CC BY
0УДК 342.553
Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления: характеристика, основы, особенности
В.О. Ермолаев
Марийский государственный университет Йошкар-Ола, Российская Федерация ermolaev-91@inbox.ru
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Выделяются характерные черты их взаимоотношений в контексте единой системы публичной власти, анализируются формы взаимодействия ее уровней публичной власти. Обосновывается важность правового регулирования взаимодействия уровней публичной власти и справедливого распределения полномочий между ними. Доказывается, что целевое, организованное взаимодействие органов государственной и местной власти является ключевой, неотъемлемой характеристикой построения устойчивой системы единой публичной власти. В результате автором делается вывод о том, что для эффективного взаимодействия уровней публичной власти необходимо законодательное регулирование понятия взаимодействия уровней и органов публичной власти, распределения полномочий между ними и создания гарантий, позволяющих не допустить абсолютный приоритет одного из уровней публичной власти над другим.
Ключевые слова: местное самоуправление, государственная власть, публичная власть, взаимодействие уровней публичной власти, единая система публичной власти.
Для цитирования: Ермолаев В.О. Взаимодействие государственной власти и местного самоуправления: характеристика, основы, особенности // Право и государственность. 2024. № 1 (2). С. 33-38.
Interaction between state and local self-government: characteristics, fundamentals, features
V.O. Ermolaev
Mari State University Yoshkar-Ola, Russian Federation ermolaev-91@inbox. ru
Abstract. The article discusses issues of interaction between state authorities and local self-government. The characteristic features of the relationship between state and municipal authorities in the context of a unified system of public authority are highlighted. The forms of interaction between levels of public authority are analyzed. The importance of legal regulation of the interaction between levels of public authority and fair distribution of powers between them is substantiated. It is proven that targeted, organized interaction between state and local authorities is a key, integral characteristic of building a sustainable system of unified public authority. As a result, the author concludes that for effective interaction between levels of public authority, it is necessary to legislatively regulate the concept of interaction between levels and bodies of public authority, distribute powers between them, and create guarantees to prevent the absolute priority of one of the levels of public authority over another.
Keywords: local government, state power, public power, interaction of levels of public power, unified system of public power.
For citation: Ermolaev V.O. Interaction of state power and local self-government: characteristics, foundations, features // Law and statehood. 2024. № 1 (2). P. 33-38.
Институт публичной власти в законодательстве Российской Федерации в последние годы активно развивается, и многие его характерные признаки достаточно подробно в нем рассмотрены. Однако существуют отдельные аспекты, суть которых так
и не была раскрыта. Таковым на настоящий момент остается понятие взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Так, в определении единой системы публичной власти, данном в Федеральном законе от 21 декабря 2021 г.
№ 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»1, обозначается не только состав системы публичной власти и ее цели, но и необходимость взаимодействия ее уровней между собой для повышения благосостояния граждан.
Понятие взаимодействия в целом может трактоваться как наличие взаимных связей, совместная деятельность или взаимоотношения между субъектами для достижения общих целей. Взаимодействие в системе публичной власти можно определить как связь между органами государственной и муниципальной власти, в результате которой происходят одновременные изменения состояния нескольких органов власти в процессе их коллективной деятельности, направленной на эффективное решение задач с целью повышения благосостояния граждан. Иными словами, взаимодействие уровней публичной власти - процесс, направленный на установление закономерных связей между органами публичной власти для выработки эффективного механизма коллективных действий, необходимых для функционирования государства и повышения благосостояния населения [1, с. 81].
Рассматривая взаимодействие органов публичной власти, прежде всего считаем необходимым отметить тот факт, что органы государственной власти и местного самоуправления решают общие задачи -обеспечивают защиту прав и свобод человека и гражданина [11, с. 121], создают условия достойной жизни и труда граждан, обеспечивают повышение благосостояния народа страны [2, с. 43]. Указанное взаимодействие должно обладать следующими характерными чертами:
- это обязательная активная деятельность по реализации своих прав и полномочий для решения вопросов, находящихся в ведении органов власти, осуществляющих взаимодействие;
- двухсторонний характер деятельности, то есть подразумевается обоюдная совместная деятельность органов государственной
власти и местного самоуправления, направленная на решение конкретных вопросов в интересах населения;
- не должно быть ни главной, ни подчиненной стороны - такая деятельность должна осуществляться на основе равного с учетом статуса органов власти партнерского взаимодействия, направленного на достижение общего результата;
- наличие определенных целей, для которых и необходима совместная деятельность органов разных уровней публичной власти.
Обобщая вышесказанное, отметим, что взаимодействие государственной власти и местных органов власти определяется непосредственно характером деятельности и напрямую зависит от ее целей и задач. То есть стоит рассматривать разделение полномочий органов власти в рамках решения ими конкретных задач с учетом необходимых для решения этого ресурсов и механизмов.
Взаимодействие не всегда предполагает согласованное функционирование органов публичной власти. При нем допустимы наличие различных целей, самостоятельность интересов, полномочий и функций [8, с. 32]. Однако основная цель взаимодействия государственной и местной власти - обеспечение коммуникации органов власти в определенном законодательством порядке [12, с. 110] для реализации установленной законом компетенции органов публичной власти в интересах населения. И потому для достижения результата согласованность при их взаимодействии необходима.
Указанное взаимодействие может реали-зовываться в следующих основных формах:
- реализуемое по инициативе государственных органов власти: оказание методической помощи органам местного самоуправления, наделение их отдельными государственными полномочиями; осуществление контроля со стороны органов государственной власти за соблюдением органами местного самоуправления и его должностными лицами законодательства и выполнением
1 Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации : федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. № 52 (ч. I). Ст. 8973.
переданных государственных полномочий;
- инициированное местным самоуправлением непосредственно: нормотворчество представительных органов местного самоуправления, внесение проектов законов в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, разработка и принятие программ развития местного самоуправления;
- реализуемое совместно органами государственной власти и местного самоуправления: заключение контрактов, осуществление координационных функций, создание совместных координационных, консультационных, совещательных образований.
Как мы можем видеть, одной из наиболее важных форм взаимодействия уровней публичной власти является осуществление государственного контроля за деятельностью местного самоуправления. Контроль над органами муниципальной власти осуществляется по двум основным аспектам: соблюдению законности [13, с. 115] и выполнению отдельных переданных местному самоуправлению государственных полномочий.
Значимой формой взаимодействия уровней публичной власти является передача отдельных государственных полномочий для исполнения муниципальной власти, ко -торая в том числе подразумевает выделение финансовых средств на их исполнение. Однако не смотря на глубокую проработку законодательства, не существует жестких ограничений относительно объема полномочий, которые передаются государством. Также не всегда представляется возможным корректно оценить необходимый объем ресурсов [14, с. 87], выделяемых для их осуществления. Поэтому возникают проблемы определения пределов передаваемых полномочий, финансовой и кадровой перегрузки местного самоуправления, что в свою очередь явно указывает на недостаточность правового регулирования процесса передачи и контроля за исполнением отдельных государственных полномочий [4, с. 14].
Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти характе-
ризуется также в зависимости от того, как строится организация системы публичной власти. Можно выделить три отличающихся модели построения взаимодействия государственной власти и местного самоуправления: административную, децентрализованную и смешанную.
Административная модель построения системы взаимодействия подразумевает сильный контроль государственной власти над местными властями, а также вхождение органов местного самоуправления в систему государственной власти как отдельного ее института. Децентрализованная модель - способ организации взаимодействия, при котором органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют свои полномочия самостоятельно, то есть сосуществуют и взаимодействуют как два самостоятельных уровня публичной власти, при этом влияние государственной власти на местную минимально. При смешанной модели контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в части только тех государственных полномочий, которые были переданы местным органам власти, а уровни публичной власти выступают как равноправные субъекты партнерских взаимоотношений. Смешанная модель сочетает в себе существование двух самостоятельных уровней власти и наличие государственного контроля над деятельностью местного самоуправления в части переданных ему полномочий и соблюдения законности.
Похожая модель, на наш взгляд, складывается в России, так как несмотря на положения ст. 12 Конституции Российской Федерации1, утверждающие независимость местного самоуправления от органов государственной власти, оно все еще ей подконтрольно и в некоторых случаях зависит от нее. Однако самостоятельность и независимость уровней публичной власти не является абсолютной и подлежит определенным ограничениям, берущим свое начало из смысла норм Конституции Российской Федерации.
В современном обществе концепция
1 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Российская газета. 2020. 4 июля.
абсолютной, ничем не ограниченной свободы действия любого органа публичной власти, даже только в рамках определенной компетенции, не может быть реализована на практике, что объясняется следующими обстоятельствами. В законодательстве невозможно полностью разграничить полномочия между органами и должностными лицами публичной власти. Хотя подобное разграничение полномочий существует между федеральным и региональным уровнями государственной власти в части самых ключевых внутригосударственных вопросов, такое разделение крайне трудно реализовать для каждого уровня публичной власти при совместном взаимодействии.
Во-первых, при взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления подобное разграничение сложно отразить законодательно ввиду, прежде всего, многообразия и объемности их совместной деятельности. Во-вторых, всегда будет существовать определенная сфера взаимоотношений либо область совместного ведения, не затронутая нормами законодательства, но которая потребует концентрации общих усилий и координации, направленных на достижение поставленных целей.
Появление в Конституции Российской Федерации положений ч. 3 ст. 132, обозначивших появление системы публичной власти, принципиально не изменило существующих форм и способов взаимодействия органов местной и государственной власти, однако законодатель обозначил наличие единой системы, включающей в себя все уровни публичной власти. Это должно привести к укреплению всей вертикали власти, повышению эффективности и системности взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления.
Из дуалистической модели, признаки которой были весьма заметны во взаимодействии властей с начала 90-х годов ХХ века, теперь формируется система взаимоотношений местной и государственной власти, которая в настоящий момент больше похожа на смешанную модель. Для нее характерно наличие двух независимых
уровней публичной власти, самостоятельность которых, однако, ограничена рамками их компетенций, а также необходимостью следовать нормам законодательства. Также нужно отметить, что с принятием конституционных положений о публичной власти усилилось и влияние государственной власти на органы местного самоуправления. При дальнейшем усилении влияния государственной власти происходящие преобразования могут привести к изменениям в статусе местных органов власти (возможно, к его понижению) и созданию «вертикали публичной власти» [5, с. 16].
Н.Л. Пешин считает, что с формированием системы публичной власти и усилением влияния государственной власти местное самоуправление также обретает «государственную природу» [6, с. 3]. В такой модели каждый уровень публичной власти осуществляет свою деятельность в рамках компетенций. Органы государственной власти принимают ключевые решения, а органы региональной государственной власти и местного самоуправления реализуют их выполнение [7, с. 8], что и объясняет «вертикальность» их взаимодействия. На наш взгляд, подобная ситуация не является абсолютно негативной при том, что в рамках своих компетенций низовые уровни публичной власти сохранят значимую часть самостоятельности, однако при этом они не будут рассчитывать только на свои ресурсы, а смогут получать поддержку вышестоящих уровней государственной власти.
Взаимодействие органов местной и государственной властей в таком случае для исключения нарушений и излишнего давления на местную власть должно быть хорошо продуманным. В частности, необходимы гарантии соблюдения [9, с. 18] основных принципов взаимодействия уровней публичной власти - самостоятельности в рамках своих полномочий каждого уровня власти, полного сотрудничества, обязательной активной деятельности каждого участника, что уже во многом реализовано в законодательстве. При этом, как справедливо отмечает Е.В. Колесников, ориентация на Конституцию Российской Федерации и закон
обеспечивает нормальное функционирование системы публичной власти [10, с. 29]. Также необходимо выработать официальное толкование понятия взаимодействия органов публичной власти, выделить отдельные категории полномочий уровней публичной власти для их справедливого распределения, чтобы упорядочить взаимоотношения между ними, определить пределы деятельности каждого уровня власти.
Взаимоотношения между органами го-
сударственной власти и местного самоуправления - это комплексное обширное сотрудничество в социальной, экономической, правовой, культурной и других сферах жизни общества, в обеспечении безопасности его жизнедеятельности, направленное на повышение благосостояния населения. Потому крайне важным является вопрос ее корректной правовой регламентации, особенно в контексте активного развития положений о единой системе публичной власти.
Список литературы
1. Малявкина Н.В. Взаимодействие и самостоятельность органов публичной власти // Вестник государственного и муниципального управления. 2013. № 1. C. 79-83.
2. Ханов Н.В. Механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления // Экономика и право. 2016. № 1. С. 41-45.
3. Вишнякова Л.В. Формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления // Синергия наук. 2021. № 62. C. 289-295.
4. Алексеенко В.О., Андреев В.В., Иванцова Н.А. Проблемы института делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2015. № 1. С. 14-17.
5. Авакьян С.А. О роли конституционного права в условиях новых задач и концептуальных решений для политического будущего России // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2023. № 1. С. 3-21.
6. Пешин Н.Л. Конституционная реформа местного самоуправления: единство публичной власти как новый всеобщий принцип организации местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 11. С. 24-29.
7. Авакьян С.А. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2018. № 4 (33). С. 7-13.
8. Михеева Т.Н., Погодина Н.Г. Особенности формирования представительных органов в различных типах муниципальных образований // Право и государственность. 2023. № 1 (1). С. 32-38.
9. Шайхуллин М.С. Правовая природа конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина // Право и государственность. 2023. № 1 (1). С. 18-23.
10. Колесников Е.В. Конституция Российской Федерации и проблемы типологии законов // Право и государственность. 2023. № 1 (1). С. 24-31.
11. Шайхуллин М.С. О правовых гарантиях взаимодействия муниципальной власти и институтов гражданского общества // Вестник ВЭГУ. 2016. № 4 (84). С. 121-128.
12. Шайхуллин М.С. Проблемы правового регулирования ответственности органов местного самоуправления и пути их преодоления // Евразийский юридический журнал. 2016. № 12 (103). С. 110-112.
13. Шайхуллин М.С. Принципы муниципальной службы и юридические гарантии их реализации // Вестник ВЭГУ. 2017. № 3 (89). С. 110-119.
14. Самигуллин В.К., Шайхуллин М.С. К вопросу о системности конституционно-правовых гарантий развития местного самоуправления в Российской Федерации // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 1 (41). С. 85-90.
References
1. Malyavkina N.V. Vzaimodejstvie i samostoyatel'nost' organov publichnoj vlasti // Vestnik gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya. 2013. № 1. C. 79-83.
2. Hanov N.V. Mekhanizmy vzaimodejstviya organov gosudarstvennoj vlasti i organov mestnogo samoupravleniya // Ekonomika i pravo. 2016. № 1. S. 41-45.
3. Vishnyakova L.V. Formy vzaimodejstviya organov gosudarstvennoj vlasti i mestnogo samoupravleniya // Sinergiya nauk. 2021. № 62. C. 289-295.
4. Alekseenko V.O., Andreev V.V., Ivancova N.A. Problemy instituta delegirovaniya otdel'nyh gosudarstvennyh polnomochij organam mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii // Probely v rossijskom zakonodatel'stve. 2015. № 1. S. 14-17.
5. Avak'yan S.A. O roli konstitucionnogo prava v usloviyah novyh zadach i konceptual'nyh reshenij dlya politicheskogo budushchego Rossii // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 11. Pravo. 2023. № 1. S. 3-21.
6. Peshin N.L. Konstitucionnaya reforma mestnogo samoupravleniya: edinstvo publichnoj vlasti kak novyj vseobshchij princip organizacii mestnogo samoupravleniya // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2020. № 11. S. 24-29.
7. Avak'yan S.A. Struktura publichnoj vlasti v Rossii: problemy formirovaniya i razvitiya // Vestnik Sibirskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. 2018. № 4 (33). S. 7-13.
8. Miheeva T.N., Pogodina N.G. Osobennosti formirovaniya predstavitel'nyh organov v razlichnyh tipah municipal'nyh obrazovanij // Pravo i gosudarstvennost'. 2023. № 1 (1). S. 32-38.
9. Shaikhullin M.S. Pravovaya priroda konstitucionnyh garantij prav i svobod cheloveka i grazhdanina // Pravo i gosudarstvennost'. 2023. № 1 (1). S. 18-23.
10. Kolesnikov E.V. Konstituciya Rossijskoj Federacii i problemy tipologii zakonov // Pravo i gosudarstvennost'. 2023. № 1 (1). S. 24-31.
11. Shaikhullin M.S. O pravovyh garantiyah vzaimodejstviya municipal'noj vlasti i institutov grazhdanskogo obshchestva // Vestnik VEGU. 2016. № 4 (84). S. 121-128.
12. Shaikhullin M.S. Problemy pravovogo regulirovaniya otvetstvennosti organov mestnogo samoupravleniya i puti ih preodoleniya // Evrazijskij yuridicheskij zhurnal. 2016. № 12 (103). S. 110-112.
13. Shaikhullin M.S. Principy municipal'noj sluzhby i yuridicheskie garantii ih realizacii // Vestnik VEGU. 2017. № 3 (89). S. 110-119.
14. Samigullin V.K., Shajhullin M.S. K voprosu o sistemnosti konstitucionno-pravovyh garantij razvitiya mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii // YUridicheskaya nauka i praktika: Vestnik Nizhegorodskoj akademii MVD Rossii. 2018. № 1 (41). S. 85-90.
Информация об авторе (авторах): Ермолаев Владислав Олегович, аспирант кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета (424000, Россия, Йошкар-Ола, пл. Ленина, 1).
Information about the author(s): Ermolaev Vladislav Olegovich, graduate student of the Department of Public Law of Russia and Foreign Countries of the Mari State University (424000, Russia, Yoshkar-Ola, Lenin Square, 1).
Статья поступила в редакцию 02.02.2024; одобрена после рецензирования 06.03.2024; принята к публикации 08.05.2024.
The article was submitted to the editorial office of the 02.02.2024; approved after 06.03.2024 review; accepted for publication 08.05.2024.
