CC BY
126Взаимная увязка прогнозных документов стратегического планирования
Рассматривается текущая ситуация в области разработки прогнозных документов, служащих основой для формирования государственных программ развития науки, технологий и техники. Проведен анализ содержания этих документов, а также порядка и сроков их разработки. Выделены отдельные проблемные вопросы
В.Ю. Корчак1
Инновационный технологический центр Комплекса научной политики МГТУ им. Н.Э. Баумана, д-р экон. наук, действительный член Российской академии ракетных и артиллерийских наук, korchak.v@mail.ru
епременным условием эффективной реализации государственной научно-технической политики в интересах обеспечения конкурентоспособности отечественной экономики и национальной безопасности является концентрация научного потенциала, финансовых и материальных ресурсов на приоритетных направлениях развития науки, технологий и техники. А это, в свою очередь, должно обеспечиваться действенной системой стратегического государственного планирования [1], правовые основы которого устанавливает Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [2].
Система документов стратегического планирования
Согласно Федеральному закону № 172-ФЗ термин «стратегическое планирование» — это
«деятельность по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации». Как следует из приведенного определения, составляющими процесса стратегического планирования являются целеполага-ние, прогнозирование, планирование ипрограммирование.Значенияэтихтер-минов согласно [2] приведены в табл. 1,
1 ведущий аналитик, Москва, Россия
Для цитирования: Корчак В.Ю. Взаимная увязка прогнозных документов стратегического планирования // Компетентность / Competency (Russia). — 2020. — № 7. DOI: 10.24411/1993-8780-2020-10703
ключевые слова
целеполагание,
прогнозирование, планирование и программирование, социально-экономическое развитие, научно-технологическое развитие
Таблица 1
Значения терминов «целеполагание», «прогнозирование», «планирование» и «программирование» согласно ФЗ от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» [The meanings of the terms goal setting, forecasting, planning and programming in accordance with the Federal Law of 28/06/2014 N 172-FZ On strategic planning in the Russian Federation]
Термин [Term] Значение термина [Term meaning]
Целеполагание Определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
Прогнозирование Деятельность участников стратегического планирования по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности Российской Федерации, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований
Планирование Деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания
Программирование Деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания
DOI: 10.2441 1/1993-8780-2020-10703
а основные документы, разрабатываемые на федеральном уровне в рамках процессов целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования, — в табл. 2.
Как было отмечено, система стратегического государственного планирования призвана способствовать эффективной реализации государственной политики в интересах обеспечения конкурентоспособности отечественной экономики и национальной безопасности. Применительно к развитию науки, технологий и техники стратегическое планирование должно обеспечивать определение долгосрочных приоритетов деятельности государства в данной области, реализацию государственных программ, увязку принимаемых в процессе государственного стратегического управления решений с бюджетными ограничениями.
Таблица 2
Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках процессов целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне
[Strategic planning documents developed as part of the goal setting, forecasting, planning and programming processes at the federal level]
Наименование процесса [Process name] Разрабатываемые документы [Documents under development]
Целеполагание ► Ежегодное Послание президента Федеральному собранию РФ ► Стратегия социально-экономического развития ► Стратегия научно-технологического развития ► Стратегия национальной безопасности ► Основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности ► Отраслевые документы стратегического планирования ► Стратегия пространственного развития ► Стратегия социально-экономического развития макрорегионов
Прогнозирование ► Прогноз научно-технологического развития ► Стратегический прогноз ► Прогноз социально-экономического развития на долгосрочный период ► Бюджетный прогноз на долгосрочный период ► Прогноз социально-экономического развития на среднесрочный период
Планирование и программирование ► Основные направления деятельности правительства ► Государственная программа вооружения ► Государственная программа «Развитие оборонно-промышленного комплекса» ► Государственная программа «Развитие науки и технологий» ► Другие государственные программы ► Программа фундаментальных научных исследований государственных академий наук ► Схемы территориального планирования ► Планы деятельности федеральных органов исполнительной власти
Характеристика прогнозных документов федерального уровня
Как следует из табл. 2, прогнозы различной направленности составляют существенный блок в составе разрабатываемых документов стратегического планирования. Рассмотрим их (табл. 3) применительно к развитию науки, технологий и техники более подробно.
Прогноз научно-технологического развития РФ в соответствии с [2] разрабатывается каждые шесть лет на двенадцатилетний или более длительный период федеральным органом исполнительной власти (ФОИВ), осуществляющим формирование государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, — Минобрнауки России. Разработка прогноза ведется с учетом приоритетных направлений развития науки, технологий и техники, а также перечня критических технологий РФ на основе данных, представляемых участвующими в работе ФОИВ, органами исполнительной власти субъектов РФ и Российской академией наук (РАН). В соответствии с [2] данный прогноз утверждается Правительством Российской Федерации, оно же определяет порядок его разработки и корректировки. Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года [3] утвержден Правительством РФ 3.01.2014.
Прогноз сформирован по следующим приоритетным направлениям: информационно-коммуникационные технологии; науки о жизни (биотехнологии, медицина и здравоохранение); новые материалы и нанотехнологии; рациональное природопользование; транспортные и космические системы; энергоэффективность и энергосбережение. Для каждого приоритетного направления с учетом мировых тенденций выделены вызовы и «окна возможностей», определяющие перспективы его развития; проведено ранжирование по степени его влияния на развитие России. В прогнозе содержатся: технико-экономическая оценка
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА 21
Таблица 3
Структура прогнозных документов, разрабатываемых на федеральном уровне [The structure of forecast documents developed at the federal level]
Прогнозный документ РФ [RF Forecast document] Характеристика прогнозного документа [Forecast document characteristics]
Прогноз научно- технологического развития ► Оценка достигнутого уровня и возможностей научно-технологического развития России в сопоставлении с мировыми тенденциями ► Анализ и прогноз внешних условий и тенденций научно-технологического развития ► Анализ макроэкономических, структурных и институциональных факторов научно-технологического развития страны на долгосрочный период ► Прогноз технологического развития секторов (отраслей) экономики ► Направления научно-технологического развития и основные показатели ► Направления совершенствования научно-технической политики
Стратегический прогноз ► Оценка рисков социально-экономического развития и угроз национальной безопасности ► Поэтапные прогнозные оценки вероятного состояния социально-экономического потенциала и национальной безопасности страны ► Оптимальный сценарий преодоления рисков и угроз с учетом решения задач национальной безопасности ► Оценка конкурентных позиций Российской Федерации в мировом сообществе
Прогноз социально-экономического развития на долгосрочный период ► Оценка достигнутого уровня социально-экономического развития ► Определение вариантов внутренних условий и характеристик социально-экономического развития на долгосрочный период, включая основные показатели демографического и научно-технического развития, состояния окружающей среды и природных ресурсов ► Определение вариантов внешних условий социально-экономического развития на долгосрочный период, основные показатели развития мировой экономики, включая прогноз мировых цен на отдельные сырьевые ресурсы ► Оценка макроэкономического эффекта от реализации государственных программ, отраслевых документов стратегического планирования и планируемых институциональных преобразований ► Показатели вариантов прогноза социально-экономического развития на долгосрочный период и других вариантов, учитывающих изменение внешних и внутренних условий развития ► Направления и основные показатели социально-экономического развития, балансы по основным видам экономической деятельности и институциональным секторам экономики, показатели развития транспортной и энергетической инфраструктур на долгосрочный период с учетом проведения мероприятий, содержащихся в государственных программах ► Основные показатели регионального развития на долгосрочный период
Бюджетный прогноз ► Описание внешних и внутренних условий формирования прогноза, а также сценариев экономического развития страны ► Прогноз основных характеристик и иных показателей бюджетной системы на долгосрочный период ► Подходы к прогнозированию и показатели финансового обеспечения государственных программ на период их действия ► Механизмы профилактики рисков реализации бюджетного прогноза ► Оценка рисков и угроз несбалансированности бюджетов бюджетной системы, в том числе с учетом различных вариантов прогноза социально-экономического развития на долгосрочный период и иных показателей социально-экономического развития
важнейших достижений отечественной и мировой науки и техники; выводы об использовании научно-технических достижений в народном хозяйстве; приоритетные направления научно-технического прогресса и первоочередные межотраслевые научно-технические задачи; варианты путей и средств решения этих задач; оценка социально-экономических последствий научно-технического прогресса.
Стратегический прогноз Российской Федерации согласно [2] разрабатывается на двенадцать и более лет с учетом данных, представляемых ФОИВ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
и РАН. Корректировка прогноза, как и Прогноза научно-технологического развития, осуществляется каждые шесть лет. Прогноз рассматривается Советом безопасности РФ, а порядок его разработки, корректировки и утверждения (одобрения) определяется Президентом Российской Федерации. Стратегический прогноз Российской Федерации на период до 2035 года разработан при координирующей роли Минэкономразвития России и одобрен на оперативном совещании Совета безопасности Российской Федерации 22.02.2019.
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации
DOI: 10.2441 1/1993-8780-2020-10703
на долгосрочный период согласно [2, 4] разрабатывается через каждые шесть лет на 18-летний период с учетом Прогноза научно-технологического развития РФ и Стратегического прогноза РФ на основе данных, представляемых ФОИВ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и другими участниками стратегического планирования. Корректировка прогноза проводится в соответствии с решением Правительства Российской Федерации с учетом Прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочный период. Прогноз создается на вариативной основе. Координацию и методическое обеспечение выполняет ФОИВ, осуществляющий разработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития страны, — Минэкономразвития России. Прогноз утверждается Правительством РФ, оно же определяет порядок его разработки и корректировки.
В 2013 году был разработан Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года [5]. Он определял направления и ожидаемые результаты социально-экономического развития РФ и ее субъектов в долгосрочной перспективе. В разделе 5 данного документа — «Развитие науки, технологий и инноваций» — поставлены главные задачи: «повышение эффективности государственного участия в развитии науки и технологий (прежде всего отечественной фундаментальной науки, а также прикладных исследований и технологий, необходимых для обеспечения национальной обороны, государственной и общественной безопасности, для систем жизнеобеспечения и других сфер ответственности государства); создание конкурентоспособной на мировом уровне инновационной системы и активизация инновационных процессов в национальной экономике и социальной сфере; обеспечение рациональной интеграции отечественной науки и технологий в мировую ин-
новационную систему в национальных интересах Российской Федерации» [5]. В конце 2018 года при координирующей роли Минэкономразвития России разработан Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года [6], утвержденный Правительством РФ 22.11.2018.
Еще одним прогнозным документом согласно [2] является Бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период [7], разрабатываемый в соответствии с Бюджетным кодексом РФ [8] и Постановлением Правительства РФ от 31.08.2015 № 914 «О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период» [9]. Ключевой целью его разработки стала оценка на вариативной основе наиболее вероятных тенденций развития бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, позволяющая путем выработки и реализации соответствующих решений в сфере налоговой, бюджетной и долговой политики обеспечить стабильные макроэкономические условия и достижение стратегических целей социально-экономического развития страны. Бюджетный прогноз РФ на период до 2036 года разработан при координирующей роли Минфина России и утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.03.2019 № 558-р.
Взаимная увязка и синхронизация прогнозных документов
Рассмотренные прогнозы являются основными прогнозными документами системы стратегического планирования развития Российской Федерации и служат основой для разработки проектов таких основополагающих документов, как государственная программа «Развитие оборонно-промышленного комплекса», государственная программа «Развитие науки и технологий», государственная программа вооружения (ГПВ), программа фундаментальных научных исследований государственных академий наук и ряд других государственных и ведомственных про-
грамм, обеспечивающих развитие науки, технологий и техники в нашей стране. С учетом требований федеральных законов, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации [2, 4, 7-9] в табл. 4 показана рекомендуемая взаимосвязь прогнозных документов федерального уровня между собой.
Однако сегодня, несмотря на представительный перечень прогнозных документов федерального уровня, все еще остаются недостатки и проблемные вопросы, связанные с их взаимной увязкой, синхронизацией и содержанием. Поэтому, как справедливо отмечено в [10], совокупность принятых документов стратегического планирования не в полной мере обеспечивает скоординированную деятельность участников этого процесса.
Так, несмотря на содержащийся в [2, 4] тезис о том, что Прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период разрабатывается с учетом Прогноза научно-технологического развития РФ, использование последнего для этой цели проблематично из-за несовпадения заданного «горизонта прогнозирования» (2036 год — для Прогноза социально-экономического развития РФ
и 2030 год — для Прогноза научно-технологического развития РФ).
Фактором, существенно снижающим юридический статус Прогноза социально-экономического развития РФ на период до 2030 года по сравнению с другими прогнозными документами федерального уровня, стало отсутствие его утверждения Правительством Российской Федерации, что противоречило требованиям, установленным в [2]. С разработкой Прогноза социально-экономического развития РФ на период до 2036 года этот недостаток был устранен — утверждение прогноза Правительством Российской Федерации состоялось 22.11.2018. При этом Министерству экономического развития Российской Федерации было рекомендовано совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти уточнить отдельные положения данного документа, в том числе с учетом Стратегии научно-технологического развития РФ [11]. Однако, по мнению автора, это уточнение, даже если оно и состоялось, не дало существенного улучшения прогноза в той его части, которая связана с наукой и технологиями. В результате недостатком Прогноза социально-экономического развития Рос-
Таблица 4
Взаимосвязь прогнозных документов федерального уровня согласно действующим нормативным документам [Interrelation of forecast documents of the federal level in accordance with the current regulatory documents]
Прогнозный документ РФ [RF Forecast document] Взаимная увязка с другими прогнозными документами федерального уровня согласно действующим нормативным документам [Interconnection with other forecast documents of the federal level in accordance with the current regulatory documents]
Прогноз социально-экономического развития на долгосрочный период ► Согласно [2, 4] разрабатывается с учетом Прогноза научно-технологического развития и Стратегического прогноза
Стратегический прогноз ► Согласно [4, 7] основные положения Стратегического прогноза учитываются при разработке Прогноза социально-экономического развития на долгосрочный период и Бюджетного прогноза
Бюджетный прогноз ► Согласно [9] разрабатывается с учетом 2 вариантов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период (базовый и консервативный) и иных показателей социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период ► Согласно [9] проект Бюджетного прогноза (изменений Бюджетного прогноза) представляется в Минэкономразвития России для учета при разработке прогноза социально-экономического развития РФ на долгосрочный период ► Согласно [7] при подготовке Бюджетного прогноза РФ в числе прочих документов были учтены положения Стратегического прогноза РФ до 2035 года
Прогноз научно-технологического развития ► Согласно [4] основные положения Прогноза научно-технологического развития РФ учитываются при разработке Прогноза социально-экономического развития РФ на долгосрочный период
DOI: 10.24411/1993-8780-2020-10703
Оперативное решение обозначенных проблемных вопросов будет способствовать повышению эффективности реализации государственной научно-технической политики
сийской Федерации на период до 2036 года является отсутствие в нем, в отличие от прогноза на период до 2030 года, отдельного раздела, посвященного развитию науки, технологий и инноваций. Подраздел, посвященный технологиям («Информационные технологии») существует только в разделе «Связь». Имеются также отдельные абзацы, связанные с развитием науки и технологий, в подразделе «Развитие здравоохранения» раздела «Отрасли социальной сферы» и подразделе «Машиностроение» раздела «Промышленность» [6]. В то же время согласно статье 24 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» структура Прогноза социально-экономического развития на долгосрочный период должна включать основные пока-
затели научно-технического развития. Возможно, эта ситуация явилась следствием упомянутого несовпадения «горизонтов прогнозирования» для прогнозов социально-экономического и научно-технологического развития. В очередной редакции Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период было бы целесообразно восстановить единый раздел «Развитие науки, технологий и инноваций», что усилило бы взаимную увязку данного документа с Прогнозом научно-технологического развития Российской Федерации и документами, формируемыми на различных этапах разработки государственных программ.
Целесообразно также обеспечить более тесную увязку сценарных подходов, используемых при разработке рассмотренных в статье прогнозных документов.
В заключение следует отметить, что оперативное решение обозначенных проблемных вопросов будет способствовать повышению эффективности реализации государственной научно-технической политики. В этой связи представляется целесообразным в максимальной степени учесть изложенное при уточнении и разработке новых редакций прогнозных документов федерального уровня. ■
Статья поступила в редакцию 5.07.2020
Список литературы
1. Смирнова О.О. Основы стратегического планирования Российской Федерации. — М.: Наука, 2013.
2. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»; www.base.garant.ru.
3. Прогноз научно-технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Правительством Российской Федерации 3.01.2014); www.base.garant.ru.
4. Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период (утв. Постановлением Правительства РФ от 11.11.2015 № 1218); www.base.garant.ru.
5. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года; www.base.garant.ru.
6. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года; http://www.economy.gov.ru/.
7. Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 29.03.2019 № 558-р); www.minfin.ru.
8. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 2.08.2019) (вступ. в силу с 1.09.2019); www.consultant.ru.
9. Постановление Правительства РФ от 31.08.2015 № 914 «О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период»; www.base.garant.ru.
10. Бобрышев И.С., Ведерникова А.В., Воронин В.В., Ерина Н.В., Тюпышев Д.А. Механизмы прогнозирования
и стратегического целеполагания социально-экономического развития Российской Федерации // Мир новой экономики. — 2020. — Т. 14. — № 1.
11. Решения Правительства по вопросу о прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года. — 22.11.2018; http://www.base.garant.ru/government .
The Integration of the Forecasting Strategic Planning Documents
V.Yu. Korchak1, 2, Innovative Technology Center of the Scientific Policy Complex of N.E. Bauman Moscow State Technical University, Dr., Russian Academy of Rocket and Artillery Sciences, korchak.v@mail.ru
1 2 Lead Analyst, Full Member, Moscow, Russia
Citation: Korchak V.Yu. The Integration of the Forecasting Strategic Planning Documents, Kompetentnost'/ Competency (Russia), 2020, no. 7, pp. 19-25. DOI: 10.24411/1993-8780-2020-10703
key words
goal setting, forecasting, planning and programming, socioeconomic development, scientific and technological development
In this article, I have reviewed strategic planning documents developed within the framework of goal setting, forecasting, planning and programming processes at the Federal level. The analysis of forecast documents in relation to the development of science, technology and technology is carried out. Some problematic issues related to the mutual linking and synchronization of forecast documents are highlighted. In particular, I believe that in the next edition of the Forecast of socio-economic development of the Russian Federation for the long term, it is advisable to restore a single section Development of science, technology and innovation, which would strengthen its link with other documents. It is also advisable to coordinate the scenario approaches used in the development of the forecast documents discussed in the article. Prompt resolution of the identified problematic issues will contribute to improving the effectiveness of the implementation of the state scientific and technical policy of the country. The article deals with strategic planning documents developed within the framework of goal-setting, forecasting, planning and programming processes at the Federal level. The analysis of forecast documents in relation to the development of science, technology and engineering is carried out. Some problematic issues related to the mutual linking and synchronization of forecast documents are highlighted.
References
1. Smirnova O.O. Osnovy strategicheskogo planirovaniya Rossiyskoy Federatsii [Fundamentals of the RF strategic planning], Moscow, Nauka, 2013, 302 P.
2. Federal Law N 172-FZ of 28/06/2014 On Strategic Planning in the Russian Federation; www.base.garant.ru.
3. Forecast of the RF scientific and technological development for the period up to 2030 (app. by the RF Government on 3/01/2014); www.base.garant.ru.
4. Rules for the development, adjustment, monitoring and control of the RF socio-economic development forecast implementation for a long-term period (app. by the RF Government Decree of 11/11/2015 N 1218); www.base.garant.ru.
5. Forecast of long-term socio-economic development of the Russian Federation for the period up to 2030; www.base.garant.ru.
6. Forecast of the socio-economic development of the Russian Federation for the period up to 2036; www.economy.gov.ru.
7. RF Budget forecast for the period up to 2036 (app. by the RF Government order of 29/03/2019 N 558-r); www.minfin.ru.
8. RF Budget Code of 31/07/1998 N 145-FZ (as amended on 2/08/2019) (as amended and supplemented, entered into force on 1/09/2019); www.consultant.ru.
9. RF Government Resolution of 31/08/2015 N 914 On the RF budget forecast for the long term; www.base.garant.ru.
10. Bobryshev I.S., Vedernikova A.V., Voronin V.V., Erina N.V., Tyupyshev D.A. Mekhanizmy prognozirovaniya i strategicheskogo tselepolaganiya sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii [Forecasting mechanisms and strategic goal-setting of the RF socio-economic development], Mir novoy ekonomiki, 2020, vol. 14, no. 1, pp. 88-100.
11. Decisions of the Government on the issue of forecasting the RF long-term socio-economic development for the period up to 2036, 2018; www.government.ru.
ЮМППЕНТИОСТЪ
8334 87872 n.
4 ПОДПИСНОЙ ИНДЕКС ПО КАТАЛОГУ АГЕНТСТВА «РОСПЕЧАТЬ» ПО ОБЪЕДИНЕННОМУ КАТАЛОГУ «ПРЕССА РОССИИ»
