный уровень чиновников федерального и регионального уровня, наиболее подготовленные кадры работают зачастую в центральном правительстве, а региональным властям просто не хватает человеческого капитала.
К тому же местные власти обычно с меньшей охотой, чем центральные, публикуют данные о своей деятельности, они не считают себя обязанными отчитываться о проделанной работе перед избирателями, а средства массовой информации находятся под их же контролем. Эта проблема может быть
3 Hellman, J., Jones, G, Kaufman, D.(2000) «Seize the State? Seize the Day: An Empirical Analysis of State Capture and Corruption in Transition Economies,» World Bank Policy Research Working Paper No. 2402.
4 Еникополов P., Журавская Е.«Бюджетный федерализм в России: сценарии развития». ЦЭФИР, 2002.
решена как с помощью усиления общественного контроля над деятельностью региональных и местных властей, так и за счет растущей потребности регионов в привлечении внешних инвестиций.
Кроме того, фискальная децентрализация приводит к тому, что агентства по сбору налогов начинают уделять больше внимания тем налогам, которые идут в бюджет того уровня власти, которому они непосредственно подчинены или от которого реально зависят, в ущерб другим налогам. Децентрализация налоговых ресурсов приводит к уменьшению ресурсов центрального правительства, направляемых на выравнивание доходов местных бюджетов, что служит причиной роста неравенства между регионами, негативно отразившегося на развитии всей страны в целом.
В девяностые годы «феодализация» региональной экономики, стремление субъектов Федерации к экономической автономии и самообеспечению в значительной степени привели к спаду производства, ослаблению межрегиональных экономических связей и позволили российскому государству ощутить негативные последствия децентрализации, не сопровождаемой разумной региональной политикой.
Проведение административной реформы обозначило кардинальную перемену в отношениях центр — регионы. Ее основными элементами можно назвать следующие: изменение порядка формирования Совета Федерации, что привело к снижению политического статуса региональных лидеров; укрепление властной вертикали через создание федеральных округов и введение института федерального вмешательства; создание единого правового пространства, т. е. приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным. Эти меры привели к значительному снижению политического веса субнациональных властей и заметной централизации власти.
Кроме того, была проведена налоговая реформа, в результате которой наиболее собираемые налоги поступают в федеральный бюджет, а менее собираемые — в региональные. Местные же бюджеты по существующей системе практически лишены самостоятельных финансовых источников. При этом социально значимые финансовые полномочия (по обеспечению бюджетников, по поддержанию надлежащего состояния системы жилищно-коммунального хозяйства) лежат на региональных и местных властях. И поскольку собственных средств для решения региональных проблем у субъектов Федерации зачастую не хватает, то они становятся
финансово зависимыми от решений центральной власти, распределяющей трансферты, субсидии и субвенции. В результате на сегодняшний день все более усиливается экономический централизм вместе с политическим.
Реформы, направленные на усиление влияния государственной власти, построение так называемой «вертикали власти», с одной стороны, позволили преодолеть сепаратистские настроения ряда субъектов Федерации, а также нейтрализовать воздействие негативных последствий чрезмерной экономической регионализации. С другой стороны, нарастание централистских тенденций может воспрепятствовать реализации экономических и политических возможностей, предоставляемых такой системой административно-территориального устройства, как федерализм. К ним относятся гибкость, конкуренция между юрисдикциями, большая политическая ответственность субнациональных властей, взаимное ограничение различных уровней власти5.
Субнациональные власти лучше информированы относительно того, какие бюджетные услуги и каким способом следует предоставлять на вверенной им территории. Кроме того, при наличии соответствующих экономических и политических стимулов они способны быстрее адаптироваться к меняющимся нуждам населения.
Возможность конкуренции между юрисдик-циями дает дополнительные стимулы к созданию более эффективной системы организации экономического процесса в каждом регионе или субъекте Федерации, что в конечном счете направлено на привлечение инвестиций, увеличение богатства и улучшение уровня жизни граждан. При этом именно федеральная власть должна обеспечивать создание и соблюдение общих «правил игры»: обеспечивать единство экономического пространства, способствовать развитию межрегиональной инфраструктуры, в том числе транспортной, обеспечивать соблюдение федерального законодательства на всем пространстве страны.
Более того, субнациональные власти представляются нам более социально ответственными при условии обеспечения прозрачности их деятельности. Население более отчетливо видит результаты работы местных и региональных органов власти, что увеличивает зависимость между хорошей работой на своем посту и вероятностью быть избранным. Однако для этого должна быть обеспечена про-
5 Еникополов Р., Журавская Е.«Бюджетный федерализм в России: сценарии развития». ЦЭФИР, 2002.
зрачность деятельности местных органов власти и четкое разграничение полномочий, известное населению, что на данный момент не реализовано. Деятельность региональных и местных властей непрозрачна, а средства массовой информации, как уже отмечалось, находятся под их контролем.
Основой управления демократическим обществом является механизм сдержек и противовесов, реализуемый как на горизонтальном уровне (т. е. разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную), так и на вертикальном уровне (т. е. разделение уровней управления на федеральный, субфедеральный и местный). Двигателем развития такого общества является конфликт интересов между различным уровнями власти, не позволяющий ни одному из них злоупотреблять своими властными полномочиями. Такой конфликт интересов может ограничить рентоориентированное, коррумпированное поведение как субнациональных, так и центральных органов власти.
В Российской Федерации во многом вследствие неразвитости рыночных и демократических институтов на сегодняшний день не используются в полной мере возможности, предоставляемые децентрализацией экономических полномочий. Однако препятствия для их реализации не должны стать аргументом в пользу чрезмерной централизации.
В настоящий момент страна двигается в сторону усиления полномочий центральной власти как политических, так и экономических. Федеральный уровень власти все больше берет на себя распределительные функции, изымая финансовые средства из регионов-доноров и передавая их в качестве финансовой помощи регионам-реципиентам. Несмотря на то, что подобная политика способна уберечь страну от негативных последствий децентрализации, нельзя также и чрезмерно усиливать центральную власть, поскольку это может привести к ряду негативных последствий, влияние которых не менее пагубно. К таким негативным последствиям можно отнести снижение управляемости, снижение качества государственных услуг обществу, отсутствие у регионов стимулов для развития, политическая нестабильность.
При пересмотре полномочий центра и регионов в сторону централизации существенно урезаются налоговые возможности региональных органов власти и резко возрастает вертикальное неравенство. Большая часть всех налоговых доходов идет в федеральный бюджет и затем выделяется регионам в виде трансфертов. Практически все расходные полномочия, находящиеся на данный момент в
совместном ведении федеральной и региональной власти, формально переходят в исключительное ведение центра. Их финансирование осуществляется из федерального бюджета, но их предоставление делегируется региональным властям. Растет бюрократизация бюджетного процесса и, соответственно, связанная с этим коррупция6.
Центральная власть, стремящаяся к нивелированию регионального неравенства, не способна в должной степени приспосабливаться к изменяющимся потребностям населения. В России воздействие этого фактора усиливается значительной разницей природных, климатических и экономических условий в различных субъектах Федерации. В результате такая система обладает низкой адаптивностью и высокой затратностью.
Уменьшение полномочий субнациональных властей, а также доходов региональных бюджетов приводит к снижению стимулов к экономическому развитию для самих регионов. Региональные власти требуют выделения дополнительных трансфертов на финансирование расходов, на которые у них не хватает средств, несмотря на то, что эта нехватка может являться следствием их неэффективных действий.
Борьба субнациональных властей за большую экономическую свободу, а также неудовлетворенность населения качеством предоставляемых бюджетных услуг способны спровоцировать усиление социального напряжения и в конечном счете привести правящий режим к потере власти.
На практике инвестиционная политика, как и любая иная, реализуется посредством применения определенного экономико-организационного инструментария. При выборе состава инструментов следует, на наш взгляд, учитывать общие и особенные характеристики инвестиционного процесса как элемента воспроизводства. Среди первых, присущих как инвестиционным, так и иным экономическим процессам, следует выделить: множественность потенциальных участников инвестиционных процессов; разнообразие, а зачастую и противоречие их интересов; присущий любым инструментам многоплановый характер действия; неизбежность возникновения внешних эффектов как положительных, так и отрицательных с точки зрения различных участников.
По нашему мнению, следует рассматривать создание развитой инвестиционной инфраструктуры как необходимое условие повышения активности в фазе производства инвестиционных ресурсов,
6 Еникополов Р., Журавская Е.«Бюджетный федерализм в России: сценарии развития». ЦЭФИР, 2002.
для чего потребуется применение определенного набора бюджетно-налоговых и институциональных инструментов.
Бюджетно-налоговые инструменты. В системе бюджетного федерализма, которая является прямым следствием политической структуры, действующей в нашей стране и зафиксированной в Конституции РФ, наиболее очевидным и эффективным механизмом реализации государственных и региональных интересов выступают межбюджетные отношения. Наличие нескольких уровней государственного управления предоставляет возможность централизации процесса принятия решений в тех областях экономики, где необходимо наличие общенациональной политики, а также возможность принятия решений на местном уровне там, где это оказывается наиболее эффективным.
Вместе с тем субнациональные органы власти могут осуществлять достаточно успешную стабилизационную политику7. Так, внешние макроэкономические воздействия (например, резкое повышение цен на энергоресурсы) имеют различное значение для различных регионов. Органы власти субнационального уровня имеют возможность применять меры с учетом условий региональной специфики, что неосуществимо при регулировании совокупного спроса на национальном уровне. Однако следует отметить, что возможности проведения децентрализованной политики макроэкономической стабилизации являются ограниченными, и основные полномочия в этой области должны принадлежать национальному правительству8.
Существуют ограничения на возможность проведения децентрализованной политики и в области перераспределения доходов. Так, органы власти субнационального образования, активно проводящие политику по перераспределению дохода от обеспеченных к необеспеченным слоям населения, могут столкнуться с притоком в регион низкодоходных групп населения и оттоком обеспеченных домохозяйств.
Однако чрезмерная централизация полномочий в области перераспределения доходов также не соответствует принципам фискального федерализма. Можно предположить, что с уменьшением масштаба административно-территориальной единицы вместе с увеличением информационных возможностей органов власти с точки зрения
7 См.: Edward M. Grämlich «Federalism and Federal Deficit Reduction» // National Tax Journal, #40 (September), 1987, p. 299 - 313.
8 Трунин И. Бюджетный федерализм в России: проблемы
теория опыт. М.: CEPRA. 2001.
оценки реальной потребности в финансовой поддержке возрастает эффективность предоставления социальной поддержки низкодоходным домохозяйствам. Таким образом, возможно такое распределение полномочий в области проведения политики перераспределения доходов, когда на уровне центрального (федерального) правительства определяется единая национальная перераспределительная политика, а субнациональные органы власти имеют возможность варьировать степень перераспределения в установленных национальным законодательством пределах.
Можно выделить два основных подхода к решению проблемы распределения налоговых полномочий между национальным и субнациональными уровнями власти. Согласно традиционной модели распределения налоговых полномочий собственная налоговая база (т. е. база тех налогов, которые могут регулироваться на данном уровне) субнациональных властей всегда меньше расходных обязательств, которые субнациональные власти должны нести в соответствии с Конституцией РФ.
Возникающий в результате такого несоответствия вертикальный дисбаланс бюджетной системы подлежит выравниванию с помощью межбюджетных трансфертов. В рамках традиционного анализа признается, что передача на субнациональный уровень большинства налоговых полномочий создает искажения в межтерриториальном распределении ресурсов, и целью эффективного распределения налоговых полномочий является минимизация подобных искажений. Также в данном случае большое внимание уделяется созданию эффективной с точки зрения выравнивания системы межбюджетных трансфертов9.
Согласно второму, альтернативному подходу, в государстве с многоуровневой бюджетной системой должно соблюдаться правило соответствия доходных возможностей и расходных обязательств. При этом утверждается, что налоговые полномочия между уровнями государственной власти в большинстве стран распределяются в результате политического процесса, но не экономических расчетов. Согласно данному подходу субнациональные органы власти должны располагать полномочиями по налогообложению наиболее мобильных факторов, так как межтерриториальная конкуренция в данном случае позволит избежать негативных эффектов, а налоговые полномочия следует распределять таким образом, чтобы они
9 Трунин И. Бюджетный федерализм в России: проблемы теория опыт. М.: CEPRA. 2001.
соответствовали расходным обязательствам10.
Помимо проблемы распределения расходных функций между уровнями государственной власти и управления одним из основных аспектов определения инструментария регионального воздействия на инвестиционно-воспроизводственный процесс является распределение доходных полномочий между уровнями государственной власти.
В общих чертах: существует три варианта закрепления налоговых полномочий за субнациональными органами власти11: согласно первому варианту за субнациональными органами власти могут быть закреплены полномочия по регулированию всех поступающих с территории налогов. При этом часть доходов передается на высший уровень бюджетной системы для удовлетворения расходных обязательств национального правительства. Вследствие того, что такой вариант может снизить эффективность межтерриториального перераспределения доходов, а также помешать фискальной стабилизации, он не представляет собой наиболее эффективный метод мобилизации государственных ресурсов и может создать неадекватные стимулы для местных органов власти в отношении финансирования национальных расходных обязательств.
Второй вариант, прямо противоположный первому, подразумевает закрепление всех налоговых полномочий за национальным правительством и последующую передачу средств нижестоящим органам власти путем грантов или иных трансфертов, а также путем установления нормативов отчислений доходов по всем или отдельным налогам в бюджеты нижестоящего уровня. Основным недостатком такой системы является полное отсутствие связи между уровнем власти, на территории которого собираются те или иные налоги, и уровнем принятия расходных решений. Без существования подобной связи возникает риск избыточного финансирования местных расходных потребностей или же вероятность частого и необоснованного снижения объемов финансовых ресурсов, передаваемых на нижние уровни бюджетной системы, что может привести к невозможности создания стабильной системы финансирования государственных услуг на местном и региональном уровнях12.
10 Трунин И. Бюджетный федерализм в России: проблемы теория опыт. М.: CEPRA. 2001.
11 См.: King D. N.«Local Government Economics in Theory and Practice», London: Routledge, 1992.
12 См.: Richard A. Musgrave «Who Should Tax, Where and What?» // Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E.
McLure, Chapter 1, Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University, 1983, p. 2 — 19.
Третьим, промежуточным, вариантом распределения доходных полномочий является закрепление некоторой их части за местными или региональными органами власти, а в случае необходимости — компенсация недостающих доходов путем закрепления долей от регулирующих налогов либо путем перечисления трансфертов в бюджет более низкого уровня.
Следует отметить, что решение проблемы распределения налоговых доходов не сводится к полному закреплению конкретных налогов за местным, региональным или национальным уровнем власти: скорее, результатом ее решения является спектр различных схем закрепления налоговых доходов и налоговых полномочий.
Институциональные механизмы. Эффективность реализации макроэкономической политики государства в области управления инвестиционными процессами во многом зависит от особенностей страны: ее исторического развития, экономико-географического расположения, формальных и неформальных норм экономического поведения, организационной структуры хозяйственной системы, взаимодействия между различными ветвями власти. Соответственно проблемы реформирования российской экономики во многом определяются унаследованными от административной системы структурными и институциональными факторами.
Важным институциональным фактором является становление рынка ценных бумаг, который выступает в качестве инструмента управления рыночной экономикой, средства мобилизации и перераспределения финансовых ресурсов, осуществления крупных проектов13.
Основные усилия государства в соответствии с утвержденной концепцией развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации сосредоточены на следующих направлениях: ускорении развития инфраструктуры фондового рынка; создании системы сбора и раскрытия информации о профессиональных участниках рынка ценных бумаг; снижении издержек и рисков в системе обращения и обслуживания ценных бумаг; привлечении иностранных инвесторов на российский рынок ценных бумаг; стимулировании выхода ценных бумаг российских эмитентов на международные рынки капиталов. Осуществление этих задач со-
13 См.: МиркинЯ.М. Ценные бумаги и фондовый рынок. М.: Перспектива, 1995.; Фельдман А. Б., Лоскутов А. И. Российский рынок ценных бумаг. — М.: Аналитика — Пресс — Академия, 1997.
ответствует общегосударственным интересам, но осуществляться должно в том числе за счет усилий региональных властей.
Увеличение оборота на вторичном рынке ценных бумаг во многом зависит от развития инфраструктуры рынка, от привлечения на рынок ценных бумаг многочисленных «средних» эмитентов, от возможности участия самых мелких инвесторов. Здесь весьма ценны стимулирующие усилия субнационального регулирования.
Структурная перестройка в отличие от других элементов реформы — задача намного более сложная. Структурная перестройка хозяйства входит в комплекс главнейших задач, которые решаются при переходе от ресурсодобывающей экономики к обрабатывающей. В ходе ее преодолевается экономический кризис и закладываются основы для следующего этапа развития — перехода хозяйства к стабильному экономическому росту, основанному на внутренних источниках. Одновременно должны происходить изменения в территориальном размещении производства.
К факторам, влияющим на это процесс, можно отнести быстроту и качество институциональных изменений, т. е. изменений в экономических отношениях между участниками хозяйственной жизни, в качестве и полноте их правового оформления, в поведении предприятий и граждан, в уровне соблюдения ими норм законодательства. Помимо этого на процесс структурной перестройки влияют нормы накопления и полнота трансформации накоплений в инвестиции, направляемые на техническое перевооружение экономики, улучшение организации производства и управления.
Значительная роль в достижении необходимых параметров указанных факторов принадлежит государству. При этом осуществление этой роли должно происходить на основе оптимальной модели соотношения центров силы государства и регионов.
В этой связи главной целью макроэкономической политики и федерального центра и региональных властей в среднесрочной перспективе является стабильный рост экономики и паритет социальных интересов, что может быть достигнуто на основе формирования рамочных условий для ускорения структурных преобразований в реальном секторе экономики, повышения эффективности его функционирования.
Необходимым условием достижения указанной цели должно стать оживление инвестиционной деятельности и технологическое обновление рос-
сийской экономики при низком уровне инфляции, снижении цены кредитных ресурсов, перемещении государственных инвестиций для поддержки высокоэффективных проектов, повышении качества менеджмента на предприятиях. Это предполагает использование экономических и административных методов стимулирования роста эффективных инвестиций, улучшения качества управления на государственных и частных предприятиях, повышение финансовой дисциплины и ответственности хозяйственного руководства. Достижение успехов в этой связи станет реализацией и государственных, и региональных интересов, которые здесь поддерживают друг друга.
Особое значение имеет также совершенствование законодательства, укрепление судебной системы, в том числе развитие системы арбитражных судов, усиление борьбы с преступностью. В реализации этих мер в равной степени сильно заинтересованы и федеральный центр, и субъекты Федерации.
Развитие частного предпринимательства является одним из основных направлений реформ, происходящих в российской экономике, ее разгосударствления и формирования новых экономических структур в условиях рынка и конкуренции14.
В отраслевом разрезе в сфере малого предпринимательства происходит смена целевых ориентиров. Намечаются структурные изменения, происходит, хотя и медленно, переориентация на производственную деятельность малых предприятий, перетекание капитала, накопленного в сфере торговли, в развитие производственного потенциала, освоение ресурсосберегающих и наукоемких технологий. Способствовать дальнейшему включению малого предпринимательства в реальный сектор экономики должны прежде всего именно региональные органы управления. Причем такое способствование должно заключаться не столько в предоставлении прямой помощи конкретным предприятиям, сколько в устранении препятствий на пути развития малых предприятий.
Таким образом, структура управления инвестиционной сферой характеризуется двумя типами взаимоотношений интересов между центром и регионами: противоречием (прежде всего в бюджетно-финансовой сфере, когда каждая сторона заинтересована в аккумуляции денежных средств) и взаимодополнением (прежде всего в институциональной сфере, где усилия одной
14 См.: Малый бизнес: трудности роста // Вопросы экономики. 1996. № 7.; Орлов А. В. Человек. Экономика. Предприниматель. М.: Высшая школа экономики, 1996.
стороны могут быть и должны быть поддержаны другой для эффективного осуществления изменений).
Из сказанного выше можно сделать вывод о необходимости недопущения чрезмерной централизации экономических полномочий, поскольку это может привести к негативным экономическим, социальным и политическим последствиям. Для эффективной реализации возможностей, предоставляемых децентрализацией, федеральная власть должна обеспечивать единое экономическое пространство, развитие инфраструктуры, конкуренцию между регионами и поддерживать конфликт интересов, необходимый для эффективного контроля уровней управления за действиями и политикой друг друга. При этом в задачи федерального центра должно входить противодействие негативным последствиям децентрализации, которое не должно ущемлять экономических пол-
номочий субфедерального уровня управления. То есть воздействие на поведение региональных элит косвенными методами, а не через прямое урезание финансовой самостоятельности и экономических полномочий регионов.
Однако следует отметить, что реализация описанных выше условий возможна только при последовательном соблюдении принципов демократии и рыночной экономики, независимости средств массовой информации как от центральных, так и от региональных и местных властей, а также при широком общественном контроле за деятельностью всех уровней управления.
При этом региональным уровням управления необходимо проявлять самостоятельность и брать на себя ответственность за политику привлечения инвестиций и активизацию воспроизводственного процесса на своей территории.
