Научная статья на тему 'Взаимодействие государства и институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации'

Взаимодействие государства и институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
2957
330
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
КОРРУПЦИЯ / АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА / ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО / ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА / ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ / CORRUPTION / ANTI-CORRUPTION POLICY / CIVIL SOCIETY / PUBLIC EXAMINATION AND PUBLIC CONTROL

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Ильин Виктор Иванович, Чернов Александр Дмитриевич

В статье дается оценка современного состояния коррупции в России, анализируются наиболее актуальные вопросы участия институтов гражданского общества в реализации в Российской Федерации государственной политики, направленной на противодействие коррупции, исследуются наиболее эффективные механизмы привлечения общественных структур к антикоррупционной деятельности, в частности создание системы общественного (гражданского) контроля за деятельностью органов власти всех уровней.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

THE INTERACTION BETWEEN THE STATE AND CIVIL SOCIETY INSTITUTIONS IN IMPLEMENTING ANTI-CORRUPTION POLICY IN THE RUSSIAN FEDERATION

In the article the present state of corruption in Russia is assessed, most actual issues of participation of civil society in implementing the Russian Federation’s state policy aimed at corruption prevention are analyzed, most efficient mechanisms of involvement of public institutions in anti-corruption activities, in particular, creation of a system of public control over the activities of authorities at all levels are investigated.

Текст научной работы на тему «Взаимодействие государства и институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации»

УДК 323.2:328.185

ИЛЬИН В.И., Взаимодействие государства и ЧЕРНОВ А.Д. институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики в Российской Федерации

В статье дается оценка современного состояния коррупции в России, анализируются наиболее актуальные вопросы участия институтов гражданского общества в реализации в Российской Федерации государственной политики, направленной на противодействие коррупции, исследуются наиболее эффективные механизмы привлечения общественных структур к антикоррупционной деятельности, в частности создание системы общественного (гражданского) контроля за деятельностью органов власти всех уровней.

Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная политика, гражданское общество, общественная экспертиза, общественный контроль.

В условиях современного российского общества проблема противодействия коррупции является одной из наиболее острых. Об этом свидетельствуют многочисленные данные социологических опросов, а также показатели ежегодно составляемого неправительственной организацией Transparency International Индекса восприятия коррупции: в 2010 году Россия занимала 154-ю строку в данном рейтинге, в 2011 году - 143-ю, в 2012 году переместилась на 133-е место1. Кажущаяся положительной динамика, по словам представителей компании Transparency, объясняется прежде всего изменениями в методике определения индекса. В любом случае отставание России от ведущих мировых держав в этой сфере выглядит колоссальным и требует от Российского государства и общества принятия решительных мер.

Реализация эффективной государственной антикоррупционной политики в России невозможна без тщательного анализа причин, приведших к подобному положению дел.

История коррупции как социального явления насчитывает не одно тысячелетие: достаточно вспомнить, что одно из

первых упоминаний о взяточничестве как отдельном жестоко карающемся виде преступления содержится в одном из древнейших законодательных памятников -Законах Хаммурапи. В российском законодательстве положение об одном из коррупционных деяний - "посуле" - впервые появилось в Судебнике 1497 года.

Глубокие социально-экономические и исторические корни коррупции, свойственной практически всем странам мира, не могут однако служить оправданием процветания этого явления и тем более поводом для отказа от борьбы с данным социальным злом. В то же время их необходимо учитывать для осознания сложности и масштабности проблемы, невозможности ее решения в относительно короткие сроки силами какой-либо одной государственной структуры. Успешное противодействие коррупции возможно лишь в условиях консолидации государства и гражданского общества, привлечения всех имеющихся у них ресурсов.

Коррупция по своей природе явление теневое, так что оценить ее реальные масштабы в рамках государства достаточно сложно. Официальные данные представляют собой лишь вершину айсберга, и это

также следует учитывать при разработке как долгосрочных планов и концепций противодействия коррупции, так и конкретных мер, способных повлиять на состояние дел в этой сфере. Кроме того, коррупция способна активно мимикрировать, встраиваться в изменяющиеся условия, предлагать новые схемы обхождения законов, разлагая тем самым всю государственную систему.

Переходный период в развитии российского общества, пришедшийся на 1990-е годы, спровоцировал всплеск коррупционных явлений, часто сопровождающий процессы построения нового государства и общества. Таким образом, перед современной Российской Федерацией наиболее остро стоит проблема преодоления последствий ломки советского режима и строительства демократического государства. Парадокс в том, что подлинно демократическое государство в условиях разгула коррупции построить невозможно, поскольку данное явление оказывает прямое влияние как на обеспечение государством прав и свобод личности, так и на формирование аппарата власти в государстве. Следовательно, вызванная столь быстрыми демократическими преобразованиями в России коррупция препятствует их дальнейшему осуществлению, в определенной мере нивелирует их результаты. Кроме того, засилье коррупции приводит к обострению социального неравенства и актуализации его негативных последствий (затруднению доступа к различным, в том числе и гарантированным, социальным благам, фактической безнаказанности отдельных общественных групп, уходящих от ответственности путем подкупа работников правоохранительных органов и т.д.), нарушает стабильность социальной сферы в стране2.

Подобное положение представляет угрозу национальной безопасности Российской Федерации в целом, этим объясняется все возрастающая активность верховной власти в деле формирования и реализации государственной антикоррупционной политики.

Активное привлечение граждан к борьбе с коррупцией практикуется во многих странах мира. Наиболее эффективно институты гражданского общества работают

в относительно благополучных с точки зрения противодействия коррупции государствах: Финляндии, Дании, Норвегии, Швеции. В то же время следует учитывать, что гражданское общество в указанных государствах является, несомненно, более развитым по сравнению с Россией, так как формировалось оно в течение не одного десятилетия.

Российское гражданское общество в настоящее время находится в стадии развития, и это обстоятельство детерминирует низкую эффективность функционирования его структур в антикоррупционной деятельности.

Наиболее активными участниками борьбы с коррупцией среди институтов гражданского общества позиционируют себя средства массовой информации, политические партии и отдельные неправительственные организации данной направленности. Однако их деятельность также осложняется целым рядом объективных и субъективных причин.

В то же время в современной России отмечается всплеск политической активности, сопровождающийся стремлением разнообразных институтов гражданского общества участвовать в решении наиболее острых социальных проблем, в том числе и проблемы коррупции. Это стремление учитывается властью (во всяком случае, декларативно) при разработке нормативных документов, регулирующих данную сферу деятельности.

В течение последних пяти лет в Российской Федерации приняты Федеральный закон "О противодействии коррупции", Национальная стратегия противодействия коррупции, Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы (обновляется раз в два года), Федеральный закон "О присоединении Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок", был разработан проект "Концепции взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 года" и др. В каждом из указанных актов акцентируется

важная роль институтов гражданского общества в антикоррупционной деятельности. Так, "обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции"признается одним из основных направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции3.

Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы предусматривает принятие мер по созданию "системы обратной связи", необходимой для оценки эффективности проводимой в Российской Федерации антикоррупционной политики и предполагающей получение информации от населения и институтов гражданского общества4.

Наиболее полно и четко на сегодняшний момент возможности участия различных институтов и структур гражданского общества в реализации антикоррупционной политики оговорены в проекте "Концепции взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 года".

В качестве одной из главных целей проектом Концепции определяется "построение системы широкого общественного контроля за органами публичной власти, соблюдением и защитой ими конституционных прав и свобод граждан"5.

Общественный (гражданский) контроль традиционно рассматривается как один из наиболее эффективных механизмов борьбы с коррупцией, однако в современной Российской Федерации отсутствуют условия для его успешного функционирования. Это обстоятельство значительно затрудняет вовлечение структур гражданского общества в реализацию антикоррупционной политики, поскольку "гражданский контроль представляет собой одну из ключевых функций гражданского общества, его субъектами являются граждане и их автономные от государства объединения, а основными объектами -органы государственной и муниципальной власти и их должностные лица"6. То есть гражданский (общественный) контроль направлен прежде всего на предупреждение злоупотреблений в сфере государственного и муниципального управления,

которая традиционно является более кор-рупциогенной в силу предоставляемых ею значительных властных ресурсов. Содействие пресечению преступных действий и привлечению лиц, их совершивших, к ответственности в соответствии с действующим законодательством - главная цель и функция общественного контроля.

Создание механизмов общественного контроля за деятельностью органов государственной власти как одна из мер противодействия коррупции содержится в п. 4 ст. 7. Федерального закона "О противодействии коррупции", однако подробного описания подобных механизмов и регламентации их деятельности не приводится, то есть эта норма носит скорее декларативный характер7.

О необходимости законодательного регулирования механизмов общественного контроля было заявлено и в "Докладе об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2012 год", подготовленном межкомиссионной рабочей группой Общественной палаты. Нормативно-правовым актом, регулирующим механизмы, критерии и процедуры осуществления гражданского контроля, по мнению членов Общественной палаты, должен стать федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации"8. Общественной палатой Российской Федерации был также разработан проект данного федерального закона, который в настоящее время находится в стадии обсуждения.

Законопроект предлагает следующую трактовку понятия "общественный контроль": "деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных объектов общественного контроля"9. В данном случае антикоррупционная составляющая данного механизма прописана в общей форме, без специфицирующей конкретизации. В целом же общественный (гражданский) контроль, на наш взгляд, призван не только оценивать деятельность подконтрольных

объектов с точки зрения соответствия общественным интересам, но и способствовать искоренению возможностей и условий для осуществления антиобщественной, в том числе коррупционной, деятельности.

Законопроект также определяет круг субъектов общественного контроля: общественные палаты, общественные советы, общественные наблюдательные комиссии, профсоюзы, попечительские советы, саморегулируемые организации, граждане, инициативные группы. В этот перечень не включены средства массовой информации и исследовательские центры, в то время как их роль в осуществлении гражданского контроля не следует преуменьшать. Поскольку процесс реализации общественного контроля протекает в несколько этапов (мониторинг деятельности объектов гражданского контроля, общественная экспертиза решений и действий подконтрольных объектов, публикация результатов проведенных экспертиз), участие исследовательских центров и СМИ на разных этапах процедуры гражданского контроля способно значительно повысить эффективность данного антикоррупционного механизма. Так, средства массовой информации, в практику которых вошло проведение собственных журналистских расследований, нередко привлекают внимание общественности к различным фактам коррупционного поведения, требующим вмешательства не только иных институтов гражданского общества, но и правоохранительных органов.

В целом же в реализации механизма общественного (гражданского) контроля во избежание формирования коррупционных практик в самом этом механизме, на наш взгляд, в той или иной степени должны принимать участие не только все институты гражданского общества, но и отдельные граждане.

Эффективное функционирование механизма гражданского контроля возможно при условии резко нетерпимого отношения общества к коррупции. Однако, по данным опроса ВЦИОМ, проведенного в ноябре 2012 года, 25% россиян на вопрос "Если бы Вы располагали сведениями о коррупции, кого бы Вы проинформировали в первую очередь?" ответили, что не

стали бы сообщать о факте ни при каких условиях. Процентные показатели ответов, полученных на аналогичный вопрос в предыдущие годы, были несколько выше: в 2004 - 33%, в 2008 - 30%, в 2009 - 29%10, что свидетельствует о некоторых успехах в отношении формирования антикоррупционного мировоззрения российских граждан. В то же время приблизительно четвертая часть активного населения страны склонна пассивно адаптироваться к коррупционным проявлениям, нежели искать способы противодействовать им. Подобное положение дел также связано со слабостью и неразвитостью институтов гражданского общества, тем более что проинформировать правозащитные и иные общественные организации о фактах коррупционного поведения склонны лишь 9% опрошенных11. И это при условии, что современный этап развития антикоррупционной политики в Российской Федерации характеризуется возникновением большого числа структур гражданского общества (исследовательских и аналитических структур, общественных организаций и движений, организаций, созданных по корпоративному призна-ку12), главной целью деятельности которых является противодействие коррупции.

Достаточно низкой является и оценка результативности деятельности подобных структур: только 9% респондентов указали правозащитные и иные общественные организации при ответе на вопрос "Кто, на Ваш взгляд, наиболее эффективно борется с коррупцией?", в то время как средства массовой информации при ответе на этот же вопрос набрали 21% голосов13.

Таким образом, формирование у населения нетерпимого отношения к различным видам коррупции представляется, на наш взгляд, одной из ключевых задач институтов гражданского общества в сфере антикоррупционной политики. Эта же задача нашла отражение в Указе Президента РФ "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции".

В то же время формирование антикоррупционного мировоззрения - процесс

весьма продолжительный и кропотливый, его результативность напрямую зависит от слаженной и скоординированной работы различных общественных структур и институтов, от активности участия граждан в их деятельности и, конечно же, от уровня взаимодействия институтов гражданского общества и государственных институтов. Малоэффективное функционирование системы общественного контроля, вызванное становлением данного механизма в Российской Федерации, должно компенсироваться на этом этапе повышенным антикоррупционным контролем со стороны государства, тем более что государство обладает необходимыми рычагами и не должно перекладывать ответственность в сфере противодействия коррупции исключительно на гражданское общество.

Только формирование оптимальной системы взаимодействия государственных структур и институтов гражданского общества способно в значительной степени повлиять на улучшение обстановки в сфере противодействия коррупции в Российской Федерации и преодоление значительного отставания России по данным показателям от ведущих мировых держав.

1 Маловерьян Ю. Мировой рейтинг коррупции: Россия на 133 месте [Электронный ресурс]// Режим доступа: http://www.bbc.co.uk/russian/russia/ 2012/12/121205_transparency_index_2012.shtml

2 См.: Ильин В.И., Мезинова О.В. Социальное неравенство и стабильность: история и современность //Среднерусский вестник общественных наук. 2007. №4. С.17-25.

3 Национальная стратегия противодействия коррупции. [Электронный ресурс] //Режим доступа: http://base.garant.ru/12174916/ #Ь1оск_1000

4 Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc/70047070/

5 Концепция взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 года. Проект[Электронный ресурс] // Режим доступа: http://minjust.ru/ru/node/5149

6 Нисневич Ю.А. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции: проблемы реализации в России// Полис. 2011. №1. С. 165.

7 Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»//Российская газета. № 4823. 2008. 30 дек.

8 Доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2012 год [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://gosmrech.ru/wp-content/uploads/2012/12/doklad_korrupciya.pdf

9 Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" Проект [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.oprf.ru/discussions/1389/ newsitem/18428

10 Можно ли победить коррупцию? Инициативный всероссийский опрос ВЦИОМ. 24-25 ноября 2012 г. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://wciom.ru/ index.php?id=459&uid = 113434

11 Там же.

12 Новиков С.Ю. Антикоррупционная политика Российского государства в современных условиях. Автореф. дис. ... канд. полит. наук. Ставрополь, 2009. С. 25.

13 Можно ли победить коррупцию? Инициативный всероссийский опрос ВЦИОМ. 24-25 ноября 2012 г. [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://wciom.ru/ index.php?id=459&uid = 1 13434

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.